Для кого как, а для меня самым ошеломляющим открытием в моей депутатской деятельности стало в свое время обнаружение полной бесконтрольности и абсолютной анархии в учете и расходовании государственных бюджетных средств.
Утверждение бюджета парламентом носит ритуально-символический характер. Бюджет представляется, как правило, с опозданием и каждый раз по новой классификации, чтобы исключить сравнение и сопоставление с данными предыдущих лет. Практически сразу после утверждения начинаются "переназначения" и "корректировки", осуществляемые указами президента и постановлениями правительства. Деньги, собираемые с населения в виде налогов и сборов, идут не только в бюджет, но и в громадное количество расплодившихся вокруг него "внебюджетных фондов"...
Но венец всего - полное отсутствие какого-либо спроса за исполнение бюджета. Отчет об исполнении бюджета представляется правительством через полтора года и носит формальный бюрократический характер: "Нате и отвяжитесь!" Как правило, его даже не обсуждают. В итоге, громадные суммы, зарабатываемые народом, исчезают бесследно в темной проруби забвенья. И кто-то крепко заинтересован, чтобы такой "порядок" сохранялся как можно дольше.
Муки классификации
Первым необходимым шагом к наведению порядка является ясная и четкая классификация доходов и расходов государственного бюджета. Согласно общепризнанным международным правилам и нормам, она должна быть утверждена законом. 10 октября 1994 года такая классификация была разработана правительством и внесена на рассмотрение Государственной Думы еще того, первого созыва.
23 декабря 1994 года Дума приступила к рассмотрению данного вопроса. Заместитель министра финансов С.В. Алексашенко, представлявший закон от имени правительства, отметил, что бюджетная классификация является основополагающим методическим документом для составления и исполнения бюджетов. Существующая классификация (признал он честно) устарела, носит ограниченный узковедомственный характер. Новая классификация, разработанная правительством, соответствует всем международным требованиям, обеспечивает "прозрачность" и контролируемость бюджетно-финансовых процессов. Очарованные перспективой "прозрачности" бюджета, депутаты убедительным большинством (289-за, 4-против) поддержали проект закона в первом чтении.
Начался рутинный, скрытый от глаз публики процесс доработки закона. Законопроект разослали по министерствам, ведомствам, в регионы Российской Федерации. Поступающие поправки, замечания и предложения изучались рабочей группой с участием представителей Минфина, Центробанка, Госкомстата, Государственной налоговой инспекции. Работа затянулась без малого на год... 20 октября 1995 года Государственная Дума одобрила проделанную работу и приняла закон во втором чтении, а 15 ноября 1995 года, в последние дни своей легитимности, утвердила его в целом.
Согласно действующей конституционной процедуре закон поступил на рассмотрение Совета Федерации. Выступая на сессии, председатель комитета по бюджету Н.Н.Гончар горячо поддержал новый закон: он отвечает всем современным требованиям, отличается системностью и многоуровневостью, позволяет проконтролировать доходы и расходы бюджета. Возражать никто не стал. 19 декабря 1995 года Совет Федерации одобрил принятый Думой закон о бюджетной классификации и передал его на подпись президенту.
А дальше в судьбе закона настали "черные дни". Асфальт кончился, пошли кочки да камни. Используя свои конституционные полномочия, президент Российской Федерации отклонил принятый закон или, как говорят, наложил на него "вето".
...В подлинниках государственных документах бывает множество мелких, исчезающих при массовом газетном опубликовании, но на самом деле важных деталей. Вот и в этом письме есть некая особенность: дата подписания проставлена рукой самого президента. И дата эта - "31 декабря 1995 года". Первый подтекст: "Зафиксируем для истории, что даже в этот день я работаю, подписываю важные бумаги". И второй: "Получите, депутаты, от меня новогодний подарок!"
Борьба титанов под ковром
Что же не устроило президента в бюджетной классификации? Если отвлечься от общих фраз типа "закон содержит многочисленные внутренние противоречия", то претензий две. Первая: бюджетная классификация содержит перечень прямых получателей из бюджета и не позволяет президенту произвольно перекраивать систему государственных органов. Во всяком случае, после принятия закона парламент может воспротивиться и не включить незаконно образованную административную структуру в число прямых получателей бюджетных ассигнований. Вторая причина: бюджетная классификация жестко определяет назначение доходных и расходных статей, что не позволяет перекраивать их указами президента. Мораль проста: в очередной раз столкнулись требование элементарного порядка и желание президентской администрации сохранить за собой максимальную свободу рук. И в очередной раз порядок был принесен в жертву.
