Сейчас, когда предвыборная эйфория спадает, когда становится ясно, что "новый, демократический" режим воспроизводит многие пороки и недостатки "старого, бюрократического", многие приходят к выводу, что их жестоко обманули: ослепив антикоммунизмом, заставили разгромить один из немногих реально работавших институтов демократии в нашей стране - Советы народных депутатов.
Не стану спорить, что в прежней политической системе Советы занимали подчиненное, промежуточное положение. Будучи по Конституции органами народовластия, они на самом деле выполняли роль "демократической декорации", вставленной между реально властвующей партией и органами хозяйственного руководства - министерствами, ведомствами, их подразделениями на местах.
После отмены 6-й статьи Конституции (напомню, в ней шла речь о руководящей роли партии), стало ясно, что этой системе приходит конец. Предчувствуя это, М.Горбачев настоял на совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей и, показывая пример местной номенклатуре, сам одним из первых "совместил" должность Генерального секретаря с должностью президента СССР. Планировалось, видимо, построить "мостик", по которому центральная и местная номенклатура могли бы без забот перейти в новое "демократическое и рыночное" качество. Увы, в силу ряда причин результат оказался иным. Мостик рухнул, а сами "архитекторы" оказались в бурных и мутных водах, порожденных ими перестроечных процессов.
Оказавшись без привычной политической опеки, на юру нарастающего экономического кризиса, в условиях реального плюрализма мнений и формирующейся многопартийности, Советы попервоначалу потерялись. Произошел отлив из депутатского корпуса. Во многих местах стали срываться сессии (в частности, из-за явно нереального, завышенного кворума в две трети голосов).
Весь 90-й и начало 91-й года прошли под знаком кризиса Советов. Но к середине 91 года обстановка начала меняться. На местах поняли, что собирать по любому поводу весь "хурал" малоперспективно. Был найден, на мой взгляд, весьма удачный институт "малого Совета", которому депутаты делегировали основную часть текущих дел. Постепенно были найдены нормальные рабочие формы взаимоотношения представительной и исполнительной властей - контроль и отчетность, но без непрерывного дерганья. Исчерпав первоначальный запал, сами собой затихли бурные схватки амбициозных руководителей, как с той, так и с другой стороны стремившихся потянуть "одеяло полномочий" на себя.
Информация, поступавшая в Совет Республики Верховного Совета РСФСР, который я тогда возглавлял, свидетельствовала о том, что ситуация в органах государственной власти постепенно нормализуется. С мест приходили сигналы о том, что Советы все более активно пытаются контролировать чиновников, вскрывают их злоупотребления, в частности, при распределении квартир, выделении гражданам земельных участков, не дают покоя исполнительной власти, тормошат ее, мобилизуют на борьбу с преступностью, вмешиваются в сделки по приватизации имущества, когда они явно выходят за рамки закона, нарушают общественные и государственные интересы...
Одно из стандартных обвинений в адрес Советов заключается в том, что они якобы "несовместимы с разделением властей" и составляют "централизованную систему". Трудно сказать, чего в этом обвинении больше - незнания реального положения дел или сознательного желания исказить факты. Да, в Конституции РСФСР была пресловутая статья 104, закреплявшая "полновластие" съезда народных депутатов. Но кто-нибудь может вспомнить хотя бы один пример использования этой статьи? Я - не могу. Реально съезд народных депутатов действовал как представительный и законодательный орган, в рамках установленного Конституцией и фактически соблюдаемого разделения властей.
Кстати, вопреки распространенному мнению, принцип разделения властей был впервые закреплен на конституционном уровне не в нынешней, а в прежней Конституции законом от 21 апреля 1992 года, принятым шестым съездом народных депутатов. Зато сегодня мы имеем такое "полновластие" одного лица, которое по прежней Конституции было просто немыслимо.
Аналогично обстоят дела и с пресловутой "вертикалью" Советов. Да, по Конституции РСФСР Советы составляли единую систему снизу доверху, и вышестоящий Совет имел право в случае необходимости отменить решение нижестоящего. За время работы в Верховном Совете я могу вспомнить две-три ситуации, когда этим правом воспользовались, причем, в случаях действительного нарушения закона. Сегодня же с правами представительной власти никто не считается, несмотря на всю ее формальную "независимость".
С точки зрения Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966) и Европейской хартии местного самоуправления (1985), Советы народных депутатов отвечали всем необходимым требованиям к демократически избранной, самостоятельной местной власти, "имеющей широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления". За это и поплатились. Российская власть в центре и на местах никогда не умела (и до сих пор не научилась) действовать в рамках законности, открытого, гласного, демократического контроля и отчета перед представительными органами власти. Понимая, что в условиях действовавшей в то время Конституции он рано или поздно будет отрешен от власти, Ельцин организовал разгон и расстрел Верховного Совета и съезда народных депутатов, а затем - роспуск Советов народных депутатов по всей вертикали.
Каким ты был, и что с тобою сталось
Напомню вкратце хронологию событий. В указе No 1400 от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе" предусматривалось, что "полномочия представительных органов власти в субъектах Российской Федерации сохраняются" (п.8). Нужно быть очень наивным человеком, чтобы в это поверить. Но... поверили! Потому что очень хотелось верить. Потому что очень не хотелось доставать голову из песка. Местные парламенты притихли, замолчали и, за редким исключением, равнодушно отнеслись к открытому и явному нарушению Конституции. За что и получили по заслугам: указами No 1723 от 22 октября 1993 года и No 1760 от 26 октября 1993 года деятельность Советов была прекращена и назначены выборы новых органов представительной власти - с числом депутатов не более пятидесяти, на срок полномочий в два года.
Замысел "коротких" парламентов до очевидности прост и понятен: до президентских выборов 1996 года провести еще раз под своим контролем "ротацию" всей представительной власти. Накануне решающей схватки за власть устроить смотр боевых сил, проверить настроения избирателей...
Но на этот раз расчет оказался не слишком точен. К моменту окончания полномочий "коротких" парламентов ситуация в стране не улучшилась, а ухудшилась. Экономика продолжала падать, жизненный уровень - снижаться, безработица - расти. Улицы крупных городов захлестнули криминальные разборки. Несколько "разведочных" выборов, проведенных в этот период, показали стойкую тенденцию к увеличению роли и влияния оппозиции, прежде всего коммунистов.
Видя нарастающую угрозу, Б.Ельцин решился на беспрецедентный шаг, граничащий с государственным переворотом - указом No 951 от 17 сентября 1995 года он "посчитал необходимым" перенести выборы органов законодательной (представительной) власти, полномочия которых истекают в 1995 и 1996 годах, на декабрь 1997 года.
Ох, тяжела ты, доля депутата! С одной стороны - проблемы, требования, бесконечные жалобы и заботы избирателей. С другой - почет и уважение, депутатская неприкосновенность, возможность "порулить" в еще не бедной, не разоренной до конца стране. С третьей - Конституция и законы, указы и постановления, на которые надо тоже время от времени оглядываться... При всех недостатках представительной власти (а они, конечно же, есть), она имеет одно несомненное достоинство - в ней нельзя ни за кем закрепить кресло навечно. Угодить надо строгому и требовательному "начальнику" - избирателю. Не угодил - вылетай, каким бы "хорошим" и "умным" ты ни был.
Избрав региональные парламенты, избиратели выразили свою волю, определив срок их работы. Но уж очень привлекательно остаться в кресле на второй срок без выборов. Вот и президент это "рекомендует", что делает желание вполне реальным, осуществимым...
17 сентября президент издал указ и уже на следующий день, 18 сентября, Московская областная дума приняла соответствующее решение (на всякий случай, тайным голосованием), которым продлила себе полномочия на два года. 20 сентября - Законодательное собрание Санкт-Петербурга, 27 сентября - Московская городская дума. Столицы показали пример. С их легкой руки процесс продления себе полномочий покатился по стране. По данным на май 1996 года в 36 субъектах Российской Федерации (из 89) законодательные (представительные) органы власти воспользовались указом президента и продлили себе полномочия.
Спорит Вологда и спорит Кострома
Решения о продлении себе полномочий сопровождались оригинальными сюжетами из местной политической жизни. Основываясь на указе No 951, а также изданном в его развитие указе президента No 315 от 2 марта 1996 года "О порядке переноса выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Костромская областная дума 23 ноября 1995 года приняла постановление, которым продлила себе полномочия до декабря 1997 года. Одновременно дума назначила довыборы вместо двух выбывших депутатов, выборы органов местного самоуправления, а также выборы главы администрации области. Данное постановление думы так и не было опубликовано в печати. 28 декабря дума возвращается к данному вопросу и переносит довыборы своих депутатов и выборы органов местного самоуправления на март 1996 года. 8 февраля 1996 г. дума еще раз возвращается к данному вопросу и отменяет выборы главы администрации области, довыборы депутатов думы и выборы органов местного самоуправления.
Подобные игры вокруг выборов-перевыборов вызвали справедливое возмущение избирателей-костромичан В.Петрова, В.Шершунова, Н.Гаранина, Ю.Рыбакова, В.Джуровича, Ю.Еремина, С.Скрябина, А.Юрасова, В.Ижицкого и Н.Поважной, которые обратились в областной суд в связи с нарушением их конституционных прав.
Рассмотрев дело, Костромской областной суд расценил решение областной думы о продлении себе полномочий как незаконное, нарушающее активное и пассивное избирательное право граждан, и признал его недействующим. Суд обязал областную думу немедленно по вступлению решения в законную силу назначить выборы депутатов очередного созыва.
Ох, тяжелая это работа - из болота тянуть бегемота
Подталкивая местные парламенты к продлению собственных полномочий, целили, я полагаю, выше. Создавался правовой (точнее, антиправовой) прецедент, который мог быть использован для продления полномочий Государственной Думе, а затем, разумеется, и президенту.
Не прошло. Времена, когда депутаты безропотно голосовали за предложенные им решения, безвозвратно канули в Лету. Вопрос о возможности продления полномочий активно муссировался в печати и в парламентских кулуарах, но не был включен в повестку дня ни в Совете Федерации, ни в Думе (хотя в Совете Федерации для принятия решения не хватило всего нескольких голосов).
В конце 1995 года закончились полномочия ряда избранных в 1993 году законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Встал вопрос об их дальнейшем существовании и легитимности принимаемых ими решений. Появились прецеденты, когда органы суда и прокуратуры перестали считать решения этих органов законными. Зачавкало, поползло вглубь и вширь, начало расширяться созданное указами президента "правовое болото"...
6 октября 1995 года Государственная Дума приняла постановление, в котором подчеркнула, что проведение выборов депутатов в ранее назначенные сроки, а также совмещение этих выборов с выборами депутатов Государственной Думы, ни в чем не противоречит Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Дума призвала президента Российской Федерации отменить указ No 951 как противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан". Видимо, не очень рассчитывая на положительный ответ, Дума одновременно обратилась с запросом в Конституционный Суд, в котором просила признать данный указ не соответствующим Конституции.
Судья суди, за судьей гляди!
Протестуя против беззакония "первой" и "второй" властей, отменивших выборы, граждане возбудили судебные процессы не только в Костроме, но еще в нескольких субъектах Российской Федерации. Другими словами, надеясь распутать на основе закона возникшую ситуацию и защитить свои права, они обратились к "третьей" - судебной власти.
Шаг за шагом эти дела добрались до высших судебных инстанций. Мне удалось просмотреть полтора десятка решений судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по делам о переносе выборов. К сожалению, они свидетельствуют об отсутствии четкой правовой позиции судебной власти по данному вопросу. В одних случаях суд поддержал решения местной власти о переносе выборов, в других - отменил принятые решения. Причем, и то, и другое - практически при аналогичных обстоятельствах!
В очередной раз правы оказались те, кто утверждал, что в случае нарушения закона со стороны власти, да еще с участием президента Российской Федерации, искать правду в суде бессмысленно. В России от сумы, да от тюрьмы, да от неправого суда... В общем, долго нам еще ползти к правовому государству!
28 июля 1996 года
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov/1990-1996dn/70/1/Кризис%20легитимности.htm
