Конституционный процесс в России выходит на новый круг
С чего это вновь заговорили о Конституции? Причем, не кто-нибудь, не какая-нибудь "невменяемая оппозиция", а вполне взвешенный центрист Строев и осторожный прагматик Шаймиев. Напрашиваются на неприятности? На них не похоже... Почему вдруг пресса, встрепенувшаяся на звук боевой трубы при слове "Конституция", через неделю-другую мирно заворковала: "Изменение Конституции? А почему бы и нет? Конституция же - не икона, на которую надо молиться..."
Ответ лежит на поверхности. Наиболее дальновидные (и, видимо, информированные) политики поняли, что перемена власти в ближайшее время - вполне реальная перспектива. Что случится, если на место поглощенного проблемами со своим здоровьем Ельцина придет вполне здоровый и непредсказуемый Лебедь, уже засветившийся с идеей "российского легиона"? Есть от чего потерять покой и сон.
Поэтому некоторые решили, что грядущий правительственный кризис можно если не устранить, то значительно смягчить, если заблаговременно "укоротить" президентскую власть, придав ей более-менее цивилизованный вид. Реальны ли эти надежды и расчеты? Отвечаю: не реальны. И вот почему.
К истории вопроса
Первая попытка "урезания" полномочий президентской власти была предпринята в июне-июле 1993 года, когда Верховный Совет РСФСР занялся рассмотрением проекта закона "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России". Автор этих строк возглавлял тогда комитет Верховного Совета по конституционному законодательству. Что же предлагалось в проекте названного закона?
Предлагалось, в частности, конституционно закрепить равноправие республик Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения в сферах бюджета, налогов, собственности на землю и природные ресурсы, распоряжения государственным имуществом, международных и внешнеэкономических связей, а также законодательства.
Предлагалось исключить из Конституции часть вторую статьи 104 (о "полновластии" съезда народных депутатов) в обмен на предоставление Верховному Совета права контроля за назначением 8-10 членов кабинета (министра обороны, министра финансов, министра иностранных дел и т.п.).
На Президента Российской Федерации возлагалась обязанность инициировать политические консультации и представлять Верховному Совету кандидатуру председателя Правительства, который должен был не только назначаться, но и освобождаться от должности с согласия Верховного Совета.
Вот, собственно, и все. Законопроект о поправках к Конституции не шел дальше отдельных частных предложений о совершенствовании системы разделения властей, федеративных отношений и желания немного расширить контрольные полномочия парламента в обмен на ликвидацию "полновластного" съезда. Однако, компромисс не был принят. Более того, он был расценен едва ли не как попытка государственного переворота, оправдывающая применение президентом "самых решительных мер".
За что боролись?
Серия политических акций 1993 года вполне достойна того, чтобы когда-нибудь быть выставленной в паноптикуме выдающихся образцов человеческого лицемерия. Конституционное соглашение... Референдум о доверии Президенту... Альтернативная конституционная комиссия... Петрозаводская инициатива... Конгресс граждан... Конституционное совещание... Учреждение Совета Федерации, наделенного законодательными полномочиями... Еще один референдум. Какое обилие инициатив по сравнению с нынешней "конституционной скукой"! И все они направлены к единственной цели - любой ценой освободиться от "парламентских пут", создать систему с новыми, значительно более широкими полномочиями президента.
Новая Конституция, казалось, кардинально решила вопрос о власти, сконцентрировав в руках президента полномочия, достаточные для проведения любых реформ, сколь бы абсурдными и непопулярными они ни были. Но победа оказалась иллюзорной.
При ближайшем рассмотрении оказалось, что новая Конституция, несмотря на терминологическую перелицовку, по существу воспроизвела прежнюю структуру власти. Наверху - всевластный и никому не подконтрольный президент (бывший генсек), при нем - Совет Безопасности, наделенный властью, которая не вытекает из Конституции (бывшее политбюро), далее - администрация президента, которая всем руководит, но ни за что формально не отвечает (бывшее ЦК), затем - Совет Федерации, формируемый из региональных руководителей (бывший пленум ЦК), Правительство, которое как было, так и осталось "органом хозяйственного руководства" с ограниченными полномочиями, и, наконец, символ нынешней демократии - безвластная, ни на что не влияющая Государственная Дума.
В государственной практике успешно восстановлена и действует "система фаворитов", бессменно пребывающих во власти по воле государя, несмотря на личную бездарность и сокрушительные провалы.
Спрашивается, за что боролись? Если уничтоженная под самый корень система власти с таким успехом воспроизвела себя вновь, невольно задумаешься: может быть, дело вовсе не в том, что ей "плохо рубили голову", а в самом генотипе общественной системы?
