Белоусов Андрей Рэмович, Руководитель Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН: Налоговая реформа в России - проблемы и перспективыНазад
Белоусов Андрей Рэмович, Руководитель Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ИНП РАН: Налоговая реформа в России - проблемы и перспективы
Чем, на Ваш взгляд, была вызвана и какие цели преследовала нынешняя реформа налогового законодательства, к реализации которой правительство приступило весной этого года?
В последние годы задача модернизации налогового законодательства приобрела особую актуальность, особенно в свете тех изменений, которые произошли в отечественной экономике в период после финансового кризиса 1998 г. Помимо совершенствования налогового администрирования (попросту говоря, наведения порядка в процессе взимания налогов), здесь можно выделить два крупных блока проблем.
Первый блок связан с усиливающимся в последнее десятилетие дисбалансом между налоговой базой и уровнем государственных расходов и обязательств. Налоговая база, так или иначе, привязана к объему валового внутреннего продукта (ВВП), который в 1992-99 гг. сократился более чем на треть. Параллельно с этим норма налогов, включая отчисления во внебюджетные фонды, уменьшилась с 39-40% ВВП в конце 80-х годов до 30-32%. Таким образом, объем фактически поступающих налогов в реальном выражении уменьшился более чем вдвое. Совершенно иначе выглядит картина с расходами на государственные услуги, как социальные, так и коллективные. Их общий объем за годы реформ снизился в реальном выражении менее чем на 20%, в т. ч. в части социальных услуг (образование, здравоохранение и др.) - практически не снизился вообще. По доле в ВВП конечные расходы государственных учреждений увеличились с 14% ВВП в 1992 г. до 20-21% ВВП в 1996-97 гг. и лишь в последние годы упали до 15%.
Возникшая диспропорция между налогами и обязательствами государства моментально спроецировалась на межбюджетные отношения. Причем, ситуация усугублялась тем, что основные непроцентные расходы несут бюджеты Субъектов Федерации, у которых нет заемных источников для балансирования расходов и доходов.
Значит, возникла проблема перераспределения средств между Центром и субъектами Федерации?
Точнее - проблема балансирования финансовых интересов федерального Центра и субъектов Федерации в условиях, когда налоговая база перестала соответствовать общим расходам государства. Механизм балансировки состоял в том, что бюджетный дефицит, объективно возникающий на уровне субъектов Федерации, через систему трансфертов и бюджетных ссуд "передавался" на федеральный уровень, а там уже уравновешивался за счет наращивания федерального долга. На уровне регионов фискальный разрыв покрывался за счет увеличения кредиторской задолженности бюджетополучателей и различных схем взаимозачетов (данные за 1998 год показывают, что в части текущих расходов государственных учреждений недофинансирование составило примерно 25%). Этот механизм работал до 1997-98 гг., однако, было ясно, что до бесконечности так продолжаться не могло. Такая балансировка привела к наращиванию не только внешнего долга, но и к значительному разрастанию неплатежей.
Второй блок проблем - налоговая нагрузка.
Вы имеете в виду налоговую нагрузку на предприятия?
В первую очередь на предприятия. На самом деле к этому вопросу очень часто подходят упрощенно. Говорят, что налоговая нагрузка на предприятия запредельна: со ста рублей доходов нужно заплатить сто один рубль налогов и т.п. Расчеты это не подтверждают. Доля налогов в ресурсах, остающихся у предприятий после выплат заработной платы, перед кризисом 1998 г. в среднем по промышленности составляла около 48%. Конечно, эта цифра большая, но, во всяком случае, не 100%. Проблема в том, что когда денежная компонента в реализации продукции составляла 20-30%, полноценная выплата налогов становится невозможной.
Кстати, в 1998 году в этой области уже произошли существенные изменения - сократился объем налоговых назначений даже без вмешательства правительства. Если в 1994-1997 гг. уровень налоговых поступлений в методологии национальных счетов (т. е. исчисленных по методу назначений, без учета задолженности) достигал почти 40% ВВП, то в прошлом году эта величина составила 36% ВВП, снизившись на 4 процентных пункта. Таким образом, еще до проведения реформы уменьшение налоговых поступлений оказалось значительным. Для сравнения: нынешняя "радикальная" налоговая реформа дает снижение лишь на 2 пункта.
