РОССИЯ И МИР: 2004
ЭКОНОМИКА И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
Ежегодный прогноз
Фонд перспективных исследований и инициатив создан в 2002 г. по инициативе российских ученых и представителей политических и деловых кругов как неправительственная некоммерческая исследовательская организация. Фонд ставит своей задачей активизацию профессиональных обсуждений и исследований по широкому спектру проблем, определяющих перспективы России в контексте мирового развития.
Доклад "Россия и мир: 2004" продолжает серию регулярных публикаций Фонда перспективных исследований и инициатив. В докладе представлены прогнозные оценки экономических и политических взаимоотношений России с внешним миром. Главное внимание сфокусировано на проблемах, имеющих ключевое значение для обеспечения стабильного развития России как демократического государства с рыночной экономикой на ближайшую (2004 г.) и более отдаленную перспективу. Анализируются возникающие перед страной внешние вызовы, рассматриваются возможности российского ответа на них, формулируются рекомендации по принятию соответствующих политических решений. В подготовке доклада Фонд опирался на многолетний опыт прогнозных исследований, проводимых Институтом мировой экономики и международных отношений РАН.
Доклад состоит из двух частей, посвященных экономике (часть I) и внешней политике (часть II).
Руководители проекта: А. А. Дынкин, В. Г. Барановский.
Авторский коллектив:
Часть I - Ю. Л. Адно, Б. М. Болотин, В. П. Гутник, И. Г. Доронин, О. Н. Кудинова, Е. Л. Леонтьева, Ю. П. Лукашин, В. И. Марцинкевич, Г. И. Мачавариани, В. В. Попов, П. А. Сергеев.
Часть II - Ю. Е. Федоров.
ФПИИ благодарит И. Д. Звягельскую, И. Я. Кобринскую, В. В. Михеева, И. А. Сафранчука, принявших участие в подготовке второй части доклада.
ЧАСТЬ II. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
Введение .....................................................................................42
1. Война в Ираке и ее влияние на международные отношения в 2004 г...44
1.1. Военная победа и послевоенные проблемы... ..............................44
1.2. Региональные последствия развития событий в Ираке...... ..........47
1.3. Положение в Ираке и стратегия США на мировой арене в 2004 г...49
1.4. Последствия иракской войны и политика России ...... ...... ... ......52
2. Трансатлантические отношения ..................................................55
2.1. Варианты развития трансатлантических отношений
в области обороны и безопасности .............................................55
2.2. Истоки трансатлантических противоречий .............................57
2.3. Перспективы трансатлантической солидарности в области
обороны и безопасности в 2004 г................................................ 61
2.4. Россия и трансатлантические отношения ................................63
3. Кризис нераспространения .........................................................65
3.1. Корейский ядерный тупик .......................................................65
3.2. Иранская ядерная проблема .....................................................69
3.3. Параметры и пути преодоления кризиса нераспространения ... ...72
3.4. Россия и кризис нераспространения ..........................................73
4. Дальневосточные проблемы .......................................................75
4.1. Китайский фактор ...............................................................75
4.2. Перспективы российско-японских отношений ...........................80
4.3. Проблема дальневосточного нефтепровода ................................82
Заключение.................................................................................84
ЧАСТЬ II. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
ВВЕДЕНИЕ
Ключевые положения прогноза мировой политики, опубликованного в конце 2002 г. Фондом перспективных исследований и инициатив, подтвердились*. Внешние угрозы безопасности России в их традиционном понимании практически отсутствуют. Влиятельных внешних сил, целенаправленно стремящихся к ее ослаблению, нет. Вместе с тем растущую опасность и для России, и для мировой цивилизации представляет терроризм. Углубляется слабость системы управления международными отношениями. Ее ярким проявлением стал обострившийся в 2003 г. кризис ООН. Нестабильна обстановка в ряде районов бывшего Советского Союза.
Противостояние ответственных, стремящихся к стабильности государств с экстремистскими, склонными к терроризму режимами и движениями будет в 2004 г. одной из важнейших осей мировой политики. Нельзя исключать повторения в той или иной форме трагических событий 11 сентября 2001 г. Эффективных способов пресечения терроризма пока не найдено. Борьбу с ним затрудняет отсутствие юридически выверенного определения терроризма, а также международно-правовых процедур и норм, регулирующих применение силы против террористических организаций, в том числе в упреждающем порядке. В этой связи сохраняет актуальность предложение о разработке Антитеррористического кодекса, который лег бы в основу международного договора о предотвращении терроризма.
