Владимир Барановский: Проблемы контроля над вооружениями в приоритетах российской политики безопасности*Назад
Владимир Барановский: Проблемы контроля над вооружениями в приоритетах российской политики безопасности*
Примерно с середины 90-х гг. взаимоотношения России и Запада стали характеризоваться не только преодолением эйфории первоначального постсоветского периода, но и появлением все более серьезных проблем. К концу десятилетия их накопилось уже столь много, что возникла реальная угроза качественных изменений. Речь идет о перспективе усиления конфронтационной составляющей в этих взаимоотношениях и, по сути дела, о переориентации их вектора. Не касаясь всего разнообразия причин такого развития событий, отметим лишь драматическую (и, как казалось в течение какого-то времени, даже фатальную) роль кризиса вокруг Косово.
Опасно то, что одной из первых "жертв" такого поворота может стать проблематика ограничения вооружений. В самом деле, под угрозой оказывается не только ее будущее, но и прошлое-все те многочисленные наработки и практические меры по ограничению военного соперничества, которые еще совсем недавно считались крупнейшими достижениями в плане обеспечения международно-политической стабильности.
Для многих в России косовская ситуация стала крайне тревожным сигналом, свидетельствующим о том, что нам необходимо уделять гораздо большее внимание вопросам военного обеспечения безопасности. Иногда при этом высказывается мысль о необходимости пересмотреть российский подход к ограничению вооружений, потребовать достаточно "высокую цену" за нашу кооперативность в отношении проблем, вызывающих озабоченность Запада, и даже, возможно, отказаться от некоторых из существующих в этой области договоренностей и обязательств.
Последнее, как представляется, было бы движением в совершенно неправильном направлении. Да, переосмысление самой тематики ограничения вооружений необходимо, но не для того, чтобы ее перечеркнуть (поскольку это всего лишь отбросит нас к временам холодной войны), а с целью выделить наиболее важные проблемы, требующие первостепенного внимания. Требование соблюдения баланса интересов здесь, конечно же, носит безусловный характер. И если Россию сегодня беспокоит возникновение существенных диспропорций в области обычных вооруженных сил и вооружений, а на Западе в гораздо большей степени озабочены проблематикой нераспространения ОМУ и средств его доставки, то идея "разменять" одно на другое выглядит вполне прагматичной и способной дать реальные результаты.
Но это вряд ли само по себе доказывает, что фундаментальные интересы сторон в области контроля над вооружениями расходятся. И наша сегодняшняя слабость практически по всем "традиционным" параметрам военного баланса вовсе не означает, что мы можем не обращать внимания на иные темы и полагать, что они должны беспокоить только Запад. Напротив, наша озабоченность ими должна быть обусловлена именно российскими интересами обеспечения безопасности-разумеется, с учетом развития некоторых долговременных тенденций на международной арене.
Здесь, как представляется, есть три большие темы для размышлений-и для нас, и для других участников международной жизни.
Первая касается роли ядерного сдерживания. В этом вопросе возникает настоящий концептуальный кризис, имеющий к России самое непосредственное отношение. С одной стороны, мы как будто бы ориентируемся на формирование неконфронтационной модели взаимоотношений с США-и в ее рамках сама логика взаимного ядерного сдерживания неуместна (как отсутствует она в отношениях США-Великобритания или США-Франция). С другой стороны, непонятно, насколько необратим переход в постконфронтационную эпоху, тем более, что сомнения на этот счет возникают все более серьезные. На практике мы как бы одновременно живем и в дне вчерашнем, и в дне завтрашнем. А это сбивает все ориентиры в сфере ограничения стратегических ядерных вооружений: и сохранение потенциала ответного удара рассматривается как абсолютно приоритетная задача (достаточно упомянуть российскую реакцию на планы США в области ПРО), и идея глобальной (то есть совместной с американцами) защиты от ракетно-ядерного нападения кажется привлекательной. Но долго находиться в таком промежуточном положении вряд ли возможно.
