Владимир БАРАНОВСКИЙ: Роль международных организацийНазад
Владимир БАРАНОВСКИЙ: Роль международных организаций
Глава 8. Международные организации как механизмы регулирования международных отношений
Международные организации относятся к числу наиболее развитых и разнообразных механизмов упорядочения международной жизни. Заметное повышение активности международных организаций, равно как и значительное увеличение их общего количества является одним из примечательных феноменов современного международного развития.
Согласно данным авторитетного Союза международных ассоциаций, в 1998 г. существовало 6020 международных организаций; за последние два десятилетия их общее число возросло более чем вдвое .
Международные организации, как правило, разделяют на две основные группы.
1. Межгосударственные (межправительственные) организации учреждаются на основе международного договора группой государств; в рамках этих организаций осуществляется взаимодействие стран-членов, и их функционирование основано на приведении к некоторому общему знаменателю внешней политики участников по тем вопросам, которые являются предметом деятельности соответствующей организации.
2. Международные неправительственные организации возникают не на основе договора между государствами, а путем объединения физических и/или юридических лиц, деятельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств .
Понятно, что межгосударственные организации оказывают гораздо более ощутимое воздействие на международно-политическое развитие-в той мере, в какой главными действующими лицами на международной арене остаются государства. Вместе с тем международных неправительственных организаций значительно больше, чем межгосударственных, причем на протяжении многих лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения их числаВ 1968 г. было 1899 международных неправительственных организаций, в 1978 г.-2420, в 1987 г.-4235, в 1998 г.-5766. В этом находит свое проявление усиливающаяся глобализация мировой системы с отчетливо выраженным возрастанием объема разнообразных транснациональных (точнее, трансграничных) взаимодействий.
В принципе в таком развитии можно видеть предпосылки для радикальной трансформации системы международных отношений и формирования глобального мирового сообщества, в котором самоорганизация и регулирование общественных процессов будут осуществляться не через взаимодействие между государствами, а непосредственно, с помощью механизмов прямого действия. Международные неправительственные организации в таком случае могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального гражданского общества. Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения в трактовке этой тенденции. Но в любом случае появление все большего числа негосударственных действующих лиц (акторов), оперирующих на международной арене параллельно с государствами и в известном смысле оспаривающих их монопольное положение, становится примечательным феноменом в развитии международных отношений.
Достаточно ощутимо и влияние неправительственных организаций на международную жизнь. Они могут поднимать вопросы, которые не затрагиваются деятельностью правительств; собирать, обрабатывать и распространять информацию о международных проблемах, требующих общественного внимания; инициировать конкретные подходы к их решению и побуждать правительства к заключению соответствующих соглашений; осуществлять наблюдение за деятельностью правительств в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами взятых на себя обязательств; мобилизовывать общественное мнение и способствовать возникновению чувства причастности "простого человека" к крупным международным проблемам.
И все же значение межгосударственных организаций для регулирования международной жизни неизмеримо выше. В этом отношении они проявляют себя как бы в двух ипостасях-с одной стороны, образуя поле кооперативного или конфликтного взаимодействия между государствами-членами, с другой-выступая в качестве специфических действующих лиц на международной арене и таким образом оказывая самостоятельное влияние на динамику развития международных отношений.
Впрочем, мера такой самостоятельности-вопрос тоже достаточно спорный и традиционно являющийся предметом дебатов среди аналитиков. Сторонники "реалистической парадигмы" в подходе к международным отношениям полагают, что межгосударственные организации "производят" лишь то, что "вкладывают" в них государства-члены, и не способны генерировать никакого импульса, выходящего за пределы внешней политики последних. Иными словами, межгосударственные организации рассматриваются лишь как постоянный дипломатический форум, выявляющий совпадение позиций участников. С другой стороны, адепты "идеалистической парадигмы" подчеркивают, что в результате деятельности межгосударственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнеполитических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных проблем человечества.
Первый из указанных выше двух подходов, по-видимому, в большей степени отражает фактическое положение дел на международной арене. Но в любом случае имеет смысл подчеркнуть три обстоятельства.
Во-первых, даже если рассматривать межгосударственные организации как вторичные, производные субъекты международного права, они вовлечены (и в некоторых случаях весьма активно) в процесс формирования и осуществления международно-правовых норм. Более того, эффективность последних все больше зависит от того, в какой степени они санкционированы межгосударственными организациями.
Во-вторых, деятельность этих организаций ощутимым образом влияет на международно-политическое поведение участвующих в них государств и в более широком смысле, причем даже и в тех случаях, когда речь не идет о формировании некоторых правовых норм, принимаемых к обязательному исполнению. Можно сказать, что само участие в межгосударственных организациях становится для государств фактором их международной социализации.
В-третьих, хотя государства (общим числом порядка двухсот) и являются главными действующими лицами на международной арене, межгосударственных организаций значительно больше, и они в совокупности образуют довольно развернутую сеть, охватывающую практически все сегменты современных международных отношений.
В 1998 г. существовало 254 межгосударственных организации . Они различаются по кругу участников (универсальные и региональные), функциональному предназначению (общей и специальной компетенции), порядку вступления новых членов (открытые и закрытые), характеру полномочий (основанные на традиционном приведении к общему знаменателю позиций стран-членов и содержащие элементы наднациональности). Общими тенденциями в развитии межгосударственных организаций можно считать следующие: (i) относительное усиление региональных аспектов в их деятельности, позволяющее сфокусироваться на более конкретных проблемах; (ii) значительное возрастание числа организаций специальной компетенции для регулирования специфических сфер международного взаимодействия; (iii) более частое и более широкое наделение межгосударственных организаций наднациональными полномочиями.
Масштабы, характер и глубина воздействия межгосударственных организаций на международно-политическую жизнь варьируются в довольно широких пределах. Деятельность некоторых из них имеет особое значение для современных международных отношений и заслуживает специального внимания.
Организация Объединенных Наций (ООН)*
Организация Объединенных Наций не только занимает центральное место в системе межгосударственных организаций, но и играет исключительную роль в современном международно-политическом развитии. Созданная в 1945 г. как универсальная международная организация, имеющая своей целью поддержание мира и международной безопасности и развитие сотрудничества между государствами, ООН объединяет в настоящее время 185 стран мира.
Воздействие ООН на современные международные отношения весомо и многогранно. Это воздействие осуществляется по нескольким основным направлениям.
ООН является самым представительным форумом для дискуссий между государствами по актуальным проблемам международного развития
Устав ООН является фундаментом современного международного права, своего рода общепризнанным кодексом поведения государств и их взаимоотношений; по нему сверяют другие международные договоры и соглашения.
ООН сама стала важным механизмом международного нормотворчества и занимает совершенно особое место среди других организаций - источников международного права. По инициативе и в рамках ООН заключены сотни международных конвенций и договоров, регулирующих положение дел в самых разнообразных сферах общественной жизни.
В принципах построения ООН (прежде всего в предоставлении особого статуса постоянным членам Совета Безопасности) нашли свое отражение объективные реалии международно-политической системы, а их изменение стало главным стимулом для ведущейся работы по реформированию этой организации.
Под сенью ООН существует большое число межправительственных организаций, осуществляющих регулирование международной жизни в рамках своего функционального предназначения.
ООН наделена исключительно важной компетенцией решать вопросы войны и мира, в том числе и путем использования вооруженной силы.
Штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке, где размещены пять из шести ее главных органов. В Генеральной Ассамблее каждое государство имеет один голос; она собирается на свои регулярные сессии ежегодно, а также на специальные и чрезвычайные сессии (всего их было 29); решения по повестке дня (которая насчитывает более 100 вопросов) принимаются простым большинством голосов и не обязательны для государств-членов, но рассматриваются как мнение мирового сообщества и в этом смысле имеют значительный моральный авторитет . Совет Безопасности состоит из 15 членов; пять из них постоянные (Россия, США, Великобритания, Франция и Китай), остальные избираются Генеральной Ассамблеей на два года. Решения принимаются большинством в 9 голосов из 15, включая совпадающие голоса всех постоянных членов (которые, таким образом, обладают правом вето). При рассмотрении вопросов, связанных с возникновением угрозы международному миру, Совет Безопасности обладает исключительно широкими правами, включая право вводить экономические санкции и принимать решение о применении вооруженных сил .
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) занимается экономическими и социальными вопросами в рамках ООН, организуя обсуждение соответствующих проблем, вырабатывая рекомендации для государств-членов, проводя исследования, подготавливая доклады, созывая конференции и т.п. В его состав (обновляемый ежегодно на одну треть) входят 54 государства-члена, избираемые Генеральной Ассамблеей. Совет по Опеке был создан для того, чтобы содействовать продвижению к самоуправлению и независимости 11 подопечных территорий, существовавших к моменту образования ООН.; в 1994 г. последняя из них (Паулу, находившаяся под опекой США) обрела независимость, и функционирование этого органа было фактически приостановлено. Секретариат выполняет административные функции, состоит из более чем 15 тыс. человек, являющихся гражданами примерно 170 стран, и возглавляется Генеральным Секретарем ООН, который играет важную политическую роль в деятельности организации и назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности.
Международный Суд размещается в Гааге (Нидерланды) и состоит из 15 судей, избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности на девятилетний срок по критериям компетенции, а не национально-государственной принадлежности. Сторонами в Суде могут быть только государства и только на добровольной основе; в этом случае его решения для них обязательны. Государство может сделать специальное заявление о признании юрисдикции Суда обязательной, даже и не будучи стороной в споре . За время существования Суда на его рассмотрение было передано свыше 70 споров между государствами и запрошено свыше 20 консультативных заключений.
В "семью" Организации Объединенных Наций входят 14 специализированных учреждений ООН-межправительственных организаций универсального характера, имеющих специальное функциональное предназначение . Некоторые из них возникли задолго до создания ООН . С точки зрения масштабности воздействия на современные международные отношения имеет смысл особо отметить Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), которые играют исключительно важную роль в координации валютно-финансовой политики государств-членов, предоставлении кредитов и займов и т.п. , а также Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), наделенное специальными функциями в плане нераспространения ядерного оружия .
В эпоху биполярной противостояния на международной арене эффективность деятельности ООН часто оказывалась невысокой. Политическая, военная и идеологическая конфронтация двух сверхдержав и их союзников нередко оказывала парализующее воздействие на деятельность основных структур и институтов ООН. С преодолением холодной войны возник мощный импульс для активизации ООН и ее превращения в действенный механизм организации международной жизни.
Особое значение приобрели усилия ООН по поддержанию мира. Если за первые четыре десятилетия своего существования ООН осуществила 14 различных миссий и операций с направлением наблюдателей, посредников или военного персонала в районы конфликтов, то с 1988 г. были инициированы 33 митротворческие акции. Пик активности в этой области пришелся на 1995 г., когда общее число задействованного в миротворческой деятельности ООН персонала составило почти 70 тыс. человек (включая 31 тыс. военнослужащих) из более чем 70 стран. Значительное развитие по линии ООН получили превентивная дипломатия (миссии по установлению фактов, усилия по примирению сторон, посредничество и т.п.), организация наблюдения за перемирием, гуманитарные операции (оказание помощи беженцам и другим жертвам конфликтов), содействие послеконфликтной реабилитации. В той или иной форме ООН была вовлечена в усилия по урегулированию в большинстве "горячих точек" текущего десятилетия - в Сомали, Мозамбике, Камбодже, Афганистане, Центральной Америке, на Гаити, в бывшей Югославии, на Ближнем и Среднем Востоке, в Руанде, Западной Сахаре, Таджикистане, Грузии. Вместе с тем Совет Безопасности использовал и такие инструменты как санкции (экономические, политические, дипломатические, финансовые и иные принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил) и принудительное разоружение (в отношении Ирака).
Однако прекращение холодной войны не только открыло новые возможности для ООН, но и рельефно высветило присущие ей недостатки, которые ранее находились на заднем плане. С одной стороны, речь идет об издержках существования огромного бюрократического аппарата ООН, его неповоротливости и неэффективности процесса принятия решений, перегруженности организации многочисленными структурами и их параллелизме. С другой стороны, ставится вопрос об адаптации ООН к серьезному изменению международно-политического ландшафта, происшедшему за пять с лишним десятилетий ее существования. Наконец, остаются непроясненными многие концептуальные вопросы деятельности ООН (какой должна быть система приоритетов в деятельности организации? при каких условиях ее функции могут быть делегированы региональным организациям или коалициям государств? каковы условия и пределы вмешательства ООН во внутренние дела суверенных государств? как добиться оптимального сочетания демократизма и оперативности в функционировании ООН? как совместить принцип ее универсальности с особым статусом постоянных членов Совета Безопасности? и т.п.).
В развернувшейся широкой дискуссии о реформе ООН выявились глубокие расхождения между участниками этой организации по вопросам очередности реформ, степени их радикальности и самого содержания преобразований. В самом общем плане можно выделить несколько магистральных тем обсуждаемой проблемы.
Обеспечение большей эффективности ООН при обращении к вопросам международной безопасности и совершенствование инструментария миротворчества и кризисного регулирования.
Расширение возможностей вовлечения ООН во внутренние дела государств по мотивам политической нестабильности, нарушения прав человека, экологических или гуманитарных катастроф.
Повышение роли ООН в "нетрадиционных" областях (экология, миграция, регулирование информационных потоков и т.п.).
Изменение порядка финансирования деятельности ООН и принципов использования ее финансовых ресурсов.
Модификация роли Генеральной Ассамблеи с целью повысить ее способность принимать действенные решения.
Более четкое определение статуса Генерального Секретаря ООН и радикальная перестройка работы Секретариата ООН.
Уточнение функций и роли специализированных учреждений ООН, координация их деятельности, расширение полномочий Международного Суда.
Повышение эффективности работы Совета Безопасности и изменение его состава.
Последняя из отмеченных выше тем стала предметом особого внимания в дискуссиях о реформировании ООН. Существует более или менее широкое согласие относительно необходимости увеличить число членов Совета Безопасности и сделать его состав более репрезентативным. Значительно более сложным является вопрос о категориях членства в Совете Безопасности. Наиболее очевидными кандидатами на включение в число постоянных членов являются Германия и Япония, однако при этом неизбежны притязания на аналогичный статус со стороны ряда развивающихся стран-Индии, Бразилии или Мексики. Кроме того, расширение круга стран, обладающих правом вето, способно парализовать работу Совета Безопасности. Вместе с тем сам вопрос о праве вето является одним из центральных; хотя отмена этого института (по мотивам преодоления неравенства стран-членов) практически нереальна, внесение в него определенных корректировок представляется вполне возможным .