Нет оснований ожидать смягчения кризиса ООН. Ее превращение в эффективный инструмент обеспечения безопасности требует существенного обновления не только механизмов, но и принципов ее деятельности в соответствии с мировыми реалиями начала XXI века. Между тем попытка пересмотра Устава ООН неизбежно приведет к острому столкновению позиций различных групп государств-членов ООН, имеющих во многом противоположные интересы. В итоге ее деятельность может оказаться парализованной.
Террористическая угроза и слабость ООН определяют важные контуры общего фона мировой политики, ее долгосрочные параметры. . Наряду с этим, в 2004 году на международные отношения будет влиять ряд других ключевых факторов. К ним, в частности, относится положение в Ираке. Влияние происходящих там событий вышло далеко за региональные рамки. Успех послевоенного урегулирования упрочит нынешнюю стратегию США на мировой арене и увеличит шансы администрации Дж. Буша на победу на выборах в ноябре 2004 г. Провал может привести победе оппонентов Дж. Буша и к заметной коррекции американской внешней и военной политики. Все это скажется на подходе США к трансатлантическим отношениям, ядерному кризису на Корейском полуострове, иранской ядерной проблеме, палестино-израильскому конфликту и другим основным проблемным узлам международных отношений.
Существенное влияние на международные отношения будет оказывать в 2004 г. политика Китая. После смены высшего руководства в Пекине китайская деятельность на мировой арене активизируется. В ней все четче вырисовываться линия на дальнейшее сближение с США. Нельзя, однако, исключать нового обострения обстановки вокруг Тайваня в результате реакции КНР на те или иные акции Тайбэя, обозначающие возможность провозглашения независимости. Кризис вокруг Тайваня неизбежно осложнит китайско-американские отношения.
В 2003 г. обозначилась возможность положительного сдвига в российско-японских отношениях. В них снизился удельный вес противоречий, связанных с принадлежностью "северных территорий", ключевое значение приобрели вопросы сотрудничества в энергетической области. Если начнется их практическое решение, то конструктивное развитие отношений России и Японии может обрести значительную динамику. Это окажет благотворное долгосрочное воздействие на международную обстановку в северо-восточной части Тихоокеанского региона.
Обострение иранской и, особенно, корейской ядерных проблем высвечивает необходимость более широкого взаимодействия государств с целью предотвращения распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки. Требуется совершенствование предназначенных для этого международно-правовых норм и механизмов. Если в 2004 г. не удастся сделать реальных шагов в этом направлении, то кризис нераспространения может углубиться и в более отдаленном будущем стать источником острых международных конфликтов.
Несмотря на трудности, вызванные войной в Ираке, и мощное давление реваншистских сил, добивавшихся, по сути дела, смены внешнеполитической линии, России удалось в 2003 г. сохранить курс на сотрудничество со странами Запада. Это создает благоприятные условия для решения первоочередных социально-экономических и политических задач возрождения страны на подлинно демократической основе. Вместе с тем сохраняет силу сделанный год назад вывод о том, что стратегическая линия российской внешней политики и обусловленная ею стабильность международного положения страны не являются необратимыми. Если негативная интерпретация Западом некоторых аспектов внутриполитического развития в России вызовет с ее стороны встречную реакцию, может начаться кумулятивный процесс осложнения их взаимоотношений.
В последние недели 2003 г. осложнилась обстановка в ряде районов бывшего СССР. Смена руководства в Грузии вызвала серьезные опасения, что в стране может начаться длительный гражданский конфликт, чреватый в предельном варианте окончательным отделением Абхазии, Южной Осетии и Аджарии. Не удалось выйти на урегулирование проблемы приднестровского региона Республики Молдова. В итоге сохраняется или может обостриться нестабильность в районах, прилегающих к российским границам или находящимся недалеко от них. Нельзя исключать осложнения российско-украинских отношений в связи с президентскими выборами в Украине-по сценарию возникшего осенью 2003 г. мини-конфликта вокруг косы Тузла в Керченском заливе или иным образом.