В результате по показателю налоговых доходов в ВВП Россия достигла уровня Канады и Великобритании. Конечно, в США и Японии этот показатель несколько меньше, но в европейских странах в среднем его значение превышает 38%.
Для предприятий это "стихийное" снижение налоговой нагрузки оказалось весьма существенным. Если в 1997 г. доля налогов в ресурсах промышленных предприятий (добавленная стоимость в рыночных ценах минус оплата труда) составляла, как уже отмечалось, 48%, то в 1999 г. вследствие девальвации рубля и ряда других факторов она упала на десять пунктов - до 38%. На мой взгляд, это уже отнюдь не запредельная величина. Но тут надо принять во внимание два обстоятельства.
Во-первых, ввиду недостатка поступающих денежных средств, для многих предприятий эта величина (38%) превращается в 60-70%, если учитывать продукцию, оплаченную "живыми" деньгами. Во-вторых, указанные 38% распределены по отраслям промышленности крайне неравномерно. Практически во всех экспортоориентированных сырьевых отраслях налоговая нагрузка упала до 25-30%. Дело в том, что за счет девальвации рубля и сдерживания в течение всего 1999 г. роста цен на услуги естественных монополий экспортеры, по нашим оценкам, получили дополнительно 10 млрд. долл. доходов. Из них они заплатили 1 млрд. долл. в виде экспортных пошлин, а остальные 90% остались им в виде валовой прибыли. В то же время, для отраслей, ориентированных на внутренний рынок - 38% превращаются в 70% и выше.
Поэтому сегодня проблема налоговой нагрузки - это структурная проблема отдельных отраслей промышленности, прежде всего, ориентированных на внутренний рынок.
И что же получается в результате? Ведь правительство утверждает, что ситуация с налоговыми сборами сейчас благоприятна?
Если посмотреть на цифры, то Правительство собирает сейчас в виде налоговых сборов до 17% ВВП - абсолютный рекорд за последние годы. Но ситуация такова, что эти 17% получаются во многом за счет перераспределения налогов с уровня субъектов Федерации на федеральный. Согласно действующему законодательству, распределение налоговых средств между регионами и Центром должно производиться из соотношения 50 на 50, которое примерно выдерживалось в предыдущие годы (например, в первом полугодии 1999 года было 51 на 49). В этом году распределение составило 60 на 40 в пользу федерального бюджета, что сыграло определяющую роль в увеличении налоговых сборов и выплат по долгам на федеральном уровне. Вместе с тем, это не могло не отразиться на социальных расходах, основную тяжесть которых несут регионы. Неудивительно, что уже на старте налоговой реформы наблюдается скачок задолженности по оплате труда бюджетников (в июне почти на 8%). Причем ее рост приходится в первую очередь на бюджеты субъектов Федерации.
Налоговая реформа здесь, к сожалению, усугубляет сложную ситуацию. Из-за снижения отчислений в дорожный фонд (порядка 60 млрд. руб. в годовом исчислении в условиях 2000 г.), и отмены налогов с оборота на содержание жилсоцсферы (тоже около 60 млрд. руб.) на региональном уровне в бюджете возникает "пробой" в размере 2% ВВП, что эквивалентно примерно 20% налоговых доходов субъектов Федерации.
Каким образом правительство планирует компенсировать это снижение?
Для реализации этой задачи предлагаются два способа. Первый заключается в повышении акцизов на бензин. Правда, при этом забывают, что акциз на бензин - это федеральный налог, поэтому все дополнительные доходы идут в федеральный бюджет, в то время как механизм распределения в дорожные фонды отсутствует. Второй способ компенсации выпадающих налогов - повышение ставки налога на прибыль. Однако и здесь возникает ряд проблем. Дело в том, что прибыль распределена крайне неравномерно по территории нашей страны. Например, северные районы, где очень дорогая и большая социальная инфраструктура, и старопромышленные области, предприятия которых почти не имеют прибыли, практически ничего не получат от введения этого налога.
А какую роль может сыграть в пополнении региональных бюджетов введение налога на имущество и недвижимость?
Я категорический противник введения этого налога, который, как предполагается, будет уплачиваться предприятиями вне зависимости от хозяйственных результатов. Это хуже, чем налог с оборота, там существует хоть какая-то база, здесь же никакой базы вообще часто нет. Сейчас в промышленности загрузка мощностей составляет около 50%. Как предприятиям платить налог на имущество, если у них половина основных фондов - "лишние"? А ведь во многих секторах (в легкой промышленности, некоторых отраслях машиностроения) этот показатель не превышает даже 30-40%. На мой взгляд, вводя эту меру, правительство рискует получить еще один источник неплатежей.
Где же, по Вашему мнению, лежит выход из создавшейся ситуации?
Снижение налоговой нагрузки требует комплексного решения всех возникших проблем. Во-первых, это повышение уровня монетизации экономики. Расчеты показывают, что снижение уровня бартера на 10 процентных пунктов дает выигрыш в сборе налогов на уровне 1% ВВП. Данное предположение полностью подтвердилось в 1999 году. Сейчас в российской экономике доля бартера составляет 30-32%, и в случае ее снижения до 10-15%, как это было в 1993-1994 гг., удастся, с одной стороны, частично решить проблему стерилизации денежной ликвидности, с другой стороны, компенсировать снижение налоговой нагрузки на все те же пресловутые 2% ВВП.
Во-вторых, в нынешней ситуации исключительно большое значение приобретает задача более четкого разделения и закрепления налогов между федеральным и региональным уровнями. Я бы отдал на региональный уровень весь подоходный налог, акцизы на водку и ликероводочные изделия, а также налог на прибыль, за исключением крупных холдингов. Для них нужно создать особый налоговый округ, в котором брать налоги с естественных монополий и вертикально интегрированных компаний, зачисляя их в федеральный бюджет. При этом проблему неравномерного распределения прибыли по регионам можно решить, создав относительно несложный механизм перераспределения налоговых доходов на уровне недавно созданных федеральных округов. В то же время, налог на добавленную стоимость надо постепенно делать федеральным.
В-третьих, крупный резерв для пополнения бюджета - подоходный налог, собираемость которого не превышает сегодня 65%. Достаточно вспомнить, что доля личных доходов в ВВП после падения в 1992 году, вновь начала расти, и достигла сейчас уровня в 60% ВВП - кстати, довольно высокого по мировым меркам. Налогов с этой огромной суммы собирается чуть больше 2% ВВП. Это один из самых низких уровней в мире, меньше только в некоторых азиатских странах. Проблема здесь состоит в том, что налоговые службы технически не готовы эффективно работать с декларациями физических лиц.
Как Вам видятся результаты налоговой реформы для нашей экономики в 2001 году, когда будет развернут новый пакет законов?
Прежде всего, принятие нового пакета законов вряд ли серьезно отразится на темпах экономического роста. Снижение налоговой нагрузки сейчас отнюдь не самая главная мера, которая позволит обеспечить продолжение подъема в экономике. Более того, при определенном раскладе налоговая реформа может даже помешать росту.
Главная опасность заключается в том, что компенсатором снижения налоговой нагрузки выступает население - точнее, те его слои, доходы которых расположены в диапазоне между нижними 50% и верхними 15%. Эти слои формируют значительную долю потребительского спроса - и на них же ложится большая часть налоговой нагрузки, компенсирующей ее снижение для предприятий. Они будут платить более высокие акцизы на бензин, повышенные расходы на жилищно-коммунальные услуги, на эту группу ляжет бремя повышения цен из-за отмены перекрестного субсидирования. Все это может привести к тому, что начнет сокращаться потребительский спрос - главный резерв для сохранения высоких темпов экономического роста.
Если этот фактор сработает, то на следующий год мы получим темпы роста не 4-5%, а максимум 2-3%. В результате, на уровне региональных бюджетов возникнет огромный дефицит, просто потому, что одно дело снижать налоговую нагрузку на 2% ВВП при 5%-м росте, и совсем другое дело проводить эти меры при росте в 2%. Главная проблема 2001 г., требующая решения, заключается в том, чтобы сбалансировать бюджеты субъектов Федерации, не допустив сокращения государственных социальных расходов. А это в условиях налоговой реформы можно практически осуществить только при сохранении промышленного подъема.