В целом же предпосылки для радикальной трансформации ООН в настоящее время выглядят не очень значительными-как по причине несовпадающих взглядов государств-членов (и нежелания многих из них пойти на слишком крутые перемены), так и в силу отсутствия необходимым финансовых ресурсов (из-за чего уже сегодня приходится идти на определенное свертывание миротворческой деятельности). Однако эволюционная адаптация организации к меняющимся условиям настоятельно необходима. От этого будут зависеть возможности ООН в плане расширения ее воздействия на международную жизнь и эффективного выполнения функции важнейшего многостороннего механизма регулирования международных отношений.
Особенно актуальной эта проблема стала в связи с возникновением угрожающей тенденции использования военной силы против суверенных государств в обход ООН. Военные действия НАТО против Югославии, которые были начаты в марте 1999 г. без санкции Совета Безопасности, явственно обозначили возможность эрозии роли ООН как центрального элемента современной международно-политической системы.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
Эта структура, на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все страны Европы , а также США и Канада. Уникальный характер СБСЕ состоял в том, что государства, относящиеся к разным общественно-политическим системам и входившие в противостоящие друг другу военные структуры-НАТО и Организацию Варшавского Договора (ОВД), а также нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный процесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности на континенте.
Результатом деятельности СБСЕ стал Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 г. и определивший принципы взаимоотношений между государствами ("Хельсинкский декалог"), а также наметивший конкретные шаги по развитию сотрудничества в ряде областей. Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977-1978 гг.), Мадриде (1980-1983 гг.), Вене (1986-1989 гг.), организация научного (1980 г., Бонн) и культурного (1985 г., Будапешт) форумов, проведение конференций по экономическому сотрудничеству (1990 г., Бонн), по "человеческому измерению" СБСЕ (1990 г., Копенгаген-1991 г., Москва), по Средиземноморью (1990 г., Пальма-де-Майорка).
Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки на континенте. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были определены еще Хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубление предусматривалось соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986 г.) и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности на континенте. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении большей открытости и транспарентности военной деятельности государств-участников был подписан Договор по открытому небу (1992 г.).
В целом к рубежу 90 х гг. СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. Преодоление холодной войны в Европе было в значительной мере осуществлено именно через деятельность СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития на континенте. Парижская Хартия для Новой Европы, принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом исходила именно из такого видения.
Распад социалистического содружества и затем Советского Союза, равно как и происшедшие вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно-политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ. Характерной чертой 90 х гг. стали значительные нововведения, осуществленные по целому ряду направлений-и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном предназначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.
Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990 г); в 1992 г. в Хельсинки был принят документ "Вызов времени перемен" и пакет решений организационного характера; в 1994 г. на Будапештском совещании в верхах было решено преобразовать СБСЕ из переговорного форума в постоянно действующую организацию и именовать ее с 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству и в Европе (ОБСЕ).
Произошло значительное расширение круга участников ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 55 государств. Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы входили в "европейское пространство" как часть Советского Союза, то теперь возникшие в них страны представлены ОБСЕ непосредственно . Зона ОБСЕ, таким образом, выходит далеко за пределы Европы .
Высшим структурным уровнем в ОБСЕ является совещание глав государств и правительств, созываемое раз в два года . Центральный руководящий орган-Совет министров (в составе министров иностранных дел), собирающийся на свои сессии ежегодно. Руководящий совет (заменивший Комитет старших должностных лиц) периодически созывается на уровне директоров политических департаментов внешнеполитических ведомств (этот же орган раз в год собирается в качестве Экономического форума). Основным органом для ведения политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный совет, дислоцированный в Вене и включающий постоянных представителей государств-участников; он может также созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ осуществляется действующим председателем; эти функции выполняются поочередно министрами иностранных дел стран-членов на протяжении одного года. Действующий председатель опирается на помощь предшествовавшего и последующего председателей (вместе они образуют институт "тройки"), может назначать и направлять личных представителей, инициировать создание специальных целевых групп; она также поддерживает контакты с Парламентской ассамблеей ОБСЕ . Главным должностным лицом организации является Генеральный секретарь, избираемый на три года Советом министров и возглавляющий секретариат ОБСЕ, базирующийся в Вене.
(iii) В деятельности ОБСЕ стало уделяться повышенное внимание проблемам международно-политического развития в Европе, приобретающим особое значение в условиях после окончания холодной войны. Для оказания помощи Совету министров создан дислоцированный в Вене Центр по предотвращению конфликтов, в рамках которого государства-члены проводят соответствующие консультации. Бюро по демократическим институтам и правам человека (размещенное в Варшаве) содействует расширению сотрудничества в области "человеческого измерения" и формирования гражданского общества в новых демократических странах. В 1997 г. в ОБСЕ была введена должность Представителя по свободе средств массовой информации. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности является постоянно действующим органом по проведению новых переговоров в области контроля над вооружениями, разоружения и укреплению доверия и безопасности.
(iv) Особо следует отметить обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуаций в зоне действия организации. В заявлениях, принимаемых на уровне глав государств и правительств или министров иностранных стран, неоднократно затрагивались конфликты в бывшей Югославии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и т.п. Однако принимаемые декларации и призывы, по терминологии часто напоминавшие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, оставались, как правило, без практических последствий. Вопрос о повышении эффективности ОБСЕ в деле предотвращения конфликтов и их урегулирования относится к числу наиболее острых в деятельности этой организации.
Это обусловлено тем, что она призвана стать главным инструментом раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, кризисного регулирования и постконфликтного восстановления в Европе. И было бы несправедливо не отметить достижений ОБСЕ в данной сфере. Миссии ОБСЕ долгосрочного характера с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических институтов были направлены в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию, Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии. Учреждение в ОБСЕ должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (например, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).
Значительные усилия были предприняты по линии ОБСЕ для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, нацеленная на выработку решения по этой конфликтной ситуации. Будапештский саммит ОБСЕ (1994 г.) принял решение о создании, на основе соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, многонациональных сил по поддержанию мира после достижения согласия сторон о прекращении военного конфликта. Было также решено разработать план по формированию, составу и оперативной деятельности подобного рода сил. Реализация этого плана, по сути дела, означала бы принципиально новую роль ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов .
(v) Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения будущей роли этой организации. Существует общее согласие, что эта структура будет занимать одно из центральных мест в организации международно-политической жизни в Европе. Однако на практике, учитывая стремление большой группы стран Центрально-Восточной Европы и Балтии присоединиться к НАТО и Европейскому Союзу, возникает тенденция к маргинализации роли ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значение этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы противопоставить ее НАТО. Разрабатываемая в рамках ОБСЕ Хартия европейской безопасности могла бы нейтрализовать указанную тенденцию и способствовать более полному использованию потенциала этой организации в интересах упрочения стабильности на континенте.
Организация Североатлантического договора (НАТО)
Организация Североатлантического договора (НАТО) включает в настоящее время 19 стран и обеспечивает их взаимодействие в военно-политической области. Как военный союз это, безусловно, наиболее развитая структура из всех существующих в Европе многосторонних инструментов обеспечения безопасности. В НАТО создана целая система механизмов, через которые осуществляется совместная деятельность стран-членов, начиная от согласования политики, проводимой участниками союза на международной арене, и вплоть до подготовки к организации боевых действий в случае войны.
Высшей политической инстанцией союза является Североатлантический Совет, который венчает собой "гражданскую" часть институциональной структуры НАТО. Сессии Совета проводятся дважды в год на уровне министров иностранных дел (к ним иногда присоединяются министры обороны), а в некоторых случаях и на уровне глав государств и правительств. Он определяет направления деятельности НАТО, проводит консультации по важнейшим затрагивающим союз международно-политическим проблемам и принимает ключевые решения по практическим вопросам его функционирования.