Непередаваемость власти
Недавно прошедшие президентские выборы выявили в Конституции еще один существенный недостаток: закрепленная в ней президентская власть принципиально непередаваема. Переход власти в иные руки смертельно опасен для самого президента, для его ближайшего окружения, ближней и дальней номенклатуры, тысяч и тысяч тех, кто, получая льготы и квоты, освобождения и поблажки, сколотил себе на этом состояния. Как отнесется ко всему этому новая власть? В условиях развившегося в России политического цинизма нет никакой уверенности, что новоизбранный лидер будет следовать своим гуманным предвыборным обещаниям, напротив, есть подозрение, что он немедленно дистанцируется от "ошибок прежнего руководства" и кое-кого - примерно покарает.
Российская Конституция в ее нынешнем виде обречена воспроизводить парадоксальную ситуацию, когда власть невозможно ни полноценно осуществлять, ни кому-либо в законном порядке передать. В условиях отсутствия гражданского общества и правового государства, каждые очередные выборы превращаются в гигантскую лотерею, где в качестве главного приза - бесконтрольная власть над обществом.
Поправки
В настоящее время в парламенте рассматривается обширный пакет поправок, призванных исправить недостатки действующей Конституции. Предлагаемые изменения и дополнения сводятся в основном к следующему:
устранить из Конституции унизительные, дискриминационные положения (например, запрет палатам Федерального Собрания собираться на совместные заседания - ст.100);
защитить Государственную Думу от необоснованного произвольного роспуска (статьи 111,117);
восстановить важнейшие принципы правового государства, например, положение о том, что в случае противоречия президентского указа закону действует закон, а не указ (в прежней Конституции такая статья была, в новой она исчезла);
ввести хоть какие-то элементы ответственности главы государства за свою деятельность, в частности, за счет механизма импичмента (ст.93);
записать в Конституции обязанность членов правительства являться по вызову парламента и предоставлять депутатам информацию о своей деятельности (в настоящее время такой обязанности нет);
расширить подотчетность и подконтрольность исполнительной власти палатам парламента, в частности, установив порядок заполнения 8-10 ключевых правительственных постов (министра обороны, министра иностранных дел, министра финансов и т.д.) с согласия парламента.
разрядить монополизм власти наверху, введя пост вице-президента;
подкорректировать механизм передачи власти в случае болезни президента или длительной стойкой неспособности исполнять свои обязанности (сейчас любая передача власти возможна лишь с согласия президента);
ввести парламентский контроль за применением вооруженной силы внутри государства (во избежание новых попыток "восстановления конституционного порядка" по чеченскому образцу).
Здесь следует подчеркнуть, что далеко не все в действующей Конституции необходимо ломать. Так, глава 2 Конституции - "Права и свободы человека и гражданина" - изложена удовлетворительно и в целом соответствует международным обязательствам Российской Федерации в области прав человека (за исключением статьи 43, которая существенно ограничила право граждан на бесплатное образование).
Положение статьи 15 о том, что Конституция является законом прямого действия, для России - великое завоевание. Из него, в частности, следует, что любой гражданин вправе защищать свои права на основе Конституции, не дожидаясь, пока парламент "созреет" для принятия соответствующего закона. Одного этого достаточно, чтобы в России со временем возникло полноценное правовое государство. При том, однако, условии, что в России будет свободный, независимый и дееспособный суд, а его решения будут свято и неукоснительно исполняться (о чем сейчас, разумеется, приходится только мечтать).
Механизм
В действующей Конституции предусмотрено два альтернативных механизма ее изменения: внесение поправок и пересмотр Конституции в целом.
Внесение поправок в статьи Конституции (за исключением глав 1,2 и 9) производится в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, то есть двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями - в Совете Федерации, с последующим одобрением не менее чем двумя третями субъектов Российской Федерации.
Перспектива изменения Конституции путем внесения в нее поправок представляется достаточно проблематичной. Практика показала, что проекты законов о поправках, принятые в Государственной Думе, не собирают в Совете Федерации не только конституционного, но даже простого большинства голосов. Кроме того, президент (видимо, от греха подальше) заблокировал с помощью "вето" принятый Думой федеральный закон о порядке принятия поправок, в котором определялась процедура их рассмотрения, одобрения, подписания, опубликования и вступления в силу.
Другой механизм изменения - пересмотр Конституции. Если предложение о пересмотре положений глав 1,2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то созывается особая государственная институция - Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации.
В Государственной Думе обрисовались два подхода к формированию Конституционного Собрания. В одном варианте оно формируется путем всенародных выборов и становится как бы "параллельным" органом государственной власти, независимым от действующих.
В другом варианте Конституционное Собрание составляется из делегаций от уже действующих государственных органов - палат Федерального Собрания и региональных органов государственной власти.
Первый вариант, безусловно, более демократичен, второй - более реалистичен, поскольку исключает "расщепление" власти и наложение на конституционный кризис еще и острой борьбы внутри правящей элиты, представленной в разных органах власти. Но оба варианта малореальны по той причине, что созыв Конституционного Собрания предполагает принятие федерального конституционного закона - необходимы все те же две трети в Государственной Думе и три четверти - в Совете Федерации.
Намеренно усложненный механизм изменения действующей Конституции, который подавался как ее величайшее достоинство, уже в ближайшей перспективе обернулся своей негативной стороной. Конституция оказалась отодвинутой на обочину политического процесса, лишенной средств для аккумуляции социально-правового опыта, нарабатываемого обществом, а ее "стабилизирующая роль" свелась к обеспечению временного и непрочного превосходства одной группе номенклатуры в борьбе с другими группами. История вновь посмеялась над теми, кто вознамерился сочинить закон "на все времена".
Подковерная ситуация
Для того чтобы реалистично оценить перспективы изменения Конституции, необходимо поставить простой в сущности вопрос: кому и зачем это надо?
У меня на столе - любопытный документ под названием "Гарантия Правительства Республики Саха (Якутия)". В документе сообщается, что "мы, Правительство Республики Саха (Якутия), гарантированно отдаем в залог активы, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), международной группе "Феникс ЛТД ". Далее перечисляются эти активы: "Все права на разведанные и подтвержденные запасы нефти и газа... Все права на разведанные и подтвержденные запасы угля... Все права на разведанные и подтвержденные запасы леса на корню..." Сумма залога - один миллиард долларов США. Подпись - Председатель Правительства Республики Саха (Якутия). К документу приложена записка республиканской прокуратуры, которая сообщает, что "у Правительства Республики Саха (Якутия) было намерение о сдаче в залог активов, находящихся в собственности республики, международной группе "Феникс"... Представленный проект гарантии Правительством Республики Саха (Якутия) не подписан... Оснований для прокурорского реагирования нет".
Оставим в стороне моральный аспект дела: "Как им не стыдно? Кто им это позволил? Как жить тем регионам, у кого нет запасов нефти и газа?" На тонущем лайнере "Российская Федерация" со всей очевидностью началась беспринципная борьба за ресурсы выживания, которых мало, на всех все равно не хватит. И участники этой борьбы хотели бы конституционно закрепить свои права на собственность, исключить возможность удара в спину со стороны федерального центра.
Еще одна линия напряжения - приватизация и земельная реформа, которые были проведены в нашей стране на крайне слабой правовой базе, на основе указов, которые в момент их принятия противоречили Конституции. Например, вся "ваучерная приватизация" была организована фактически в обход парламента с грубейшими нарушениями законности. Не случайно Конституционный Суд, несмотря на неоднократные обращения, так и не принял к рассмотрению ни одного из подобных указов, оставив сферу приватизации и земельной реформы вне своего благосклонного внимания. И когда говорят, что президент Ельцин является гарантом реформ, в этом есть немалая доля истины, хотя было бы более правильным сказать, что он сделал миллионы людей заложниками своих незаконных или полузаконных политических решений.
Совершенно очевидно, что в конституционный процесс будут активно вовлечены федеральная бюрократия, чиновники, политики, депутаты, обеспокоенные тем, что власть и влияние (как это уже было в Союзе ССР) стремительно утекают из их рук. К этой группе я бы смело присоединил и крупный российский бизнес - владельцев банковских структур, заинтересованных в том, чтобы их филиалы не выдавливали из регионов, сырьевиков, энергетиков, связистов, которым выгоднее купить нескольких московских чиновников, чем договариваться с десятками региональных кланов, стремящихся контролировать общефедеральные магистрали.
Последняя треть двадцатого века проходила под знаком неуклонной дезинтеграции сообщества, называвшегося сначала Советским Союзом, а затем - Российской Федерацией. В конце 1991 года этот процесс вырвался на свободу, реализовавшись в форме распада Союза ССР. Первый круг передела собственности и власти завершился. Молчание "ягнят" - российских регионов - было куплено Федеративным договором, в котором республикам в составе Российской Федерации пообещали суверенитеты, а краям и областям - равный с республиками статус.
