В.Г.Барановский: Несиловые меры обеспечения национальной безопасностиНазад
В.Г.Барановский: Несиловые меры обеспечения национальной безопасности
Возможность использования военной силы для сдерживания или отражения агрессии традиционно считается сердцевиной проблематики обеспечения национальной безопасности. О сохраняющемся важном значении силового инструментария убедительно свидетельствуют события последнего времени-и в самой России (Чечня), и по периметру российских границ (Закавказье), и за пределами ее непосредственного внешнего окружения (Ирак).
Вместе с тем ясно, что обеспечение безопасности не сводится к поддержанию способности страны использовать военную силу. Важную роль играют и невоенные средства-то есть такие, которые не предусматривают использования оружия. При этом вопрос о соотношении тех и других постоянно дебатируется в дискуссиях по международно-политическим вопросам, что иногда приводит к довольно радикальным заключениям.
Так, например, в период разрядки напряженности в 1970-х гг. и затем в ходе преодоления холодной войны и биполярного противостояния в конце 1980-х-начале 1990-х гг. пользовался определенной популярностью тезис о снижающемся значении военной силы и выдвижении на первый план политических средств и методов решения международных проблем. В последние несколько лет скорее превалируют прямо противоположные представления. Их питают многочисленные примеры использования военной силы-как во внутренних конфликтах, так и на международной арене (против бывшей Югославии, Афганистана, Ирака). Сами по себе такие полярные изменения вектора доминирующих оценок дают основания считать не вполне уместной саму постановку вопроса о том, что именно "берет верх"-силовые или несиловые методы.
Процесс переоценки фактора военной силы в мировой и национальной политике, несомненно, идет. Однако об относительном уменьшении ее роли, по-видимому, правомерно говорить главным образом в стратегическом плане и с точки зрения развивающихся глобальных тенденций. В долговременной перспективе в комплексе инструментов политики наиболее развитых стран все более важное место будут занимать невоенные средства-экономические, финансовые, научно-технические, информационные и многие другие. Именно эти средства, по всей видимости, будут все чаще служить им как для позиционирования на международной арене, так и в качестве рычагов эффективного давления на других участников международной жизни.
Сказанное, как представляется, вполне правомерно отнести и к России. В сравнении с периодом глобальной конфронтации по линии Восток-Запад характер внешних угроз для страны изменился кардинальным образом-главная из них (нейтрализация которой требовала огромных усилий в области ракетно-ядерных вооружений) сведена к минимуму, другие же требуют по крайней мере переосмысления возможностей (и эффективности) использования традиционного силового инструментария. Вместе с тем критически важными для России становятся внутренние аспекты национальной безопасности.
Но одновременно с этим для многих государств военная сила остается важным средством обеспечения своей национальной безопасности и повышения своего международного статуса. Крупные державы, отдавая предпочтение несиловым методам, политически и психологически готовы к избирательному прямому использованию военной силы или угрозы ее применения в отдельных критических ситуациях. Эта ориентация наиболее заметна в политике нынешней администрации США, которая к тому же прямо заявляет о возможности превентивного применения силы (то есть не в ответ на силовые действия, а с целью упреждения таковых-если сама такая возможность будет рассматриваться как угрожающая национальной безопасности). На этот счет имелись и соответствующие заявления российского руководства (хотя и не в качестве общего принципа, а лишь применительно к конкретной ситуации с чеченскими террористами в Панкисском ущелье). Вряд ли можно ожидать иной модели поведения в случае критического вызова интересам национальной безопасности и со стороны других крупных государств-даже если они предпочитают не декларировать этого открыто.
Что касается стран меньшего калибра (особенно в развивающемся мире), то для многих из них именно недостаток других ресурсов становится обстоятельством, побуждающим рассматривать военную силу как имеющую первостепенное значение для отстаивания своих интересов по отношению к внешнему миру-хотя, разумеется, не в таких масштабах, как это имеет место в случае с крупными государствами, и главным образом применительно к взаимоотношениям с некоторыми из своих непосредственных соседей. В еще большей мере это относится к государствам, которые по тем или иным причинам вступают в противостояние с международным сообществом-поскольку само это противостояние побуждает их к вызывающему поведению и даже агрессивным методам достижения своих целей.
Важно отметить и появление принципиально новых моментов в том, что касается роли военной силы на международной арене. Важнейший из них касается активного внедрения высоких технологий, открывающих принципиально новые возможности в ведении боевых действий и во многом меняющих сам их характер. Этот феномен характерен прежде всего для США, где "революцию в военных делах" (RMA-revolution in military affairs) рассматривают как фактор, имеющий поистине глобальное значение. В широкомасштабном применении высокоточного оружия (ВТО) и видят возможность перехода к "бесконтактным войнам" с колоссальным повышением эффективности боевых действий с одновременным резким сокращением потерь-причем как наступающей, так и обороняющейся стороны. Значительное сокращение "сопутствующих жертв" гражданского населения становится фактором, облегчающим политическое решение о применении силы и даже подталкивающим к нему. При этом могут возникать и самые неожиданные сочетания возможностей ВТО с традиционной тактикой боевых действий-как это произошло в Ираке, где ожидались массированные воздушные удары и только потом наступление сухопутных сил, тогда на практике то и другое фактически происходило параллельно.
России, таким образом, еще долго придется существовать в мире, который отнюдь не будет характеризоваться исчезновением фактора военной силы во взаимоотношениях между государствами. Тем важнее адекватная оценка иных средств обеспечения национальной безопасности. Было бы неправильным из самого факта сохраняющейся востребованности военного инструментария для решения проблем безопасности сделать вывод о том, что этой стороне дела необходимо уделять исключительное или даже первостепенное внимание. Напротив, именно несиловым мерам, как представляется, будет принадлежать все более заметная роль. Эти меры необходимы как для адекватного "сопровождения" военного инструментария с целью повышения его эффективности, так и для решения широкого круга самостоятельных задач, актуальных в контексте обеспечения национальной безопасности.
К примеру, в случае применения (или угрозы применения) вооруженных сил для нейтрализации исходящей извне угрозы безопасности России исключительно велико значение политической составляющей такого сценария-в частности, поддержки военной акции как внутри страны, так и со стороны международного сообщества. С этой целью необходима мобилизация самых разнообразных несиловых средств, имеющихся в распоряжении государства,-пропагандистского, информационного, дипломатического, правового и иного характера. Вместе с тем использование невоенного инструментария может оказаться еще более важным в предкризисной фазе, если позволит снять с повестки дня саму проблему, которая вызвала к жизни вопрос о применении военной силы. Речь идет о методах экономического воздействия, апелляции к международному праву, политико-дипломатическом маневрировании с целью получения поддержки других государств (или минимизации их негативной реакции), вовлечении международных институтов и т.п.
Следует оговориться, что само разделение на "силовые" и "несиловые" методы воздействия на внешних контрагентов носит достаточно условный характер. Оно исходит из очевидного различия между военными действиями и вообще применением оружия, с одной стороны, и принуждением в отношении внешних контрагентов (и вообще воздействием на внешнюю среду) любыми иными, то есть невоенными средствами.
Но, во-первых, сам круг того, что считается оружием, имеет явную тенденцию к расширению. Речь идет не только о новых вооружениях (в том числе и основанных на новых принципах), но и о тех инструментах, которые фактически выполняют его роль. Хорошо известно весьма частое использование в политической лексике таких понятий, как "пропагандистское оружие", экономическое оружие", "нефтяное оружие" и т. п. Равным образом само понятие "силы" государства-как способности оказывать некоторое воздействие на других участников международной жизни вопреки их воле и желанию-не сводится лишь к военному могуществу. Последнее выступает лишь как один из компонентов имеющегося у страны потенциала для обеспечения интересов национальной безопасности, наряду со многими другими.
Во-вторых, невоенный инструментарий более органичен применительно ко многим сферам жизни, которые приобретают критическое значение в плане национальной безопасности. Речь идет прежде всего об экономике в самом широком смысле или, к примеру, об информационной компоненте современного общества. Обеспечить обществу экономическую безопасность или информационную безопасность с помощью военной силы весьма проблематично (если вообще возможно)-для этого прежде всего нужны, соответственно, специфические экономические рычаги или информационно-ориентированные средства. Другим очевидным примером является борьба с международным терроризмом-военная составляющая является лишь частью этой борьбы, в то время как критическое значение приобретают и иные ее компоненты: активизация информационного обеспечения, агентурная деятельность, взаимодействие спецслужб разных стран, блокирование питающих террористов финансовых потоков и т.п.