16 февраля 1996 года Государственная Дума уже в новом составе подошла к закону о бюджетной классификации. Отвечая на реплику представителя президента, член комитета по бюджету и финансам депутат Т.Г.Нестеренко, не сдержала эмоций: "Что касается вашего замечания по поводу того, что закон дает закрытый перечень налогов. Я мечтаю, чтобы это так было раз и навсегда. Я мечтаю, чтобы в России был закрытый перечень налогов. Я мечтаю, чтобы наши налогоплательщики знали точно, сколько они должны платить налогов... Я была практически во всех фракциях и знаю, что депутаты Государственной Думы поддерживают данное решение. Это нужно в первую очередь парламенту. Это нужно Счетной палате. Это нужно для того, чтобы существовал в Российской Федерации механизм не только принятия бюджета, но и его контроля. Это нужно для создания прозрачности, понятности, достоверности и четкости бюджета". Оценив масштаб и значение проблемы, Государственная Дума убедительным большинством (363-за, 3-против) преодолела "вето" президента. Судьба закона вновь оказалась в руках Совета Федерации.
Бюджет "по темному"
Обсуждение вопроса в верхней палате парламента столь выразительно обрисовывает физиономию этого государственного органа, что о нем следует рассказать поподробнее. Итак, Совет Федерации, 22 февраля 1996 года. Представитель Якутии Е.М.Ларионов, открывший прения, выступил категорически против: у парламента нет права контроля за исполнительной властью, и не надо. Закон следует отклонить без обсуждения.
Но оказалось, что далеко не все сенаторы разделяют эту точку зрения. А.А.Суриков (Алтайский край) был прям и откровенен: "У некоторых работников администрации президента, в ГПУ, в министерстве обороны есть желание укрыть от бюджетной классификации некоторые источники и некоторые расходы, не свойственные бюджетной классификации (как-то Чечня и другие). В этом все проблемы. Не утверждая сегодня бюджетную классификацию, не принимая ее, мы снова получим "темный" бюджет". Коллегу решительно поддержали В.Г.Михайлов (Магаданская область), В.М.Зубов (Красноярский край), В.Н.Григорьева (Оренбургская область).
К сожалению, половинчатым и нечетким было выступление председателя бюджетного комитета Совета Федерации Самарского губернатора К.А.Титова. Не отрицая значения закона о бюджетной классификации, он высказался против его принятия.
Закон мужественно защищала Т.Г.Нестеренко, представлявшая на этом заседании Государственную Думу: "Я была и начальником финансового управления, и заместителем главы администрации территории и понимаю нежелание полностью раскрывать бюджет. С этой точки зрения, мне понятно стремление министерств: вы нам только дайте определенную сумму, а мы разберемся, куда ее направить... Такого нет ни в одном бюджетном законодательстве. Кто знакомился с законами о бюджетах разных стран, тот, наверное, может сказать: меньшего объема информации, чем наше правительство представляет в Государственную Думу при приеме закона о федеральном бюджете, не бывает. Практически во всех странах существует полная детализация средств, направляемых из бюджета. Когда я спросила в Германии, какими полномочиями вы наделяете министра, если вы так все расписываете, даже количество стульев, мне ответили: он решает, какого цвета стулья покупать".
Противоположную позицию в этом споре отстаивал представитель президента в Совете Федерации А.Я.Слива. Опытной рукой он искал чувствительные точки, возбуждая "классовую ненависть" членов Совета Федерации к депутатам Государственной Думы: "Я очень уважаю депутатов Государственной Думы этого состава (так же, как и прошлого состава, - сам там работал), но когда вчера на заседании Государственной Думы в качестве главного аргумента приводилось то, что в законе учтены интересы депутатского корпуса Государственной Думы, меня это насторожило. Да, такие интересы имеют право на существование, но закон о бюджетной классификации должен учитывать интересы России как Федерации, субъектов Федерации как системы, каждого субъекта Федерации с его особенностями, интересы районов, городов и других населенных пунктов".
Члены Совета Федерации - народ служилый, опытный, свое место знают. Против власти, как против трактора, ходить не любят. Но подобное "отрабатывание номера" господином Сливой вызвало у них неприятие. Чувствуя накапливающееся раздражение зала, Е.С.Строев одернул разошедшегося докладчика:
"Слива А.Я.: Я вам скажу, что вас, уважаемые члены Совета Федерации, там нет. Там есть депутаты Совета Федерации, которых не существует. Одного этого формального соображения достаточно, чтобы не проголосовать за этот закон. Это просто антиконституционно!..
Строев Е.С.: Главное - мы, члены Совета Федерации, обозначены в Конституции. Поэтому формально обращаться с нами не получится и дразнить зал не надо".
Тем не менее, закон в Совете Федерации в этот день не прошел. Он собрал простое большинство голосов, но не получил необходимого для таких случаев конституционного большинства. Документ был возвращен в Государственную Думу для доработки. Эпопея вышла на новый круг.
По третьему кругу
По решению Совета Федерации, Государственной Думы и участием администрации президента была образована согласительная комиссия. Вновь рассмотрены и проголосованы все предложения и поправки. Требование представителей президента: уберите из закона список прямых получателей и жесткий перечень налогов. Позиция депутатов: закон в таком виде никому не нужен. Итоговый протокол представители президента не подписали.
7 июня 1996 года Государственная Дума в очередной раз вернулась к закону о бюджетной классификации. В пятый раз на трибуну вышла Татьяна Геннадьевна Нестеренко. Коротко доложив о проделанной работе, она попросила коллег-депутатов поддержать закон в новой редакции. После небольшой дискуссии Государственная Дума приняла закон сразу в трех чтениях. 26 июня Совет Федерации также одобрил закон в новой доработанной редакции.
...Когда мне говорят, что депутаты - бездельники, ничем не заняты, думают только о своих привилегиях, я отвечаю: да, бывает. Но ведь есть и другие примеры. Посмотрите, например, как работает депутат Т.Г.Нестеренко. Ну, у какого мужика хватило бы сил и терпения три года подряд отстаивать отнюдь не "хлебный", не выигрышный, не рекламный, но очень нужный стране закон о бюджетной классификации?..
Короче, и на этот раз закон президент не подписал. 11 июля 1996 года в Государственную Думу поступило письмо, в котором вновь предлагалось исключить из закона перечень прямых получателей из государственного бюджета и устранить из списка налоговых поступлений лицензионные и налоговые сборы. 19 июля 1996 года Государственная Дума в очередной раз включила закон в повестку дня и конституционным большинством преодолела "вето" президента. 7 августа 1996 года Совет Федерации вновь собрался для рассмотрения данного вопроса...
Кто сказал "мало"?
Обсуждение в Совете Федерации было столь выразительным и театральным, что никак нельзя пройти мимо, не сказав хотя бы несколько слов об основных действующих лицах. Представитель президента в Совете Федерации вновь изо всех сил пытался дискредитировать закон, пугая аудиторию призраками "ограничения полномочий президента", "нарушения Конституции", "подрыва принципа бюджетного федерализма". И вновь не нашел понимания:
"Слива А.Я.: В статье пятой закона говорится, что ведомственная классификация бюджетов субъектов Российской Федерации строится в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вот тут уж, извините, что-то понять трудно. Что получается? Что, в республике, в крае, области, автономном округе уже нет своих законодательных и других органов государственной власти, если все применительно к системе исполнительной строится? Там что, нет парламента своего? Там нет разве Суда Конституционного? Там нет Счетной палаты или типа этого? Мне этого не понять...
Строев Е.С.: Заканчивайте, здесь не в первом же классе, все хорошо разбираются, что к чему.
Слива А.Я.: Да, Егор Семенович, я с Вами согласен на этот счет..."
Самарский губернатор К.А.Титов на этот раз сориентировался в ситуации и выступил в поддержку закона. Его стиль аргументации указывает на опытного дипломата и лукавого царедворца: "Никогда Российская Федерация - ни при социалистическом, ни при нынешнем режиме, ни при царе не имела нормальной формы федерального бюджета. У нас всю жизнь был бюджет унитарного государства. Поэтому, я считаю, на сегодняшний день мы должны преодолеть "вето" президента. Мне непонятно, кто это, как работает под ковром и почему постоянно накладывается "вето" на основной документ, способствующий реализации идей Президента Российской Федерации..."
В принципе, я с ним согласен: помимо воли Титов раскрыл "страшную тайну" кремлевского двора: президент и раньше не очень "врубался" в проблемы бюджета. Что уж говорить про сегодня: подписывает, что приносят.
Едва ли не единственным противником принятия закона на этот раз оказался... мэр Москвы Лужков. Надо полагать, это чистое недоразумение: Юрий Михайлович не балует Совет Федерации слишком частыми посещениями, поэтому, скорее всего, просто не успел прочитать закон до конца.
Не могу не привести слова председателя думского комитета бюджету М.М.Задорнова: "Я могу сказать одно: закон был внесен самим правительством и за полтора года его рассмотрения все те поправки, которые были сформулированы администрацией президента, правительством в письменном виде - и члены Совета Федерации, участники согласительной комиссии это подтвердят - были учтены. Поэтому все возражения, которые здесь приводятся, не выдерживают никакой критики. Принцип один - не допустить того, чтобы принятый бюджет был действительно подробным и прозрачным. Это единственная позиция, с которой выступает администрация президента..." Молитва от повторения не портится и общеизвестная истина - тоже. Одно очевидно: после таких выступлений в Совете Федерации Задорнову вряд ли светит место в правительстве...
На этот раз ситуация созрела: конституционным большинством голосов Совет Федерации преодолел "вето" президента на закон о бюджетной классификации.
Следите за сообщениями!
После этого в нормальном цивилизованном государстве может быть только одно: немедленное подписание закона и введение его в силу. Как бы не так! Шуршат бумаги за дверями президентских канцелярий, чиновники перерывают тома протоколов и кипы стенограмм: нельзя ли еще к чему-нибудь прицепиться? Ведь в запасе у президента есть еще один волшебный, беспроигрышный, абсолютно неотразимый ход: щедро дарованное Конституционным Судом право вернуть любой закон "без рассмотрения" по мотиву нарушения процедуры его принятия...
Будет ли у России, наконец, нормальная бюджетная система? Закончатся ли муки с законом о бюджетной классификации? В ближайшие дни мы узнаем конец этой истории или станем зрителями новой серии явно затянувшегося политического триллера. Следите за сводками!
18 августа 1996 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov/1990-1996dn/70/1/Прорубь%20забвения.htm