Что же касается военной организации союза, то ее сердцевиной является интегрированная командная структура, обеспечивающая взаимодействие вооруженных сил стран-членов и их подготовку для участия в коллективной обороне в случае возникновения вооруженного конфликта. Военная организация НАТО включает в себя десятки разнообразных компонентов-командований, комитетов, агентств, различных элементов общей военной инфраструктуры и т.п. Основная часть вооруженных сил стран-членов находятся под их управлением и передается союзу только в случае войны; однако некоторые воинские формирования выделены в распоряжение интегрированной командной структуры и в мирное время. В целом военный механизм НАТО представляет собой уникальное явление-как по своим масштабам, так и по степени интегрированности входящих в него национально-государственных компонентов.
С окончанием холодной войны угроза широкомасштабного военного столкновения по линии Восток-Запад была практически снята с повестки дня. Строго говоря, это означало, что военный альянс утратил свой raison d""кtre, поскольку главный смысл его существования состоял в подготовке к отражению агрессии. Североатлантический союз столкнулся с серьезнейшей задачей адаптации к новым обстоятельствам и переосмысления своей роли в новых условиях. Дважды на протяжении 90-х гг. принимались новые стратегические концепции НАТО (на саммитах в Риме в 1991 г. и в Вашингтоне в 1999 г). Процесс "перестройки" альянса, сопровождающийся острыми дебатами между его участниками, развивается по следующим основным направлениям.
1. Происходит определенное снижение военной активности в рамках НАТО. Хотя традиционная задача организации коллективной обороны в случае внешней агрессии и обеспечения соответствующих военных возможностей сохраняется в качестве основной, масштабы военных приготовлений после окончания холодной войны сократились. Уменьшена численность вооруженных сил, некоторая их часть переведена на пониженный уровень боеготовности, сокращена роль ядерного компонента в военной стратегии . В рамках осуществляемой перестройки военного командования предусматривается сократить общее число штабов различного уровня с 65 до 20.
2. На первом этапе перестройки НАТО после окончания холодной войны особый акцент был сделан на усиление невоенных функций альянса. Одобренная сессией Североатлантического совета на высшем уровне в Риме (1991 г.) "Новая стратегическая концепция" особо выделяла значение политических аспектов обеспечения безопасности через развитие диалога и сотрудничества. В решениях брюссельского саммита НАТО (1994 г.) подчеркивалась необходимость повышения политической роли союза и его вклада в обеспечение стабильности и безопасности в Европе во взаимодействии с другими структурами, оперирующими на континенте.
3. Прилагаются усилия для укрепления роли альянса как инструмента стратегического вовлечения США в Европу с одновременным обеспечением большей самостоятельности европейским участникам союза. В 1994 г. официально одобрен курс на формирование "европейской идентичности в области безопасности "и обороны" (European Security and Defenсe Identity-ESDI) в рамках НАТО; принято решение о том, что военные возможности альянса могут быть использованы для операций Западноевропейского союза (ЗЕС). Принята концепция "объединенных совместных оперативных группировок" (Combined Joint Task Force-CJTF) , которые могут выделяться из состава НАТО в качестве "отделимых, но не отдельных сил" для операций, осуществляемых европейскими участниками альянса без участия США. Предусматривается более широкое использование многонациональных формирований, образуемых участниками НАТО из числа европейских стран.
4. Взят курс на установление широких контактов и активное развитие кооперативного взаимодействия со странами, не входящими в НАТО. В 1991 г. создан Совет Североатлантического сотрудничества (ССАС), консультативный форум, включивший в свой состав, наряду с государствами НАТО, бывшие соцстраны, а затем и государства, возникшие на территории распавшегося СССР. Впоследствии "партнерами" НАТО стали также ряд нейтральных стран, и общее число участников этой консультативной структуры достигло 44; в 1997 г. она была формально заменена Советом Евро-Атлантического партнерства (СЕАП), который должен был стать инструментом совместного обращения стран НАТО и их партнеров к проблемам европейской безопасности. В 1994 г. инициирована программа "Партнерство ради мира" (ПРМ), приглашающая все страны ОБСЕ к сотрудничеству с НАТО на основе индивидуальных проектов по таким вопросам как обеспечение транспарентности военного планирования и военных расходов, введение гражданского контроля над вооруженными силами, осуществление совместного планирования, обучения и боевой подготовки воинских формирований для использования в целях миротворчества, спасательных и гуманитарных операций .
5. Начиная с 1993 г., центральное место в дискуссиях относительно НАТО занял вопрос о возможности расширения альянса и вступлении в него бывших соцстран и стран Балтии. В 1997 г. принято официальное решение о предстоящем присоединении к союзу Польши, Чехии и Венгрии, которые стали полноправными членами НАТО в 1999 г. Россия вела активную политическую кампанию против расширения НАТО, апеллируя к необходимости не допустить возникновения новых линий раздела в Европе. Со стороны НАТО подчеркивалось, что вступление в альянс новых членов расширит зону стабильности на континенте, будет сопровождаться сдержанностью в распространении военной инфраструктуры блока на Восток и должно происходить с одновременным интенсивным наращиванием связей с Россией. Перспективы "второй волны" расширения альянса достаточно проблематичны, но официальная позиция НАТО такую возможность предусматривает.
6. Впоследствии главное внимание стало уделяться определению и обоснованию новых миссий альянса, выходящих за пределы тех функций, которые были очерчены Североатлантическим договором. При этом особо подчеркивается необходимость переориентации союза на решение задач кризисного регулирования и миротворчества, с соответствующим изменением ведущихся военных приготовлений и обеспечением гибкости и мобильности вооруженных сил. В "Стратегической концепции НАТО", одобренной на юбилейном саммите альянса в апреле 1999 г., в число возможных задач впервые было включено "проведение операций по реагированию на кризисные ситуации, не подпадающих под статью 5 Вашингтонского договора" (то есть не связанных с коллективной обороной от внешней агрессии). Первым практическим опытом использования сил НАТО в этих целях стали ракетно-бомбовые удары против Югославии, начавшиеся в марте 1999 г. под официальным предлогом прекращения гуманитарной катастрофы в Косово. Военная кампания НАТО против Югославии показала, что альянс претендует на право применять силу за пределами территории стран-членов и без санкции Совета Безопасности ООН.
7. Место НАТО в формирующейся международно-политической системе на европейском континенте определяется продемонстрированной Североатлантическим союзом политической и военной дееспособностью, равно как и расширяющим его пространственным ареалом. Но в силу того, что эта структура не включает Россию, превращение Североатлантического альянса в нынешнем его виде в центральный элемент "общеевропейской архитектуры" либо проблематично, либо чревато обострением напряженности. Перевести этот вопрос в конструктивное русло могла бы более радикальная трансформация союза и формирование качественно нового состояния его отношений с Россией. В мае 1997 г. между ними был заключен Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности, определивший "цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между Россией и НАТО". Создан и начал функционировать Совместный постоянный совет Россия-НАТО.
Однако вопрос о реальных характере и масштабах их будущего сотрудничества остается открытым. Возможность такого сотрудничества была поставлена под угрозу военной операцией НАТО против Югославии, что было охарактеризовано Россией как ничем не прикрытая агрессия и побудило ее пойти на резкое снижение уровня взаимоотношений с НАТО (отзыв российских представителей из штаб-квартиры альянса, выход из ПРМ и т.п).