В-третьих, именно те области общественной жизни, которые плохо поддаются "воздействию" военной силы, во все возрастающей мере становятся полем столкновения интересов на международной арене. К примеру, экономическая компонента современных международных отношений имеет явную тенденцию к тому, чтобы превратиться в их главное измерение. Разумеется, военная сила тоже может оказаться востребованной для обеспечения интересов страны в этой области-но совершенно очевидно, что главную роль должны играть средства и механизмы, которые предназначены для функционирования именно в этой, экономической среде. Вместе с тем поле, на котором с максимальной эффективностью могут применяться именно военно-силовые меры, оказывается относительно менее значимым для национальной безопасности.
В-четвертых, несиловые меры могут позволить добиться именно тех результатов, к которым приводит применение военной силы в традиционном смысле слова. К примеру, неприемлемый по тем или иным причинам политический режим, вызывающий озабоченность по мотивам обеспечения безопасности, может быть отстранен от власти в результате военного вмешательства извне (как это имело место в Ираке)-а может быть задушен экономическими санкциями или свергнут в результате политического кризиса, "подталкиваемого" извне информационно-пропагандистским воздействием или действиями спецслужб (как это имело место, к примеру, в случае с переворотом в Чили в 1973 г). Востребованность и возможность результативного применения несиловых методов, таким образом, касаются отнюдь не маргинальных, второстепенных вопросов национальной безопасности-напротив, они во все большей степени затрагивают и те ее аспекты, для обеспечения которых традиционно считались уместными прежде всего силовые средства.
Наконец, в-пятых, говоря о национальной безопасности в предельно широком смысле слова, правомерно рассматривать эту проблему прежде всего как устойчивость, жизнестойкость государства как общественного организма, его способность к сохранению своей целостности и идентичности, с одной стороны, и к повышению своих адаптационных возможностей и саморазвитию с целью эффективного ответа на разнообразные внутренние и внешние вызовы-с другой. Для России в этом смысле на центральное место выдвигается весь широчайший круг вопросов обеспечения дееспособности страны и перспектив ее будущего.
При рассмотрении под таким углом зрения в национальной безопасности недостаточно видеть лишь формулу выживания страны-речь должна идти об алгоритме развития России. В числе стоящих перед государством задач ответственность за обеспечение и качество военной безопасности, разумеется, должна одной из самых главных. Но политика национальной безопасности призвана решать гораздо более широкий круг задач-она должна быть ориентирована на защиту личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз их основополагающим ценностям. Личная безопасность и благополучие российских граждан; стабильность и демократическое устройство общества; суверенитет, независимость, свобода и процветание России-таковы высшие приоритеты политики национальной безопасности. Обеспечивая военную безопасность страны, государство призвано сыграть решающую роль и в создании других фундаментальных общественных благ: достойного уровня жизни, приемлемых стандартов и равного доступа к образованию, здравоохранению, защите окружающей среды и др.
Россия, находящаяся в процессе ускоренной исторической модернизации, испытывает большие трудности с выделением масштабных ресурсов, необходимых для обеспечения адекватных стандартов национальной безопасности-к примеру, соответствующих европейскому уровню. Относительные и абсолютные потребности России в таких ресурсах даже выше, чем у большинства европейских государств-если принять во внимание размеры страны, ее географию, близость российской территории к хронически нестабильным сегодня и потенциально нестабильным в будущем районам. Все еще низкая производительность труда, отличающаяся в 4-5 раз от среднеевропейской, приводит к низким удельным показателям ВВП на душу населения. Постоянно испытывается острый дефицит бюджетных ресурсов. По-прежнему тяжелой нагрузкой для бюджета остается необходимость обслуживания внешнего долга.
При сохранении приоритетной задачи финансирования вооруженных сил, правоохранительных и разведывательных органов, а также дипломатической службы, не менее значимыми с точки зрения перспектив национальной безопасности являются бюджетные инвестиции в образование, развитие науки, медицину, инфраструктуру, экологию. Острой проблемой, также требующей значительных ресурсов, остается судебная реформа, укрепление государственных институтов, формирование полноценной и универсальной правовой среды. Критическим, долгосрочным фактором обеспечения национальной безопасности становится качество человеческих ресурсов, которыми располагает страна.
