Гавриленков Евгений Евгеньевич, Заместитель Директора Фонда `Бюро экономического анализа`: Упрощение налоговой системы - существенный шаг впередНазад
Гавриленков Евгений Евгеньевич, Заместитель Директора Фонда `Бюро экономического анализа`: Упрощение налоговой системы - существенный шаг вперед
Сейчас многие говорят о половинчатости принятой законодательной программы: часть принятых законопроектов отвечает новым условиям, однако в комплексе они не смогут оказать первоначально ожидаемого эффекта в экономике. Насколько эта точка зрения, на Ваш взгляд, отвечает действительности?
В какой то степени действительно можно говорить о "половинчатости" принятой законодательной программы, поскольку принятые налоговые законопроекты, это лишь некоторая, хотя и существенная, часть создаваемого правового поля. Для того, чтобы новые налоговые законы дали положительный эффект необходима дальнейшая реализация всего комплекса мер по либерализации экономической жизни, обозначенных в долгосрочной стратегии правительства. Это касается и дерегулирования экономики, и обеспечения равных условий конкуренции, и защиты прав собственности, и структурных реформ. Дополнением к программе правительства является план первоочередных мер на 2000-2001 гг., которыми правительство устанавливает конкретные сроки разработки и введения в действия соответствующих законодательных и нормативных актов, призванных очертить правовое поле, дальнейшего развития российской экономики.
По сути налоговые и другие законы должны обеспечить не только разумный уровень налоговых изъятий, но и в целом стабильные и предсказуемые правила игры, с тем, чтобы, принимая долгосрочные решения об инвестировании, предприниматели могли адекватно оценивать риски. Бизнесмены должны поверить, что риски политические, а также риски, обусловленные возможностью изменения законодательства, невелики. Для этого необходимо существенным образом дерегулировать экономику, с тем чтобы снизить степень влияния на нее государства.
Какую роль в планах правительства по налоговым реформам должны были играть законы об отмене налога с оборота и изменению акцизных ставок? Планируется ли их повторное обсуждение в ходе осенней сессии Государственной Думы?
Отмена налогов с оборота - безусловно позитивный момент в налоговой реформе правительства. Эти налоги - пережиток советской системы, они крайне негативно влияют на бизнес. Повышение акцизов на бензин, предметы роскоши, дорогие автомобили, как это намечалось в программе правительства можно отнести к вполне разумным мерам. Наиболее существенное влияние на экономику окажет повышение акциза на горючесмазочные материалы, т.к. ГСМ покупают (в том числе и опосредовано через услуги общественного транспорта, тепло и электроэнергию) практически все, чего нельзя сказать о дорогих автомобилях и предметах роскоши. Тем не менее, все эти меры идут в русле идеи о том, что более богатые граждане должны платить налогов больше, чем бедные. Так происходит и в данном случае, поскольку потребление не только предметов роскоши, но и ГСМ возрастает по мере роста доходов.
По всей видимости, уже нынешней осенью обсуждение налогового кодекса продолжится, так как к настоящему времени Совет Федерации одобрил лишь вторую часть Налогового Кодекса, состоящую из нескольких глав, включая Главу 22 "Акцизы".
При обсуждении нового пакета налоговых реформ много копий с обеих сторон было сломано вокруг закона об отмене налога на содержание жилищно-коммунальной и социальной сфер. Будет ли это способствовать облегчению налогового бремени предприятий и улучшению делового климата в стране?
Идея отмены налога на содержание жилищно-коммунальной и социальной сфер не нова. Еще на заре реформ это намечалось сделать в программе правительства, возглавляемого Егором Гайдаром. Эту же цель ставило перед собой и правительство Виктора Черномырдина. К сожалению, идея так и осталась нереализованной. Хочется надеяться, что нынешнему кабинету эта проблема будет по силам.
Налоги на содержание жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и социальной сферы также представляют собой пережиток советской системы. По сути, практика, когда крупные предприятия содержали всю инфраструктуру городов продолжалась и в 1990-е годы. Безусловно, отмена этих налогов будет способствовать финансовому оздоровлению предприятий и избавит их от несвойственных им функций. С другой стороны отмена указанных налогов призвана ускорить жилищно-коммунальную и социальную реформы. В самом деле, в настоящее время ЖКХ и социальная сфера финансируются в основном из местных бюджетов. Реформа налоговой системы, проводимая правительством приведет в существенному перераспределению налоговых доходов в пользу федерального правительства. Это означает, что местные органы власти по необходимости будут вынуждены снижать расходы, в первую очередь, резко сокращать субсидии ЖКХ.