Европейский союз (ЕС) и Западноевропейский союз (ЗЕС)
Европейский союз (ЕС), включающий в свой состав 15 государств , занимает уникальное место среди международных организаций . В рамках этой структуры осуществляется интеграция участвующих в ней стран-их постепенное сближение через передачу все более широких полномочий в регулировании общественной жизни на уровень всего объединения (сообщества), которое в возрастающей степени обретает черты целостности и способность к самостоятельному функционированию. Процесс этот имеет своей объективной основой усиливающуюся интернационализацию экономики и сориентирован на формирование некоего наднационального (надгосударственного) образования, которое в принципе могло бы "заменить" собой существующие государственные структуры (хотя в практическом плане такая перспектива и представляется достаточно отдаленной, если не вообще умозрительной).
Главной сферой интеграционного развития в рамках ЕС была и остается экономика. В этом плане центральная задача состоит в формировании унифицированного экономического пространства, в котором все действующие лица, как физические, так и юридические, были бы поставлены во всех странах ЕС в равные условия независимо от своей национально-государственной принадлежности. Еще в 1968 г. было завершено создание таможенного союза (отменены все таможенные сборы при торговле между государствами-членами и введен общий таможенный тариф на внешних границах ЕС). Формирование общего аграрного рынка и общей сельскохозяйственной политики в рамках ЕС началось даже раньше. В 1985 г. были принят Единый европейский акт, в соответствии с которым к концу 1992 г. образован единый внутренний рынок и устранены все ограничения и формальности, действующие на внутренних границах интеграционной группировки. В 1990 г. началось формирование Экономического и валютного союза с целью конвергенции экономических систем к концу десятилетия (включая создание центрального банка интеграционного объединения и введение единой валюты, которая заменит национальные).
Это традиционное направление интеграционного развития постепенно дополняется предоставлением сообществу компетенций в новых областях-здравоохранение, транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение, индустриальная политика, образование, культура, охрана окружающей среды, научные исследования и развитие технологий, социальная политика. Подписанный в 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) Договор о Европейском союзе установил, что последний будет иметь еще две "опоры"-сотрудничество и взаимодействие в области судебной практики и внутренних дел (в частности, между полицейскими службами стран-членов), а также в области внешней политики и политики безопасности .
Интеграционное сообщество имеет исключительно развитую институциональную систему. Магистральное направление его политики определяется на проводимых дважды в год встречах глав государств и правительств (именуемых сессиями Европейского совета ). Решения, имеющие для ЕС юридическую силу, принимает Совет, который регулярно проводит свои заседания в составе министров иностранных дел (или специальные сессии с участием руководителей функциональных министерств-сельского хозяйства, экономики и финансов, транспорта, промышленности и т.п.). Примечательной особенностью является постепенная эволюция Совета в сторону принятия решений не на основе единогласия, а квалифицированным большинством (что лишает государств-участников права вето).
Совет принимает свои решения на основе "диалога" с Комиссией -главным исполнительным органом сообщества, играющим большую роль в организации его повседневной деятельности (и имеющим для этого многочисленный аппарат-свыше 15 тысяч человек). Члены Комиссии (20 человек) назначаются национальными правительствами, но не имеют от них императивного мандата и обязаны руководствоваться только интересами сообщества в целом. Другой примечательной особенностью ЕС является существование Европейского парламента, депутаты которого (626 человек) избираются прямым голосованием. По объему своих полномочий он отнюдь не может считаться аналогом (на уровне ЕС) национальных законодательных органов; однако роль Европейского парламента в разработке интеграционной политики растет, причем он тоже рассматривается как выразитель интересов сообщества в целом, а не стран-членов (фракции парламента образованы не по национально-государственному признаку, а на основе идентичной партийной принадлежности депутатов из разных стран). Наконец, еще одним органом с отчетливо выраженными наднациональными признаками является Суд ЕС, играющий важную роль в формировании специфического "права сообщества".
В целом сам факт существования Европейского Союза оказывает колоссальное воздействие на трансформацию взаимоотношений между участвующими в нем государствами. Вместе с тем ЕС становится все более заметной величиной в системе глобальных международных отношений; в рамках сообщества создана система внешнеполитических консультаций и согласования, позволяющая государствам-членам весьма часто "говорить одним голосом" и придающая ЕС характер самостоятельного действующего лица на международной арене. Это проявляется и в ООН, и на многих международных конференциях и переговорах, и в связи с различными проблемными международно-политическими ситуациями. В некоторых случаях влияние ЕС оказывалось весьма весомым, причем иногда интеграционное объединение брало на себя инициативу в продвижении определенных международно-политических проектов (как это было, например, с Пактом стабильности в Европе, подписанным в 1995 г.). Сообщество проводит весьма активную политику в отношении стран третьего мира; по линии ЕС оказывается помощь постсоциалистическим странам . В 1997 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией (предусматривающее, в числе прочего, и развитие политического диалога между сторонами).
Однако интеграция в ЕС в области взаимоотношений с внешним миром (за исключением сферы торгово-экономических связей) осуществляется прежде всего через межправительственную координацию и лишь в гораздо меньшей мере-через делегирование полномочий на уровень интеграционного сообщества. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-членов "единая внешняя политика" нередко оказывается невозможной даже на основе согласования позиций. В частности, "вклад" ЕС в разрешение многих драматических коллизий на территории бывшей Югославии оказался гораздо меньшим, чем ожидалось. Сегодня это является одной из центральных проблем ЕС и предметом серьезных дискуссий относительно его будущего развития; хотя в принципе существует согласие, что для повышения роли сообщества в международных делах необходимо формирование "единой внешней политики", практическая реализация этого курса сдерживается опасением государств-членов ограничить свою свободу рук во внешнеполитической сфере.
Еще одна проблема, стоящая на повестке дня ЕС-активизация военно-политической интеграции. Здесь тоже существует общая посылка, что "единство Европы" будет неполным без интеграции в оборонной сфере-хотя соответствующие положения маастрихтского Договора о Европейском Союзе носят достаточно общий характер и предусматривают лишь "возможное формирование совместной оборонной политики, которое со временем могло бы привести к совместной обороне". В практическом же плане речь идет о военных аспектах "общей внешней политики и политики безопасности"; подчеркивается, что и в этом отношении не слишком успешный опыт воздействия ЕС на развитие событий в бывшей Югославии стал показательным-для эффективности совместной внешней политики необходимы определенные возможности ее военного обеспечения. Реализация этой линии планируется через Западноевропейский союз (ЗЕС), который должен стать своего рода "военной рукой" Европейского союза, а со временем превратиться в его составную часть.
Эта структура, существующая на основе подписанного еще в 1948 г. Брюссельского договора и модифицировавших его в 1954 г. Парижских соглашений, долгое время находилась на периферии международно-политического развития в Европе. Однако примерно с середины 80 х гг. она переживает своего рода "ренессанс" в связи с попытками активизировать военное сотрудничество вне рамок НАТО и без участия США. Вместе с тем потенциальное противопоставление ЗЕС и НАТО к настоящему времени оказалось приглушенным на основе общего согласия формировать "европейскую идентичность" НАТО в области обороны и безопасности именно на основе ЗЕС.
Этому способствует, в частности, то обстоятельство, что все входящие в состав ЗЕС 10 западноевропейских государств являются участниками НАТО. Вместе с тем меняется традиционно настороженное отношение к этой структуре со стороны США, которые опасались, что "европейская" военно-политическая интеграция войдет в конфликт с интеграцией "атлантической". Во второй половине 90 х гг. и со стороны НАТО, и со стороны ЗЕС были разработаны программы налаживания взаимодействия этих двух структур.
Активизация ЗЕС стала весьма заметным феноменом последнего времени. Одобренные в рамках ЗЕС так называемые "петерсбергские задачи" (1992 г.) предусматривают возможность его действий с использованием вооруженных сил в области миротворчества, превентивных акций с целью предотвращения конфликтов, гуманитарных операций. По линии ЗЕС осуществлялись некоторые мероприятия в поддержку эмбарго, введенного ООН против Сербии (патрулирование в Адриатике, таможенный и полицейский контроль на Дунае).
Обращает на себя внимание и институционализация внешних связей ЗЕС путем введения института ассоциированных членов , наблюдателей и ассоциированных партнеров . Всего, таким образом, в ареал ЗЕС входят 28 европейских стран. Примечательно, что происходящие таким образом приближение ЗЕС к российским границам и даже его "экспансия" на бывшую советскую территорию не сопровождается международно-политическими осложнениями, как это имеет место в случае с расширением НАТО.
То же самое можно сказать о планах дальнейшего расширения ЕС, где список первоочередных кандидатов на присоединение в интеграционному объединению включает шесть стран - Польша, Венгрия, Чехия, Эстония, Словения и Кипр. Новое расширение ЕС, очевидно, состоится лишь к середине будущего десятилетия, поскольку потребуется немало времени и усилий для адаптации стран-кандидатов к уже достигнутому уровню интеграции в сообществе. Высказываются и опасения, что в результате может произойти некоторое снижение его дееспособности, замедлятся темпы дальнейшей консолидации.
Есть проблемы и с обращением ЕС к военно-политической тематике. Поскольку ЕС является организацией более широкого состава, чем ЗЕС, некоторые из стран интеграционного сообщества, не входящие в ЗЕС (равно как и в НАТО) , опасаются, что активизация военного измерения политики безопасности в его деятельности чревато размыванием их нейтрального статуса. Для них нежелательна ни трансформация интеграционного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в сферу деятельности НАТО-между тем как линия на включение ЗЕС в ЕС отождествляется именно с такой перспективой. В результате этот сюжет не удалось конкретизировать в новом договоре о Европейском союзе, подписанном в Амстердаме в 1997 г.; в нем было лишь подтверждено намерение стран-членов в течение года после вступления договора в силу разработать специальные статьи о сотрудничестве с ЗЕС).
Однако на саммите ЕС в Кёльне в июне 1999 г. был, наконец, одобрен план слияния ЗЕС с ЕС, которое должно осуществиться до конца 2000 г.; одновременно участники решили ввести в комиссии ЕС дополнительный пост координатора по внешней и оборонной политике.
Таким образом происходит расширение как круга участников интеграционного объединения, так его функциональной сферы. Общая тенденция представляется достаточно явной-ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономической организации континента.
Совет Европы
Совет Европы возник в 1949 г. и в настоящее время включает в свой состав 41 государство. Цель этой организации-добиваться сближения между государствами-участниками путем содействия расширению демократии и защиты прав человека, а также сотрудничеству по вопросам культуры, образования, здравоохранения, молодежи, спорта, права, информации, охраны окружающей среды.
Дважды (в 1993 г. и в 1997 г.) проводились встречи глав государств и правительств стран Совета Европы. В рамках Комитета министров, который является высшим органом организации и собирается дважды в год в составе министров иностранных дел стран-членов, обсуждаются политические аспекты сотрудничества в указанных областях и принимаются (на основе единогласия) рекомендации правительствам стран-членов, а также декларации и резолюции по международно-политическим вопросам, имеющим отношение к сфере деятельности Совета Европы. Недавно созданный в качестве органа Совета Европы Конгресс местных и региональных властей призван содействовать развитию местной демократии. Несколько десятков комитетов экспертов занимаются организацией межправительственного сотрудничества в областях, относящихся к сфере действия Совета Европы.
Весьма активно функционирует Парламентская ассамблея Совета Европы, в которой представлены парламентарии национальных законодательных органов (в том числе из оппозиционных партий). Она является главным инициатором осуществляемой Советом Европы деятельности и проводит свои пленарные заседания трижды в год, принимая большинством голосов рекомендации Комитету министров и национальным правительствам, организуя парламентские слушания, конференции, коллоквиумы, формируя различные комитеты и подкомитеты, исследовательские группы и т.п. Значительна политическая роль Генерального секретаря Совета Европы, который избирается Парламентской ассамблеей, организует повседневную работу организации и выступает от ее имени в многообразных контактах на международной арене.
По всем основным направлениям своей деятельности Совет Европы осуществляет многочисленные мероприятия, содействующие не только развитию сотрудничества между государствами-членами, но и формированию некоторых общих для них ориентиров в организации общественной жизни. Особое значение имеют свыше 170 разработанных и принятых общеевропейских конвенций , которые являются обязательными к соблюдению для ратифицировавших их государств.
Существовавшая на континенте международно-политическая конфронтация делала невозможным участие в Совете Европы социалистических стран . В результате окончания холодной войны деятельности этой организации был придан новый импульс, побудив ее сконцентрировать внимание на вопросах демократических преобразований. В результате даже само вступление в Совет Европы становилось дополнительным стимулом для их осуществления. Так, вновь принимаемые в Совет Европы государства должны были взять на себя обязательство подписать Европейскую конвенцию по правам человека, вошедшую в силу в 1953 г., и принять всю совокупность ее контрольных механизмов . Условием присоединения новых членов к Совету Европы является также наличие демократического правового устройства и проведение свободных, равных и всеобщих выборов. Важно и то, что многие вопросы становления гражданского общества в постсоциалистических странах стали предметом внимания в рамках Совета Европы. В их числе-проблемы зашиты национальных меньшинств, вопросы местного самоуправления.
Совет Европы является авторитетной международной организацией, само участие в которой служит для всех государств-членов своего рода свидетельством об их соответствии высоким стандартам плюралистической демократии. Отсюда-возможности воздействия на тех участников (или кандидатов на присоединение к Совету Европы), где на этой почве возникают те или иные проблемы. Вместе с тем это может создавать опасения соответствующих стран относительно недопустимого вмешательства в их внутренние дела. Иными словами, деятельность Совета Европы нередко оказывается вписанной в тот или иной конкретный международно-политический контекст и рассматривается участниками прежде всего через призму их непосредственных внешнеполитических интересов; естественно, что в результате могут возникать достаточно серьезные коллизии. Это не раз происходило на деле-например, в связи с внутриполитической обстановкой в Турции и в Беларуси, проблемой прав русскоязычного населения в некоторых странах Балтии, сепаратистским движением в Чечне (Россия), при обсуждении вопроса о присоединении Хорватии к Совету Европы.
Содружество независимых государств (СНГ)
Содружество независимых государств возникло как непосредственный результат распада СССР. Участниками этого объединения являются 12 государств-все бывшие союзные республики СССР, за исключением прибалтийских. Такой состав в принципе позволяет СНГ обращаться к многочисленным проблемам, которые являются общими для всех стран-членов по причине их еще недавней принадлежности к единому государству. Однако превращение СНГ в нечто большее, чем инструмент "цивилизованного развода", все еще остается весьма проблематичным.
До сих пор, несмотря на то, что в принятом в 1993 г. Уставе СНГ зафиксированы весьма широко сформулированные цели организации, продолжаются споры о ее предназначении . Вместе с тем характерной особенностью СНГ стало формальное наличие весьма развитой организационной структуры и большое количество принятых ею решений , с одной стороны, и разочаровывающе низкие результаты практической деятельности этой организации-с другой. В целом же первые годы ее существования показали, что в оценке значения СНГ для организации геополитического пространства бывшего СССР вряд ли уместны крайние суждения.
СНГ не стало ни механизмом прямого или косвенного восстановления унитарного государства, ни инструментом интеграции как процесса формирования некоторой целостности (подобно тому, что происходит в рамках ЕС). Однако не оправдались и скептические прогнозы, согласно которым само существование этой организации лишено смысла по причине расходящихся интересов государств-членов. Никто из них не испытывает чрезмерного энтузиазма в отношении практических возможностей СНГ, но никто и не ставит вопроса о прекращении его существования. При всех расхождениях между участниками общим в их подходе к СНГ, по-видимому, является осознание того, что оно могло бы играть полезную, хотя и ограниченную роль в организации их взаимоотношений.
Примером может служить обращение СНГ к проблематике обеспечения безопасности. В рамках этой организации принят не только ряд концептуальных документов на этот счет (например, Концепция коллективной безопасности), но и заключены некоторые конкретные многосторонние соглашения (например, по вопросам создания объединенной системы противовоздушной обороны или по вопросам сотрудничества в охране внешних границ СНГ). Немало решений принято и в контексте действий по поддержанию мира внутри постсоветского пространства; в частности, от имени СНГ осуществляются миротворческие операции в Абхазии и Таджикистане.
С другой стороны, даже в отношении указанных операций мандат СНГ носит, по существу, формальный характер; фактически они осуществляются только силами российских миротворцев, тогда как другие страны никакого реального участия в этой деятельности не принимают. Вместе с тем договариваться о сотрудничестве по военным вопросам нередко оказывается легче вне рамок СНГ, на двусторонней основе. Ташкентский Договор о коллективной безопасности (1992 г.), хотя формально и заключался как договор о взаимной помощи, в практическом отношении никакого реального механизма взаимодействия стран-членов не создал; к тому же его участниками стали лишь девять из 12 государств СНГ (некоторые из которых к тому же находятся в состоянии острой конфронтации друг с другом, как Армения и Азербайджан) . Разнообразные планы формирования "единого оборонного пространства" и даже образования военного союза на базе СНГ носят всего лишь умозрительный характер и нереалистичны по причине отсутствия у стран-членов общих военно-политических интересов.
В более общем плане СНГ можно охарактеризовать как институциональную инфраструктуру многостороннего взаимодействия между независимыми государствами, возникшими на территории бывшего СССР-хотя это взаимодействие имеет лишь вспомогательный характер по отношению к их двусторонним связям, которые несут гораздо большую нагрузку. На современное состояние СНГ и его роль в международно-политическом развитии в постсоветском пространстве накладывают свой отпечаток несколько обстоятельств, которые создают крайне противоречивые стимулы для дальнейшего развития этой организации.
1. Объективно существующая взаимозависимость между странами, возникшими на территории бывшего СССР, создает весомые предпосылки для их сотрудничества по линии СНГ. Но одновременно такое сотрудничество может рассматриваться и как фактор, сдерживающий диверсификацию их взаимодействия с внешним миром. Поскольку такая диверсификация рассматривается в качестве важной задачи практически всеми постсовесткими государствами, это в определенной степени снижает приоритетность СНГ в их внешнеполитическом мышлении и поведении.
2. Превалирующее положение в этой организации, безусловно, занимает Россия, что обуславливает ее интерес к СНГ и одновременно делает ее единственно возможным лидером в рамках данного объединения, способным инициировать его поступательное развитие. Но для целого ряда других стран именно указанное обстоятельство является причиной осторожного подхода к СНГ как к образованию, которое является политически и экономически несбалансированным и способно увековечить доминирование одного участника и периферийное положение других.
3. СНГ дает возможность (пусть даже в большинстве случаев чисто формальную) организовать многостороннюю поддержку некоторым акциям, в которых заинтересованы отдельные страны Сообщества, или инициировать его обращение к тем проблемам, которые для них являются особенно актуальными. Однако для других стран это может создать нежелательную перспективу вовлечения в такие проблемные ситуации, которые не затрагивают их напрямую.
4. Заинтересованность разных стран в налаживании многостороннего взаимодействия в рамках СНГ неодинакова, что привело к формированию ряда структур ограниченного состава внутри этой организации . Такая "меняющаяся геометрия" сотрудничества между постсоветскими странами позволяет им быть более гибкими в налаживании связей друг с другом, но одновременно еще больше размывает перспективы консолидации СНГ как единого целого.
5. Для большинства государств-участников преимущества консолидированного выступления на международной арене пока еще далеко не очевидны. В результате, хотя СНГ с формальной точки зрения и обладает международной правосубъектностью, оно практически никак не присутствует на международной арене в качестве самостоятельного действующего лица. Это радикальным образом отличает СНГ от рассмотренных выше структур (например, ЕС или НАТО) в плане возможного воздействия на организацию международно-политического порядка в Европе.
В целом можно сказать, что СНГ выполнило функцию минимизации негативных издержек процесса становления независимых государств на территории бывшего СССР и имеет шанс превратиться в межгосударственное объединение с устойчивой и авторитетной позицией. Но пока оно в гораздо большей степени представляет собой поле выявления различных (и зачастую несовпадающих) интересов стран-членов, нежели эффективный механизм их сплочения. Реальная роль этой организации даже в международно-политическом развитии внутри постсоветского геополитического пространства остается маргинальной. Выявление и актуализация потенциальных возможностей СНГ в плане воздействия на современные международные отношения-все еще дело будущего.
Другие региональные структуры
Если рассматривать международные организации в целом, то этому феномену присущ определенный "евроцентризм"-как по его генезису, так и по кругу участников. Сегодня в Европе, в сравнении с другими регионами, существует значительно более плотная и более развитая сеть международных организаций. Вместе с тем необходимо отметить и некоторые внеевропейские региональные организации общей компетенции, объединяющие в своих рядах все или большинство стран соответствующих регионов и являющиеся достаточно заметным фактором современного международно-политического развития.
Организация Африканского Единства (ОАЕ), созданная в 1963 г., является самой крупной из региональных организаций по количеству участников и насчитывает свыше 50 государств-членов . Ее институциональная система включает ежегодную Ассамблею глав государств и правительств, собирающийся дважды в год Совет министров (на уровне министров иностранных дел ), базирующийся в Аддис-Абебе (Эфиопия) Генеральный секретариат, специализированные комиссии (по социально-экономическим вопросам; по образованию, науке, культуре и здравоохранению; по беженцам; по оборонным вопросам; по посредничеству, примирению и арбитражу). Есть также автономные специализированные агентства ОАЕ (Общеафриканский союз телекоммуникаций, Общеафриканский почтовый союз, Общеафриканское агентство новостей; Союз африканских железных дорог; Организация африканского профсоюзного единства и другие).
ОАЕ сыграла немаловажную роль в завершении деколонизации континента, а также в борьбе против апартеида в ЮАР В 1993 г. в ОАЕ был создан специальный механизм по предотвращению конфликтов, который использовался для наблюдением за выборами, для направления посредников в некоторые конфликтные зоны, а также для попыток стабилизировать ситуацию в районе Великих Озер. Однако из-за отсутствия адекватного финансирования и инфраструктуры, а также по причине недостаточной поддержки со стороны некоторых стран осуществление по линии ОАЕ миротворческих функций оказалось малорезультативным . В 1996 г. государства-члены подписали договор о создании в Африке зоны, свободной от ядерного оружия. В рамках ОАЕ приняты Африканская конвенция об охране природы, Африканская хартия прав человека и ряд других общеафриканских документов. Еще в 1991 г. участники ОАЕ подписали договор об образовании Африканского экономического сообщества; экономическая интеграция теперь рассматривается как главный предмет внимания ОАЕ.
Лига арабских государств (ЛАГ) создана в 1945 г. и насчитывает в настоящее время 22 государства-члена . В число задач Лиги, помимо организации сотрудничества в политической, экономической, социальной, финансовой, торговой, культурной и иных областях, входят урегулирование споров и конфликтов между участниками, а также принятие мер против внешней агрессии.
Высший орган Лиги-собирающийся дважды в год Совет, в котором каждое государство-участник имеет один голос. Решения Совета, принятые единогласно, обязательны для все стран; принятые большинством голосов-только для тех, кто проголосовал "за" . С 1964 г. регулярно созываются Конференции глав государств и правительств стран Лиги. Размещенный в Каире Генеральный секретариат Лиги обеспечивает ее текущую деятельность. В рамках ЛАГ существует свыше двух десятков различных структур-Экономический совет, Совет совместной обороны, Административный трибунал, специализированные организации (занимающиеся вопросами промышленного развития, сельского хозяйства, образования, культуры, науки, телекоммуникаций, борьбы с преступностью и т.п.).
ЛАГ играет важную роль в поддержании тесных взаимоотношений между арабскими странами, координации их действий в связи с общими для них проблемами. На протяжении длительного времени эта организация была главным инструментом выявления "арабской солидарности" в отношении Израиля-и одновременно полем столкновения подходов разных арабских стран к проблеме ближневосточного урегулирования . Другими примерами ситуаций, по которым Лига проявила активность, могут служить война в Персидском заливе (1990-1991 гг.) и кризис в связи с проблемой инспекций на территории Ирака по подозрениям в производстве оружия массового уничтожения и угрозами США пойти на воздушные бомбардировки (1997-1998 гг.).
Членами Организации американских государств (ОАГ) в настоящее время являются все 35 стран западного полушария . Цели принятого в 1948 г. устава ОАГ включают поддержание мира и безопасности в регионе, урегулирование споров, организацию совместных действий против агрессии и развитие сотрудничества государств-членов. Ежегодно проводимая Генеральная ассамблея, консультативные совещания министров иностранных дел, наделенные довольно широкими полномочиями советы (постоянный, имеющий общую компетенцию; по социально-экономическим вопросам; по вопросам образования, науки и культуры), генеральный секретариат для ведения административных дел и ряд других органов (по унификации правовых норм, по правам человека и т.д.) образуют институциональную систему ОАГ. Четырежды проводились встречи стран ОАГ на высшем уровне (в 1956, 1967, 1994 и 1998 гг.).
На протяжении 90 х гг. активно обсуждаются направления и методы трансформации ОАГ в меняющихся международно-политических условиях; на это нацелен целый ряд принятых организацией программных документов. Важнейшие направления новой "повестки дня"-усилия по консолидации демократии и защите прав человека; борьба с коррупцией, терроризмом и торговлей наркотиками; продвижение к формированию зоны свободной торговли в масштабах всего западного полушария. Деятельность ОАГ стала весьма заметным фактором в целом ряде областей, где участники ОАГ (особенно страны Южной и Центральной Америки) сталкиваются с острыми проблемами . Определенные усилия были предприняты по линии ОАГ для урегулирования гражданских конфликтов и стабилизации постконфликтной обстановки в Никарагуа и Гватемале .
Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) является одной из наиболее динамично развивающихся региональных организаций. Эта возникшая в 1967 г. структура в настоящее время объединяет 9 стран региона . Согласно трем официально сформулированным целям организации, она должна содействовать социальному, экономическому и культурному сотрудничеству в регионе; защищать его политическую и экономическую стабильность от соперничества великих держав; служить форумом для урегулирования внутрирегиональных разногласий.
Обращает на себя внимание весьма развитая структура институтов АСЕАН. Официальные встречи на высшем уровне должны проводиться раз в три года, неофициальные-ежегодно. Поочередно в странах- членах проводятся ежегодные "министерские сессии" АСЕАН на уровне руководителей внешнеполитических ведомств; периодически-на уровне руководителей секторальных и функциональных министерств (экономики, финансов, энергетики, сельского и лесного хозяйства, транспорта, туризма, труда, социального обеспечения, информации, образования и т.п.). В каждой стране есть национальный секретариат по делам АСЕАН; руководители национальных секретариатов вместе с генеральным секретарем организации и министром иностранных дел страны, в которой проводятся "министерские сессии", образуют Постоянный комитет АСЕАН, занимающийся текущим политическим планированием и координацией. Еще одно звено механизма сотрудничества-сессии на уровне высших должностных лиц министерств иностранных дел и на уровне руководителей экономических ведомств. Существует также секретариат с местопребыванием в Джакарте, имеющий в своем составе четыре бюро по различным аспектам организации сотрудничества стран-членов.
Активно реализуемая в рамках АСЕАН стратегия экономического и политического сближения стран-членов нацелена на превращение организации во влиятельный региональный полюс системы международных отношений. В 1992 г. было принято решение о формировании зоны свободной торговли АСЕАН в течение 15-летнего периода. В 1995 г. в рамках АСЕАН подписан договор о создании безъядерной зоны в Юго-Восточной Азии. Характерная особенность АСЕАН-широкая система консультаций с другими участниками международной жизни (США, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Республика Корея, Китай, Индия, Россия), развивающееся партнерство с Европейским союзом. При этом все более пристальное внимание уделяется вопросам обеспечения международной стабильности-что нашло свое проявление, в частности, в образовании Регионального форума АСЕАН по проблемам безопасности. По существу, АСЕАН превращается в центральный элемент системы многостороннего взаимодействия в рамках Азиатско-Тихоокеанского региона.
Организация Исламская конференция (ОИК), строго говоря, не относится к категории региональных организаций. Созданная в 1969 г. с целью содействовать солидарности мусульманских стран, она отражает возросшую роль исламского фактора в развитии современных международных отношений. В настоящее время данная структура включает в себя 55 государств из разных регионов мира.
Степень институционализации ОИК значительно ниже, чем в рассмотренных в данной главе региональных организациях общей компетенции. Главную роль играют конференции глав государств и правительств, созываемые раз в три года; ежегодно созываются конференции министров иностранных дел. На этих совещаниях обсуждаются как общие проблемы цивилизационного развития ислама, так и конкретные вопросы взаимодействия мусульманских стран по актуальным для них международным темам. В рамках ОИК создан ряд постоянных комитетов, формально возглавляемых главами отдельных государств, но конкретные результаты их деятельности не очень заметны.
Более важной, как представляется, является роль ОИК как механизма, в рамках которого страны-члены определяют общую направленность своего подхода к некоторым затрагивающим мусульманский мир международно-политическим проблемам-таким, например, как палестинская, афганская, боснийская. ОИК обращалась также к вопросам прекращения ирано-иракской войны и таджикского урегулирования. Примечательным фактом является вступление в ОИК постсоветских республик с мусульманским населением (Азербайджана, Узбекистана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана), которые связывают с присоединением к этой структуре надежды на расширение своих внешнеполитических возможностей.
Опубликовано в кн.: Современные международные отношения. Учебник. Под ред. А.В.Торкунова. М.: РОСПЭН, 2000, с.220-259.