Ограниченность финансовых и материальных ресурсов, которые могут направляться на цели национальной безопасности, предъявляет повышенные требования к их эффективному использованию. Важнейшее значение в этом плане имеет продолжение военной реформы, оптимизация всех структур, непосредственно обеспечивающих национальную безопасность. Реальные возможности для значительного сокращения стратегических наступательных вооружений и выдвижение терроризма на первое место в списке угроз международной стабильности означает, что приоритет в военном строительстве должны получить силы специального назначения и быстрого реагирования, внедрение высоких технологий в системы управления, контроля, связи и разведки. Необходима разработка систем, обеспечивающих информационную и личную безопасность, развитие мобильных коммуникаций, безопасность производства, транспорта, зданий и сооружений инфраструктуры и энергетики.
Не менее важно иметь в виду, что в современных условиях эффективное обеспечение национальной безопасности невозможно только на национальном уровне. Она должна рассматриваться в гораздо более широком контексте. Его создают глобализация и информационная революция, тенденции быстрого и неравномерного по регионам мира роста населения и истощения природных ресурсов, необходимость защиты окружающей среды, международный терроризм и образование беспрецедентно широкой коалиции государств для борьбы с ним, роста национального самосознания и повышение значимости проблематики прав человека.
Глобализация-процесс ускорения экономической, технологической, культурной и политической взаимозависимости в масштабах всей планеты-означает, что Россия все больше и больше испытывает воздействие как позитивных, так и негативных событий, происходящих за ее пределами. К числу позитивных можно отнести успешное развитие европейской интеграции, превращающее большую часть Европы в зону процветания и стабильности. Для России это имеет самые прямые последствия: впервые, начиная с ХVI века, она может исходить из того, что угрозы вторжения с западного направления не существует. Однако для российской безопасности возникают новые угрозы: экстремизм и терроризм, распространение наркотиков и инфекционных болезней, организованная преступность и неконтролируемые потоки мигрантов.
Все эти проблемы имеют трансграничный характер, развиваются поверх государственных границ. Они тесно взаимосвязаны, стимулируют и усиливают друг друга. Террористы и преступники активно используют такие инструменты глобализации, как информационные технологии, свободное перемещение финансовых потоков, товаров, знаний и людей. Противостоять им в одиночку нерационально и бесперспективно. Только действуя совместно с другими странами, можно обеспечить более высокий уровень национальной безопасности России.
Отсюда вытекает принципиальное значение международно-политического измерения политики национальной безопасности России. Эта сторона дела-важная составляющая взаимоотношений России с партнерами и союзниками по СНГ, с Китаем и Индией, с ее ближними и дальними соседями по всем азимутам. Формирование нового качества отношений становится возможным между Россией и США, ведущими странами Европы, Японией. Не будет преувеличением сказать, что для российского государства безусловным императивом обеспечения национальной безопасности является ее встроенность в более широкий международный контекст-как в глобальном плане, так и на региональном уровне.
И последнее. Обеспечение национальной безопасности требует не только адекватных усилий властных структур государства, но и широкой общественной поддержки этих усилий-со стороны бизнеса, средств массовой информации, политических партий, других элементов формирующегося в стране гражданского общества, региональных и местных властей и т.д. Такая поддержка не может быть обеспечена одним лишь информированием общественности о приоритетах и способах укрепления национальной безопасности. Нужно нечто большее-ощущение гражданами своей сопричастности к решению этих задач как общему делу, в котором заинтересованы (и результатами которого могут пользоваться) все граждане, независимо от их социального, материального, профессионального статуса. Отсюда-настоятельная необходимость налаживания постоянного и заинтересованного диалога по стратегическим проблемам жизни страны, инициируемого властью и нацеленного на широкое вовлечение в него всего общества. Политика в области обеспечения национальной безопасности должна быть пропитана духом демократизма и в этом смысле стать фактором сплочения российского социума.
Статья опубликована в кн.: Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып.2003 г. М.: Экономика, 2003.