Сумятицу усиливает и неоднозначность тенденций в том, что касается роли ядерного оружия. В начале 90-х гг. было немало рассуждений о том, что эта роль становится периферийной. Потом мы стали склоняться к тому, что удельный вес ядерного фактора в наших расчетах, наоборот, необходимо повысить, чтобы компенсировать обвальное ослабление в области обычных вооружений и вооруженных сил. Одним из следствий стала парадоксальная ситуация, когда американцы чуть ли не уговаривали нас ратифицировать Договор СНВ-2, хотя с его вступлением в силу реальные ограничения будут касаться их, а не нас.
Но дело ведь не только в российско-американском балансе стратегических ядерных вооружений. Если прекратить движение по пути договорного сокращения стратегических ядерных арсеналов РФ и США, окажется сведенной к минимуму (если не перечеркнутой совсем) возможность подключения к этому процессу других ядерных держав. Между тем Китай через пару десятилетий по некоторым параметрам своего ядерного потенциала будет соизмерим с Россией.
Тенденции в сфере ядерных вооружений неодинаковы в разных региональных контекстах. О снижении роли ядерного фактора правомерно говорить применительно к Европе (где количество развернутых ядерных вооружений сократилось с начала 80-х гг. на 70 процентов) или применительно к отношениям Россия-США. В Азии же многое идет в совершенно противоположном направлении: Китай (как уже отмечалось) наращивает ядерный потенциал, Индия и Пакистан стали официальными ядерными державами, Израиль является таковой в неофициальном качестве (будучи теперь единственным "пороговым" государством). Ирак и Северную Корею официально обвиняют в нарушении ими своих обязательств в отношении режима нераспространения ядерного оружия. А если вспомнить о том, что Южная Корея и Тайвань осуществляли ядерные программы в 1960-70 гг., Иран подозревают в деятельности, противоречащей Договору о нераспространении ядерного оружия, а Япония обладает технологическими возможностями обзавестись им в кратчайшие сроки, то картина возникает совершенно однозначная (и удручающая): если в Европе падение Берлинской стены знаменовало собой окончание ХХ века, то в Азии ядерные испытания в мае 1998 г. стали зловещим обозначением начала XXI века. Иными словами, этот век может стать веком гонки ядерных вооружений в Азии. А ведь Россия считает себя, причем с полным на то основанием, и азиатской державой тоже...
Нуклеаризация Индии и Пакистана-это еще и крах режима нераспространения ядерного оружия. Можно предположить, что в 1974 г., после первого взрыва Индией ядерного устройства, еще имелись "технические" возможности помешать расширению ядерного клуба, но этого сделано не было по причинам политическим, прежде всего связанным с биполярной конфронтацией. Теперь биполярности нет, но мы опять не знаем, как реагировать на расширение клуба ядерных держав, и опять политические мотивы оказываются превалирующими (Германия отказалась поставлять индийскому ВМФ дизельные подлодки, США прервали переговоры о военных поставках и совместных военных учениях, а Россия выразила сожаление по поводу ядерных испытаний и стала готовиться к подписанию "большого договора" о стратегическом партнерстве, заодно договорившись о крупномасштабных поставках бронетанковой техники).
Можно понять то, что подталкивает РФ к сближению с Индией: речь идет отнюдь не только о сиюминутных интересах, но и о серьезных соображениях стратегического плана. Но одновременно возникает ощущение недопустимо легкомысленного отношения к самой проблеме нераспространения ядерного оружия-и самое главное, к тому, какое значение она имеет для России. Между тем-хотя бы с учетом географического фактора-для нас она серьезнее, чем для американцев; именно нам нужно было бы думать, как защитить свою территорию от угрозы удара или блефа со стороны авантюристических режимов или даже просто со стороны террористов; и именно мы должны были бы изо всех сил стремиться к тому, чтобы минимизировать такого рода вызовы (вызовы российской безопасности!) в связи с эрозией режима нераспространения. На этом поле наша инициативность была бы более чем уместной-и достигать взаимопонимания с Западом здесь в принципе легче, чем во многих других сферах контроля над вооружениями.
Если в ближайшей перспективе важнейшей задачей является вовлечение Китая в переговорный процесс и режим ограничений, то с точки зрения более долговременных интересов международной безопасности назревает необходимость в кардинальном переосмыслении вопроса о ядерных вооружениях. Как представляется, вектор этого переосмысления, осуществляемого всеми ядерными странами, должен быть сориентирован на решение следующих задач:
во-первых, на формирование механизмов беспрецедентной транспарентности,
во-вторых, на состыковку разными странами своих ядерных потенциалов, вплоть до совместного управления ими (в начале-отдельными их фрагментами),
и в-третьих, на введение (хотя бы постепенное) режима интернационализации в отношении ядерных вооружений.
С точки зрения сегодняшних политических обстоятельств такая постановка вопроса может показаться совершенно иррелевантной и даже абсурдной, но это, возможно, единственный способ не превратить распространение ядерного оружия в эпидемию.
Вторая крупная тема в вопросах контроля над вооружениями связана с его использованием для того, чтобы парировать разнообразные существующие и потенциальные угрозы международной безопасности, возникающие не в глобальном, а в региональном или даже локальном контексте (межгосударственные конфликты малой интенсивности, внутригосударственные конфликты, всплески гонки вооружений на региональном уровне и т.п.). Для России эта тематика более чем актуальна, имея в виду различные конфликтоопасные зоны по периферии наших границ.
Но дело не только в российских интересах. С завершением холодной войны таких конфликтов вообще становится не меньше, а больше. А учитывая их относительно ограниченный характер, договоренности по контролю над вооружениями крупномасштабного формата (вроде СНВ-2 или ДОВСЕ) никакого воздействия на развитие таких конфликтных ситуаций не оказывают.
Поэтому в будущем, как представляется, все большее значение будут приобретать именно региональные меры контроля над вооружениями. Примером может служить Флорентийское соглашение 1996 г., установившее лимиты по пяти категориям вооружений и на личный состав вооруженных сил в Югославии, Хорватии и Боснии. Оно, как хорошо известно, не стало панацеей и не вывело Дейтонские договоренности по Боснии из-под критики, но все-таки позволило перекрыть возможность военного дисбаланса в регионе и усиления нестабильности именно на этой почве.
Региональному измерению контроля над вооружениями уделяется до обидного мало внимания; многие даже не знают, что здесь делается нечто конкретное. Между тем именно на региональном уровне в последние годы были достигнуты некоторые интересные результаты; к таковым можно отнести заключенные в 1996 г. пятистороннее соглашение по мерам доверия между Китаем, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном и Россией и двустороннее-между Индией и Китаем.
Следует признать, что другие примеры носят менее вдохновляющий характер. Скажем, в 1995 г. была принята декларация по мерам доверия и безопасности в рамках Организации американских государств и заключен Центральноамериканский договор о демократии и безопасности, предусматривающий ограничение вооружений и ряд мер доверия, но реализовать предусмотренные меры практически еще только предстоит. Были региональные переговоры по контролю над вооружениями на Ближнем Востоке, но вряд ли они возобновятся до того, как мирный процесс там обретет реальные очертания. Высказывались небезынтересные идеи относительно мер доверия и безопасности в регионе Балтийского моря, но реального развития на политическом уровне эта тема не получила. Пример Регионального форума АСЕАН (возникшего в 1994 г.), казалось бы, выглядит более успешным: в рамках этой структуры разрабатываются предложения по мерам доверия в регионе-которые, однако, парадоксальным образом "сосуществуют" с происходящим в нем беспрецедентным наращиванием вооружений.
Это выводит нас на третью большую тему в рассматриваемой сфере, которая касается контроля за торговлей оружием и военной техникой, поставками военных технологий и т.п. Здесь есть, с одной стороны, довольно существенные масштабы международного сотрудничества, а с другой-серьезные нарекания относительно его эффективности.