В настоящее время в силу субсидирования из местных бюджетов тарифы на тепло, электричество, газ и т.п. существенно занижены. В результате получается, что наиболее богатые граждане, которые проживают в более просторных квартирах и потребляют больше электроэнергии и тепла субсидируются государством в гораздо большей степени, чем бедные. Одна из целей реформы жилищно-коммунального хозяйства - ликвидировать такого рода перекосы. Субсидии должны предоставляться не всем, а тем, кто в них действительно нуждается. От равномерного распределения субсидий всем следует перейти к адресной поддержке, по заявительному принципу. Таким образом, ликвидация налогов на содержание ЖКХ и социальной сферы будет способствовать не только непосредственному снижению налогового бремени на предприятия, но и в целом будет оказывать позитивное воздействие на деловой климат, будет способствовать преодолению пережитков, унаследованных от прежней системы.
Проблема распределения средств, поступающих от сбора налогов между Центром и регионами весной приобрела особую актуальность. Как, по Вашему мнению, должна быть разрешена эта проблема? В какой степени от этого будет зависеть бюджет 2001?
Намечаемое существенное перераспределение доходной части бюджета расширенного правительства в пользу федерального центра - одна из наиболее болезненных проблем не только экономической жизни, но и политической. Ослабление степени влияния региональных властей в финансовой области сопровождается и ослаблением степени их влияния в политической сфере. С этой точки зрения налоговая реформа идеологически совпадает с реформой политической системы. Конечно, происходящая в настоящая время централизация власти идет в разрез с идеологическими установками 1990-х годов. Усиление федеральной власти явно будет способствовать успешному для нее решению проблемы ограничения влияния местных властей в сфере экономики. Насколько это окажется оправдано в долгосрочном плане, покажет будущее.
Известно, что в 1990-е годы российская экономика находилась под существенным влиянием именно местных властей. Достаточно вспомнить различного рода лицензирование, сверхрегулярные контакты бизнеса с представителями различного рода инспекций, льготы и т.п. В этом смысле ограничение полномочий местных властей безусловно будет способствовать выравниванию условий конкуренции, нормализации экономической обстановки в регионах.
Что же касается сугубо экономических проблем и бюджета 2001 года, то перераспределение финансовых потоков и источников налоговых поступлений, делает федеральный бюджет более устойчивым. В частности, из-за того, что региональные бюджеты лишаются существенной части поступлений от налога на добавленную стоимость. В тоже время потенциал сбора подоходного налога, который согласно намерениям правительства будет аккумулироваться в региональных бюджетах существенно уменьшается. Даже в предположении, что увеличится собираемость подоходного налога вследствие "выхода" значительной части бизнеса, находившегося в тени, вряд ли можно рассчитывать на увеличение суммарных поступлений подоходного налога в региональные бюджеты.
Многие эксперты считают, что для пополнения местных бюджетов требуется введение налога на имущество и недвижимость, причем в перспективе они должны стать основной статьей дохода для региональных бюджетов. Насколько это положение, по Вашему мнению, отвечает сложившейся ситуации?
Налог на имущество и недвижимость вряд может стать в ближайшем будущем основной статьей дохода для региональных бюджетов. Основой бюджета должны быть налоги, увязанные с текущей экономической активностью, а не с накопленным имуществом. Владелец этого имущества, будь то корпорация или частное лицо, может обанкротиться и тогда уже нельзя рассчитывать на его платежеспособность. Кроме того, существует масса технических проблем при исчислении налога на имущество и недвижимость. В первую очередь они связаны с оценкой стоимости имущества. Отсутствие соответствующих кадастров, нестабильность рынка недвижимости, коррупция чиновников существенно затруднят быстрое решение этой проблемы. Наконец, если допустить, что налоговая система, помимо фискальной функции, может также выполнять и некоторые стимулирующие функции, то акцент на налогообложение имущества будет угнетать инвестиционную активность. Страна же объективно нуждается в обновлении основных фондов предприятий, обновлении жилищного фонда.
В последнее время много проблем возникло с введением единой регрессивной шкалы социального налога. Как это отразится на социальной ситуации в стране?