В ряде отношений обстановка на мировой арене стала менее предсказуемой, чем ранее. Это побуждает при прогнозировании развития международных отношений обратить особое внимание на те события и процессы, которые могут привести к крупным изменениям в системе мировой политики.
1. ВОЙНА В ИРАКЕ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В 2004 Г.
Война в Ираке стала проверкой стратегии, выработанной Соединенными Штатами после событий 11 сентября 2001 г. Если США сумеют стабилизировать обстановку в Ираке и привести к власти там эффективный, готовый сотрудничать с ними режим, это станет сильным аргументом в пользу продолжения нынешнего курса администрации. В результате может произойти ужесточение политики США, усилиться тенденция к односторонним действиям. Если же усилия по послевоенному урегулированию в Ираке не увенчаются успехом, не исключена коррекция ключевых внешнеполитических установок Соединенных Штатов. Оба эти варианта могут привести к серьезным (хотя и неоднозначным) последствиям для мировой политики в целом и интересов России.
1.1. Военная победа и послевоенные проблемы
Поражение режима Саддама Хусейна продемонстрировало, что расчеты некоторых кругов на Ближнем и Среднем Востоке касательно эффективного военного противодействия США нереалистичны. Явно завышенными оказались и ставка на общеарабскую солидарность, ожидание того, что арабский мир "взорвется" и встанет на защиту Ирака. Падение саддамовского режима продемонстрировало ущербность и слабость диктатур, опирающихся на репрессивные структуры и массовый террор.
Были подвергнуты практической проверке американская концепция военного строительства и важнейшие положения оперативного искусства. Соединенные Штаты утвердили себя в этом регионе в качестве силы, способной ликвидировать режимы, представляющие для них опасность. Боевые действия весной 2003 г. не привели к большим потерям мирного населения Ирака, что позволило избежать обвинения интервенционных войск в массовой гибели людей.
Но это-лишь одна сторона сложной ситуации, сложившейся на Ближнем и Среднем Востоке после иракской войны. Возникли серьезные, хотя и неизбежные трудности в послевоенном урегулировании. Положение в Ираке нестабильно, там нарастает террористическая деятельность, увеличиваются потери американских войск, не разрешены ключевые политические проблемы, все шире распространяются радикальные исламистсткие настроения, остры противоречия в верхушечных слоях основных этнических и религиозных групп (курды, шииты и сунниты).
В элитах арабских стран господствует представление о том, что американская акция в Ираке была обусловлена не столько борьбой с терроризмом или распространением ядерного оружия, сколько иными стратегическими соображениями. В радикальной части арабского мира обострилось чувство унижения, что способствует мобилизации экстремистских исламских движений, в том числе террористических, росту их влияния на общественное мнение. Убедившись, что США невозможно победить в прямом военном столкновении, эти силы могут окончательно сделать ставку на терроризм и оружие массового уничтожения как единственные средства противодействия подавляющим силам противника. Серия крупных террористических актов в Саудовской Аравии и Турции, совершенных в последние месяцы 2003 г., подтверждает вывод об активизации экстремистских исламских движений, их растущей угрозе для стабильности как в региональном контексте, так и в более широких географических рамках.
В свете этого можно ожидать, что положение в Ираке будет в 2004 г. одним из ключевых факторов развития международных отношений. Оно может развиваться в рамках трех основных сценариев.
Первый сценарий. Успешно осуществляется демократизация Ирака, объявленная целью политики США. В 2004 г. принимается временная конституция, проводятся выборы и на их основе формируется стабильный, двигающийся в сторону демократии режим, готовый сотрудничать с США и способный со временем стать одной из их главных опор в регионе. Некоторые предпосылки для этого существуют. В частности, в Ираке сложился многочисленный и в целом светски образованный средний класс со значительной прослойкой технической интеллигенции.
Однако исторический опыт свидетельствует, что попытки воспроизведения политической системы западного типа в странах "третьего мира" в большинстве своем оказались неудачными. После обретения ими независимости к власти пришли традиционные элиты, опирающиеся на племенные или клановые институты, или военные. Складывающаяся в Ираке обстановка не дает оснований для оптимистических прогнозов. Там, в частности, отсутствуют сколько-нибудь влиятельные политические партии, помимо ушедшей в подполье дезорганизованной БААС. Нет понимания, как должна быть организована избирательная система.
Для успешного проведения демократических выборов и создания на основе их результатов стабильного и эффективного режима необходимо, как минимум:
создать временную администрацию, способную пресечь терроризм, обеспечить порядок и жизнеобеспечение населения, снизить остроту основных социальных проблем, прежде всего безработицы;
определить реальное влияние основных этнических и религиозных групп, выработать и согласовать с лидерами этих групп принципы и механизмы их представительства в будущих институтах власти;
согласовать с ведущими политическими силами Ирака важнейшие принципы будущего государственного устройства (унитарное или федеративное государство, президентская или парламентская республика), а также договориться о роли ислама в политической системе.
Если решение проблем государственного устройства затянется, то удержание ситуации в Ираке под контролем будет требовать все больше усилий. Вместе с тем поспешность, в том числе проведение выборов в неподготовленной обстановке, чревата дестабилизацией положения в стране. К власти могут прийти совсем не те силы, на которые делают ставку в Соединенных Штатах. Группировки, проигравшие на выборах, могут пойти на силовое противостояние с победителями. Наконец, попытки демократизации Ирака будут с подозрением встречены правящими кругами большинства арабских государств, поскольку ставят под угрозу авторитарный характер их собственных режимов.
Второй сценарий. Установление в Ираке "сильного" режима (в формальном плане, возможно, в результате выборов, но фактически авторитарного), опирающегося на армию и полицейские службы, а также на лояльных религиозных, этнических и клановых лидеров. Такой режим может относительно быстро стабилизировать положение в Ираке. Официально США не приемлют этот вариант, но в конечном итоге могут пойти на его реализацию.
Однако базой авторитарного режима могут быть только структуры бывшего саддамовского режима (поскольку иных просто не существует). Соответственно, его формирование зависит от того, смогут ли американские власти выявить среди чиновничества, армейских офицеров и сотрудников правоохранительных органов бывшего режима людей, способных лояльно сотрудничать с США и стать костяком новой власти. Необходимо также добиться взаимопонимания между представителями "старой власти" и традиционной верхушкой курдской и шиитской общин, а также прибывшими в Ирак деятелями антисаддамовской оппозиции. Без этого установление авторитарного режима в Ираке приведет либо к жестким репрессиям, либо к росту нестабильности.
Третий сценарий. Временная администрация Ирака не может справиться с терроризмом, снять остроту социальных проблем, обеспечить правопорядок и функционирование систем жизнеобеспечения населения (прежде всего городского). В стране усиливается хаос, начинаются столкновения между суннитской и шиитской общинами, между исламскими фундаменталистскими движениями и сторонниками светской государственности, между про-саддамовскими и анти-саддамовскими силами. Вследствие растущие потерь США выводят свои войска из страны. В результате практически неизбежно образование де-факто или де-юре независимого курдского государства на севере Ирака, что приведет к втягиванию в иракские дела Турции и Ирана. В итоге Ирак либо распадается, либо в нем устанавливается жесткий режим фундаменталистского или нео-саддамовского толка.
Реализация этого сценария во многом зависит от готовности (или неготовности) США держать в Ираке крупный контингент вооруженных сил, несмотря на нарастающие потери и многомиллиардные бюджетные затраты. Предугадать конкретные условия, в том числе уровень потерь личного состава, при которых американское руководство будет вынуждено пойти на вывод войск из Ирака, трудно. К концу 2003 г. безвозвратные потери американских войск в Ираке составили около 300 человек. Это на порядок меньше, чем количество погибших 11 сентября 2001 г. Такой уровень потерь пока приемлем для американского общества. Вместе с тем в самих США критики политика правительства уже начинают сравнивать этот показатель с потерями в начальный период вьетнамской войны, указывают на перспективу втягивания в длительный конфликт, чреватый намного большими потерями.
Поэтому если в первой половине 2004 г. в Ираке не будет достигнут видимый прогресс, то иракская политика республиканской администрации станет одной из основных проблем предвыборной кампании 2004 г. и будет объектом все более жесткой критики со стороны соперников Дж. Буша. В итоге руководство США будет принимать решения в условиях усиливающегося прессинга, в частности, может пойти как на эскалацию военного присутствия в регионе, так и на его сокращение, вплоть до полного вывода войск под прикрытием видимости политического урегулирования.