Помимо Регистра ООН по обычным вооружениям, который фактически выполняет чисто информационную функцию, существует шесть многосторонних режимов контроля над экспортом вооружений. Большинство из них сфокусированы на тех или иных конкретных видах военного экспорта: так называемый Комитет Зангера и Группа ядерных поставщиков специализируются по ядерным материалам, Австралийская группа-по химическому и биологическому оружию, Вассенаарское соглашение-по обычным вооружениям. Есть еще и Режим контроля за ракетными технологиями, а также система контроля над экспортом товаров двойного назначения, созданная в Европейском Союзе.
О разочаровывающих результатах функционирования всех этих механизмов лучше всего свидетельствует пример Ирака, которому они практически не смогли помешать существенно продвинуться в создании оружия массового уничтожения. Следует иметь в виду, что есть проблемы и с кругом участников указанных режимов (например, КНР не входит в Группу ядерных поставщиков), и с пробелами в предмете их деятельности (быстрое развитие биотехнологии и генной инженерии позволяет обзавестись биологическим оружием за один-два года, несмотря на существующую с 1972 г. конвенцию о его запрещении). Кроме того, в рамках указанных режимов не принимаются коллективные решения, а исполнение рекомендаций отдано на усмотрение государств-членов (даже в ЕС). Между тем конкретные решения на национальном уровне имеют как минимум четыре составляющие: они касаются оборонной политики, внешней политики, экономической политики и научно-промышленной политики, причем компромисс между ними далеко не всегда возникает в пользу императивов укрепления международной безопасности.
Следствием всего этого является эрозия усилий, направленных на минимизацию дестабилизирующих последствий международных поставок оружия и военных технологий. Остановить эту тенденцию можно лишь в том случае, если начать продвижение к международному регулированию торговли оружием, постепенно придавая принимаемым в этой области решениям обязательный и "интрузивный" характер (когда ограничения можно вводить, несмотря на возможные возражения со стороны тех или иных действующих лиц на национальном уровне).
Задача эта крайне сложная и к тому же, естественно, непопулярная в среде представителей военно-промышленных кругов любой страны, в том числе и нашей. В этом смысле какие-либо упреки в адрес российской "оборонки" абсолютно неуместны. Она действует так, как и должна действовать, исходя из своих корпоративных интересов и подобно тому, как ведут себя ее аналоги в любом другом государстве с развитой военной индустрией. Вписать интересы этого уровня в более широкий стратегический контекст и при необходимости подчинить их ему-задача политического руководства страны. Другой вопрос-насколько оно обладает способностью ориентироваться на решение долговременных задач. К сожалению, этот тест на политическую зрелость способны пройти далеко не все политические режимы, в том числе и относящиеся к числу самых что ни на есть демократических.
Тем не менее и России, и Западу двигаться по этому пути необходимо-иначе они опять станут своими руками оснащать смертоносными средствами ведения войны новых саддамов хусейнов. А потом одни станут подвергать его ракетно-бомбовым ударам, справедливо видя в нем опаснейшего потенциального агрессора, а другие будут рассматривать это как вопиющее нарушение международного права (причем тоже вполне справедливо).
Таким образом, традиционные подходы и здесь способны завести нас в порочный круг. Чтобы выйти из него, необходима принципиально новая парадигма контроля над вооружениями. Ее ключевыми ориентирами должны быть такие понятия, как транспарентность, подотчетность международному сообществу, переосмысление традиционных представлений о безусловной приоритетности национального суверенитета, возможность принятия на международном уровне обязательных к исполнению решений и активизация международного регулирования, постепенно эволюционирующего в сторону транснационального и даже наднационального регулирования. Конечно, такие ориентиры могут показаться нереалистичными и чрезмерно амбициозными. Но, возможно, в области контроля над вооружениями как раз и нужны амбициозные цели, чтобы не просто сохранить возможность движения вперед, но и не утратить достигнутого. Причем объективно заинтересованы в этом и Россия, и западные страны, каким бы тяжелым испытаниям не подвергались их взаимоотношения сегодня.
Статья опубликована в кн.: Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып.1999 г. М.: Республика, 1999.