С макроэкономической точки зрения проблема социального налога в значительной мере носит технический характер. Вместо платежей в различные фонды работодатели будут уплачивать единый налог, которым облагаются все выплаты в пользу работников. Для предприятий это существенно упростит процедуру уплаты налога. В то же время, введение единого социального налога с одновременной ликвидацией фонда занятости идет в русле создания более централизованной системы управления экономикой. Как известно, принятая парламентом шкала ставок единого социального налога регрессивна. Однако, регрессия начинается с достаточно высокой заработной платы, а именно с годового дохода, превышающего 100 000 рублей. Следует учитывать, что в середине 2000 года заработная плата составляла порядка 2 300 рублей в месяц или менее 30 000 рублей в годовом исчислении. Принятие регрессивной шкалы единого социального налога призвано стимулировать легализацию доходов для относительно высокооплачиваемых работников, поскольку реально регрессивная шкала становится ощутимой при месячном доходе в 1000 долларов и выше.
Принятие регрессивной шкалы социального налога означает призыв к представителям малого, среднего и крупного бизнеса легализовать свои доходы. Регрессивная шкала отчислений представляется вполне разумной, так как для лиц с высокими доходами, существующая шкала отчислений в государственные социальные фонды явно несправедлива. Зарабатывая много в настоящее время, бизнесмен обязан отчислять в эти фонды почти 40 процентов от своей заработной платы. От государства же он получит мизерную пенсию, практически никогда не будет пользоваться соцстраховскими путевками и т.п. В то же время не остается ресурсов для создания собственных страховых и пенсионных планов. Таким образом, существующая практика явным образом тормозит развитие частных пенсионных фондов, страховых компаний.
Есть основания надеяться, что принятие регрессивной шкалы будет способствовать их укреплению. Вместе с тем, сохранится и государственная система социальной поддержки. Каковы будут доли частного и государственного секторов, покажет будущее, однако, следует ожидать, что по мере роста экономики, по мере становления нормальных рыночных механизмов и правовой системы, доля частного сектора в социальной сфере будет увеличиваться.
Западные экономисты, в целом положительно отнеслись к налоговым реформам в России, вместе с тем, их реакция была довольно сдержанной. Какие дополнительные изменения требуется внести в налоговое законодательство, чтобы улучшить инвестиционный климат в нашей стране?
Позитивная реакция западных экономистов вполне естественна на фоне того беспорядка в налоговой системе, который мы имеем сейчас. Упрощение налоговой системы, продвижение вперед в части разработки и принятия Налогового кодекса - существенный шаг вперед. Однако, и сдержанность западных специалистов также вполне понятна, поскольку налоговая реформа представляется явно незавершенной. В первую очередь, вследствие того, что она не предполагает перераспределения части налогового бремени с корпоративного сектора на физические лица.
В ближайшие годы в России предприятия останутся основным источником бюджетных доходов, поскольку в соответствии с принятыми ставками налогов доля подоходного налога в общем объеме доходов расширенного правительства не превысит уровня 3 процентов ВВП, т.е. также, как это было в советское время (тогда существовала единая ставка подоходного налога). В развитой рыночной экономике, где основными налогоплательщиками являются физические лица, подоходный налог дает примерно треть всех поступлений в бюджет расширенного правительства. И это вполне естественно, так как доля доходов домашних хозяйств в ВВП нормальной экономики (Россия в данном случае не является исключением) всегда существенно выше, чем валовая прибыль корпоративного сектора.
По объективным причинам прибыли корпораций подвержены большим колебаниям, чем доходы домашних хозяйств, вследствие чего налоговая система, в значительной мере опирающаяся на подоходный налог более устойчива. Таким образом, акцент на налогообложение физических лиц, в первую очередь вследствие улучшения налогового администрирования и повышения собираемости подоходного налога, был бы целесообразен и для России.
Расчеты показывают, что недобор подоходного налога составляет несколько процентов ВВП, причем этот недобор приходится в основном на 20-30 процентов наиболее обеспеченных граждан. В идеале можно было бы принять плоскую шкалу для суммы подоходного и социального налогов. В таких условиях любые схемы снижения налогов на заработную плату становятся неэффективными. Следует отметить, что подавляющее большинство стран мира имеют прогрессивную шкалу подоходного налога. Считается, что подоходный налог собирать легче, чем корпоративные налоги. В самом деле, корпорации могут появляться и исчезать, менять адреса, так, что отслеживание всех их финансовых операций крайне затруднительно. Физическое же лицо, как правило, живет где-то в одном месте (реже в двух-трех), что облегчает работу налоговых органов. Не исключено, что в скором времени нам придется вернуться к этому вопросу. Возможное снижение доходов бюджета после ожидаемого падения мировых цен на нефть может приблизить этот момент.
2005 г.
http://www.mfd.ru/analit/reviews/index.asp?id=89