В конце 1993 года федеральный центр, казалось, достиг решающего стратегического успеха: на фоне шока, вызванного расправой над парламентом, ему удалось обеспечить принятие новой "суперпрезидентской" Конституции и отобрать назад все подарки, выданные регионам. Федеративные договоры были фактически упразднены, "суверенитеты" аннулированы, федеральная власть укреплена. Однако победа оказалась непрочной: уступая нарастающему давлению регионов, федеральный центр вскоре был вынужден пойти на заключение серии "сепаратных" договоров о разграничении полномочий и предметов ведения.
Статус этих договоров и соглашений крайне неопределен. Они подписываются "первыми лицами", но не ратифицируются и зачастую даже не публикуются. Во многих случаях эти договоры противоречат Конституции и федеральному законодательству. Это позволяет рассматривать их как "частный подарок" президента страны лично главе соответствующего региона, не более того. Стремление закрепить полученные права и привилегии на постоянной конституционной основе - один из главных факторов развертывающегося конституционного процесса.
Таким образом, причины нового тура разговоров о поправках в Конституцию значительно сложнее и глубже, чем это может показаться на первый взгляд. Парламентские дебаты вокруг поправок не раскрывают, а скорее маскируют реальные движущие силы конституционного процесса, которые определят тот или иной его исход. Масса признаков свидетельствует о том, что процесс передела собственности и власти в России выходит на новый круг, а его участниками становятся регионы Российской Федерации.
Запад им поможет
Вряд ли можно сомневаться, что западное сообщество не окажется в стороне от этого процесса, активно вмешиваясь и поощряя тех, кто выступает за дальнейшую дезинтеграцию "слишком большой" и "чрезмерно вооруженной" России. Запад хотел бы видеть на территории России 30-40 "процветающих Швейцарий" - нижегородскую, ярославскую, псковскую, мордовскую и т.д. - разумеется, без всяких "глупостей" вроде ядерных ракет. В ходе "швейцаризации" должна быть восстановлена "историческая справедливость" - Россия вернет соседям все "незаконно приобретенные" территории. Что касается умирающего российского Севера, то им пусть владеет тот, кто сможет управлять этими территориями.
В данном вопросе имеет смысл опереться на мнение квалифицированного специалиста. В книге "Без контроля. Глобальный беспорядок на пороге XXI столетия" (1993) Збигнев Бжезинский достаточно откровенно пишет: "Россия, отказавшаяся от имперских амбиций, сама может быть подвержена дальнейшему раздроблению. Демократической России придется принять высокую степень децентрализации, имея в виду большие различия условий ее трансконтинентальной экономики и общества. Усилится давление с целью достижения автономии, причем сибирский Дальний Восток все больше будет ориентироваться на экономическое чудо Японии, Кореи, а также Китая. Санкт-Петербургский регион таким же образом может притягиваться через Балтийское море в сторону Скандинавии и Германии. Пример успешного сепаратизма нерусских наций может привести некоторых русских в упомянутых районах задаться вопросом, почему не может быть двух или более русскоязычных государств, точно так же, как существуют несколько германоязычных или англоязычных государств. Многие могут приводить доводы о том, что, возможно, демократия и процветание могут быть легче достигнуты русским народом таким образом. Следовательно, отказ от имперских амбиций органически связан с перспективой дальнейшего геополитического раздробления". ("Кентавр", 1994, No 4, с.57-58).
Ближайшие перспективы
События последнего времени убедительно подтверждают справедливость истины: надейся на лучшее, но готовься к худшему. Из всех политических вариантов государственно-правового развития нынешней властью последовательно выбираются плохой или самый наихудший вариант.
Трагедия России заключается в том, что ее правящая элита никогда не умела реализовать свои интересы в аккуратных цивилизованных правовых формах. Применительно к конституционному процессу это означает, что его участники, наигравшись в конституционные поправки, вскоре выкатят (отчасти уже выкатили) более весомые "аргументы": игнорирование федерального законодательства, односторонний переход на одноканальную систему налогов, блокирование федеральных программ, присвоение федеральной собственности, заключение сепаратных международных договоров, введение собственных валют, казначейств и таможен, создание региональных силовых структур и т.д. и т.п., вплоть до вооруженного сопротивления федеральному центру.
Определенное влияние на развитие событий может оказать позиция президента Ельцина, который, как известно, болезненно воспринимает всякое уменьшение своей личной власти. Однако и Ельцин, и Горбачев - политические прагматики, вынужденные считаться с реальным соотношением сил. Если Ельцину будет обеспечено сохранение политического лица и некоторой иллюзии власти, он добровольно сдаст один рубеж за другим, точно так же, как их сдал Горбачев.
3 февраля 1997 года
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov
