Владимир Исаков: Конституция живет, когда защищает права гражданНазад
Владимир Исаков: Конституция живет, когда защищает права граждан
Тезисы к выступлению на круглом столе газеты "НГ-Сценарии"
Перед началом дискуссии я просмотрел список вопросов и понял, что мы сами себя загнали в "ловушку". Вольно или невольно мы огородили вопросами-барьерчиками некий "либеральный лужок" и внутренне настроились на то, чтобы немного попастись на этом лужке, умеренно порезвиться и слегка пощипать "конституционную травку".
Примерно в этом русле и идет сейчас разговор. На самом же деле проблема куда сложнее и драматичнее. Поэтому я сразу хотел бы повалить те искусственные барьерчики, которыми мы сами себя огородили, и поставить следующий вопрос: "А есть ли вообще в России Конституция? Есть ли вообще предмет для серьезного разговора?"
Может показаться, что этот вопрос несколько надуман. Ну, в самом деле: имеется текст Конституции, по указу президента празднуется день Конституции, вышли комментарии, написаны учебники, читаются учебные курсы, и так далее. Попробуй после этого сказать, что в стране нет Конституции. Но если отвлечься от ритуальной стороны дела и посмотреть на проблему исторически, то ответ на поставленный выше вопрос окажется далеко не однозначен.
Напомню, уважаемые коллеги, слегка подзабывшиеся факты. Шли два конституционных процесса. Один - официальный, возглавлявшийся Конституционной комиссией, руководимой президентом Российской Федерации. Второй - неофициальный, на основе некоего Конституционного Совещания, созванного (вот парадокс!) также президентом Российской Федерации. Нынешняя Конституция явилась продуктом деятельности именно Конституционного Совещания.
Референдум по новой Конституции был назначен и проведен с грубейшими отступлениями от действовавшего в тот период закона "О референдуме", в частности, она была принята большинством от числа принявших участия в голосовании, а не от списочного состава избирателей, как это предписывал действовавший закон. Но даже это большинство неоднократно ставилось под сомнение. Мне уже приходилось писать, что, по официальным данным, на референдуме по Конституции бюллетени получили на 2 миллиона человек больше, чем на одновременно проходивших выборах членов Совета Федерации, а списочный состав участников референдума и выборов отличался еще больше - на 5,5 миллионов человек. До сих пор никто не дал убедительного объяснения этому феномену. В единственном регионе, в котором был проведен повторный подсчет голосов, в Амурской области, обнаружилось, что за Конституцию проголосовали не 50,2, а 48,5 процентов. После этого бюллетени референдума по указанию Центризбиркома были уничтожены по всей стране.
Мораль этой истории проста: не будем друг другу врать! Ну, пожалуйста, не надо! Когда я слышу призывы "любить" и "свято уважать" Конституцию, вижу, как пресса и телевидение наскакивают на председателя Конституционного Суда Марата Баглая, который позволил себе покритиковать Конституцию, у меня на языке крутится вопрос: "Скажите пожалуйста, с какого именно числа у нас введена святость Конституции? С 12 декабря 1993 года?" Неужели кому-то не ясно: для того чтобы люди свято относились к нынешней Конституции, надо было бы как-то иначе обойтись с предыдущей, на которой, кстати, приносилась президентская присяга. Нельзя же, в самом деле, одну Конституцию под аплодисменты растоптать, а другую, принятую взамен, - под аплодисменты объявить "святой"! Официальные публицисты, пишущие на эту тему, мне очень напоминают набожную бабушку, которая пытается приобщить внука к святой вере самым простым и доступным способом - схватив его за вихры, стучит лбом об пол: "Люби боженьку! Люби! Люби! Люби! И не задавай глупых вопросов!"
Я не имею умысла никого задеть, и с удовольствием вывел бы всю эту информацию "за скобки" нашего разговора, если бы не одно существенное обстоятельство. Надо отдавать себе отчет в том, что если следующей власти захочется полностью развязать себе руки, нынешняя Конституция ей в этом мало помешает. Ей даже не придется возиться поправками, достаточно удивленно округлить глаза: "Какая Конституция? Не было никакой Конституции, имело место заблуждение на этот счет. Будем все начинать с чистого листа!" Власть, которая не утруждает себя соблюдением Конституции, должна быть готова к тому, что следующая власть, пришедшая ей на смену, может поступить точно так же. Для того чтобы избежать подобных последствий, надо с самого начала строить взаимоотношения с обществом на правовой основе, идти путем согласия, а не экономического, политического и юридического насилия.
Это первый аспект проблемы. Есть и второй. На мой взгляд, Конституция, если она действует, должна выполнять как минимум три функции. Во-первых, закреплять систему государственных органов, формировать "жесткий скелет" власти. Справляется ли с этим нынешняя Конституция? На первый взгляд, вполне: она закрепляет институты президентства, парламента, правительства, основы судебной власти.
Но спустимся на ступенечку ниже, что там происходит? Что представляет собой, например, Совет обороны, учрежденный наряду с Советом безопасности? Откуда он взялся? Каков его конституционный статус? Кто такой руководитель администрации президента, причисленный к лику самых высших должностных лиц государства? Каковы его конституционные полномочия? Кто такой секретарь Совета безопасности? За что отвечает в государстве? И где искать концы, если завтра этот орган будет упразднен простым росчерком президентского пера? Позволительно сделать вывод, что свою первую важнейшую функцию нынешняя Конституция выполняет не слишком хорошо.
Во-вторых, Конституция должна разграничить полномочия властей, определить между ними взаимоотношения. Может показаться, что уж здесь-то все в порядке: Конституция прямо перечисляет полномочия президента, палат Федерального Собрания, правительства, определяет, что каждый из них вправе делать. Но, приглядевшись поближе, замечаешь, что Конституция в слегка перелицованном виде полностью воспроизвела прежнюю "цековскую" систему, при которой все реальные полномочия подтянуты "вверх", а ответственность - полностью сброшена "вниз". Лицо, принимающее решения, ни за что не отвечает и может спокойно раздавать должности, льготы, квоты, не оглядываясь ни на законы, ни на Конституцию. Никакого контроля не существует. Пройдя по кругу, мы оказались в тупике той же самой абсурдной номенклатурной системы власти.
В-третьих, Конституция живет и работает, если она гарантирует права и свободы граждан, помогает их защищать. Действительно, здесь мы имеем несколько новых важных прецедентов. Например, Конституционный Суд, опираясь на положение о прямом действии Конституции, отменил налог на прописку в Москве, защитил права репрессированных, право граждан на судебную защиту, право на местное самоуправление и ряд других. Суд в целом стал более независимым и самостоятельным. Конечно, все это новые моменты, которые нельзя недооценивать. Раньше такого не было, и быть не могло. Но, с другой стороны, Конституция не смогла защитить граждан от грубейшего попрания прав в Чечне, оказалась бессильной помочь работникам, которым не платят заработную плату, пенсионерам, которым задерживают пенсии. В этих условиях я не взял бы на себя смелость утверждать, что после принятия новой Конституции положение с защитой прав и свобод граждан стало много лучше, чем было прежде.
Подведу итог: Конституция в стране есть, но находится как бы в "полузамороженном" состоянии. Ни государство, ни общество, ни граждане не живут по этой Конституции. На новом этапе мы воспроизвели прежнюю ложь: написали неплохую в юридическом смысле Конституцию, но руководствуемся совсем другими принципами и нормами. И мировое сообщество это прекрасно понимает: хвалит нашу "демократическую Конституцию", но отчетливо сознает, сколь далека она от российских реальностей.
В подобном положении есть два варианта дальнейшего развития: один - дальнейшее разрушение правовых основ общества, вплоть до полного правового и политического беспредела, другой - постепенный переход в русло правового развития. От чего это зависит реализация этих вариантов и каковы их шансы?
Для того чтобы ответить на этот очень непростой вопрос, следует сознавать, что Конституция в России больше чем где бы то ни было - предмет игры политических сил, средство для достижения определенных политических целей. Как ни прискорбно, но это так. С этой точки зрения, ближайшие события на российской государственной сцене, включая возможное принятие или непринятие поправок к Конституции, будут определяться двумя политическими сценариями.
Первый - объективно идущая дезинтеграция России. Развал Союза ССР был первым этапом этого процесса, сейчас мы стоим накануне второго. Особенность этого этапа заключается в том, что его участники не утруждают себя декларациями о суверенитете, актами о независимости и т.п., но ведут себя так, как будто бы эту независимость уже обрели: перестают платить налоги центру, устанавливают собственные налоги, конфискуют в свою пользу федеральную собственность, выпускают свою валюту, заключают сепаратные договоры и т.д. Выступая насколько дней назад в Конституционном Суде, я был поражен, насколько далеко зашел этот процесс. При этом я понимаю, что разумная децентрализация в условиях федерации, конечно, необходима, но сумеем ли мы соблюсти ее меру, остановиться на грани, или снова, как это уже было в 1991 году, развалим все до основания, а затем со слезами и причитаниями будем перебирать битые черепки? Результат во многом зависит от того, какую форму - конституционную или антиконституционную - примет набирающий обороты процесс дезинтеграции России.
Второй определяющий сценарий, накладывающийся на первый и переплетающийся с ним, - нарастающая напряженность между властью и обществом. Вряд ли я ошибусь, если скажу, что нынешняя власть бесплодно растратила все мыслимые и немыслимые кредиты доверия. Над очередными заявлениям о "признаках начинающегося подъема" никто даже не смеется - настолько они надоели. Сегодня эта власть не только не хочет, но и не может передать кому-либо бразды правления, поскольку немедленно встанет вопрос и о политической, и о юридической ответственности за все, что сделано со страной. Фактически обществу заявлен ультиматум: или мы - или гражданская война. Но бесконечно долго так продолжаться не может. Рано или поздно власть все равно придется отдавать, и опять же многое зависит от того, когда и в какой форме - конституционной или антиконституционной - это произойдет.
Как раз сегодня в "Известиях" опубликована очень неслучайная статья на эту тему. Предсказывая предстоящую смену главы правительства, газета указывает двух наиболее вероятных кандидатов - Чубайса и Строева. Это очень симптоматично.
Назначение Чубайса (или другого деятеля из числа радикальных демократов) будет признаком того, что власть пошла по пути углубления конфликта с обществом, что в ее рядах взяло верх желание окопаться и отсидеться еще какое-то время за кремлевской стеной. В этом случае полюса, на которые раскололось общество, раздвинутся еще дальше, еще более возрастет вероятность разрушительного разряда между этими полюсами. Переход власти при таком раскладе произойдет, скорее всего, в непарламентской и неконституционной форме.
Другая альтернатива - условно говоря, "вариант Строева". Другими словами, это вариант назначения во главу правительства неконфликтного прагматичного деятеля, который примется последовательно и осторожно демонтировать минное поле российской политики. В этом случае (при условии, разумеется, что чубайсы позволят ему работать), можно ожидать некоторого ослабления напряженности в обществе, станет более вероятной конституционная форма разрешения противоречий.
Таким образом, вопрос о возможных поправках к Конституции, объявленный темой нашей встречи, как мне кажется, не имеет самостоятельного значения. Проблема на самом деле в том, в контексте какой политики будут предложены и приняты либо отвергнуты эти поправки. Они могут стать и элементом политики согласия и элементом политики конфронтации. Может случиться, что политика согласия вовсе не потребует никаких поправок в Конституции, она будет реализована другими средствами. Вполне возможно и обратное: борьба вокруг поправок к Конституции станет одним из способов нагнетания истерии и раскручивания гражданского противостояния. Как это уже не раз случалось в российской истории, все упирается в личность.
26 февраля 1997 года
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov
