Проблемы реформирования самоуправления обсудили на СтавропольеНазад
Проблемы реформирования самоуправления обсудили на Ставрополье
22 апреля в Ставропольском крае в рамках семинара-совещания "О ходе реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" В 2005 году в Ставропольском крае" прошла работа круглых столов.
Как сообщили корреспонденту ИА REGNUM в пресс-службе губернатора СК, в семинаре-совещании принимают участие депутаты Государственной Думы - члены Комитета по вопросам местного самоуправления, представители органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Южного Федерального округа, депутаты Государственной Думы и руководители исполнительных органов государственной власти Ставропольского края, представителей органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.
Семинар проходит в городе Кисловодске. Накануне участники совещания ознакомились с ходом реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2005 году и организацией работы органов местного самоуправления муниципальных образований городского округа (г. Железноводск), муниципального района (Предгорный муниципальный район) и сельских поселений (Георгиевский муниципальный район). Второй день был посвящён обсуждению в рамках проведения "круглых столов" проблем финансового обеспечения муниципальных образований Ставропольского края в 2005 году; вопросам разграничения имущества и повышения эффективности его использования, формирования и управления муниципальной собственностью; вопросам местного значения и разграничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также работе с кадрами местного самоуправления.
В завершение состоялось пленарное заседание семинара-совещания, которое вступительным словом открыл председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый. Затем выступил полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрий Козак. Губернатор Ставропольского края Александр Черногоров обратил особое внимание на организацию исполнения закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на территории Ставропольского края. Он подчеркнул, что все основные этапы муниципальной реформы, предусмотренные Федеральным законом для исполнения до 1 января 2006 года, в Ставропольском крае были реализованы в течение 2004 года. Он выделил несколько основных факторов, опираясь на которые, край смог обеспечить реализацию Федерального закона в такие сжатые сроки.
Во-первых, Ставропольский край относится к числу немногих субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление изначально было организовано по поселенческому типу, практически на тех же правилах, которые установлены новым Федеральным законом. К началу реформы у нас было 290 муниципальных образований. При этом 103 образованы на базе одного городского или сельского населенного пункта, а 186 - в границах двух и более населенных пунктов, объединенных исторически сложившейся территорией и имеющих общий административный центр. И только город Минеральные Воды и Минераловодский район с апреля 2001 года существуют как единое муниципальное образование.
Изменение территориальных основ потребовало образования в крае дополнительно всего лишь двадцати пяти муниципальных районов и пятнадцати поселений.
Таким образом, имея органы местного самоуправления на поселенческом уровне, Ставропольский край объективно мог на год раньше осуществить трансформацию действующей системы местного самоуправления в двухуровневую.
Во-вторых, все муниципальные образования в крае вне зависимости от состава территории и численности населения имели муниципальную собственность, а с 2001 года ещё и местные бюджеты. Межбюджетные отношения в крае развивались в соответствии с принципами, заложенными в Федеральном законе, и к началу его реализации позволяли сформировать два уровня местных бюджетов.
В-третьих, реформа на Ставрополье стартовала с хорошей кадровой составляющей. К этому времени была создана система подготовки и переподготовки кадров муниципальных служащих, организована учёба глав муниципальных образований, сложился достаточно широкий круг подготовленных лиц, заинтересованных в дальнейшем развитии местного самоуправления. Достаточно сказать, что за последние 5 лет на курсах повышения квалификации прошли переподготовку свыше 4-х тысяч работников муниципалитетов. Ежегодно для переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих предусматриваются средства в бюджете края. В текущем году, в частности, на эти цели выделено 16,5 млн. рублей.
В-четвертых, подготовительная работа по реализации Федерального закона в крае была организована еще до его принятия. В 2003 году были установлены границы районов и, в основном, подготовлены материалы к установлению границ муниципальных образований.
При всех преимуществах в плане развития местного самоуправления, тем не менее, переход на его новую модель потребовал колоссальной подготовительной работы: организационной, методической и, конечно, законотворческой.
Работа в 2004 году не ограничилась установлением границ муниципальных образований и определением их статуса. С опережением сроков удалось создать законодательную базу, сформировать органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных районах. Возникали спорные вопросы, в том числе по границам муниципальных образований. Возникающие конфликтные ситуации рассматривались на основе специальной процедуры, установленной Государственной Думой Ставропольского края. А в случае, если стороны не достигли согласованного решения, границы устанавливались с учетом заключений рабочей группы Правительства края, образованной для оказания содействия органам местного самоуправления в описании и согласовании границ. Всего было создано 15 согласительных комиссий, как правило, между городами краевого значения и прилегающими к ним сельскими муниципальными образованиями.
Особое внимание А. Черногоров обратил на следующий момент. В связи с тем, что на отдельных участках границы края есть споры с другими субъектами Российской Федерации, было приняли решение: при описании границ муниципальных образований, которые одновременно являются границей Ставропольского края с соседними регионами, не делать привязку к географическим объектам, а ограничиться лишь отсылкой, что граница муниципального образования на определенном отрезке совпадает с границей Ставропольского края по смежеству с соседним субъектом Российской Федерации.
Сегодня край выступает за то, чтобы сроки установления границ муниципальных образований в соответствии с нормами градостроительного и земельного законодательства были перенесены на 3-4 года. И не только потому, что это потребует значительных расходов, но еще и потому, что предварительно необходимо снять все спорные вопросы по административным границам регионов. Реализации закона в крае, по мнению губернатора, наглядно показала, что не все его нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. На практике даже профессиональные юристы по-разному понимают одни и те же положения закона.
Прежде всего, это проявилось, когда решался вопрос о наделении муниципальных образований соответствующим статусом. Так, традиционно города краевого значения Буденновск и Георгиевск являлись центрами одноименных районов. Определение их статуса вызвало острую дискуссию, а также возникли взаимные притязания на имущество, передаваемое в муниципальную собственность. В конечном итоге эти города получили статус городских округов и постепенно все взаимные претензии решаются позитивно, что во многом зависит от личных отношений их лидеров.
Много споров вызвал и порядок формирования представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района.
Хотя в законе четко обозначено, что право определить, каким способом будут формироваться данные органы, принадлежит субъекту Российской Федерации, тем не менее, были и другие мнения по данному вопросу. При этом ссылка делалась на одни и те же нормы закона. Причем диаметрально противоположные разъяснения давали и представители федеральных органов власти.
Две третьих и более органов местного самоуправления каждого района края поддержали инициативу о формировании представительного органа местного самоуправления из глав и депутатов поселений. С учетом их решений в июле был принят краевой закон, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов, согласно которому в состав совета муниципального района входят главы и по два депутата представительных органов поселений. Избранный порядок формирования советов муниципальных районов является наименее затратным, поскольку удалось избежать расходов на проведение выборов порядка 50 млн. рублей.
Во-вторых, удалось сохранить высокопрофессиональный кадровый потенциал, состав опытных, компетентных, мыслящих людей - залог эффективной дальнейшей работы.
И, наконец, - как будут формироваться советы муниципальных районов по истечении первого созыва, срок которого три года, определят сами органы местного самоуправления, путем внесения соответствующих положений в уставы. А это и есть лучший компромисс сторонников и противников прямых выборов на районном уровне.
Первые заседания советов муниципальных районов в крае состоялись 18-19 ноября 2004 года. На них была утверждена структура органов местного самоуправления муниципальных районов, избраны главы муниципальных районов из числа депутатов, приняты Уставы муниципальных районов, объявлены конкурсы на замещение должностей глав местных администраций, приняты другие муниципальные акты, во многом определившие организацию местного самоуправления в муниципальном районе.
Параллельно с формированием муниципальных органов власти в районах, шла процедура упразднения территориальных органов Правительства края - районных государственных администраций и их структурных подразделений. Поэтому одна из важнейших задач, которую мы ставили перед собой, была задача сохранения кадрового потенциала, обеспечение преемственности управления на районном уровне.
О том, что эта задача в основном выполнена, говорят, прежде всего, результаты конкурсов на замещение должностей глав местных администраций. Всего в конкурсные комиссии 25 районов подали заявления 69 претендентов. В 21 районе среди претендентов были главы упраздненных государственных администраций, 20 из них по результатам конкурса признаны победителями. В 2-х районах победителями признаны их первые заместители. Еще трех - главы бывших государственных администраций стали главами муниципальных районов, возглавив их представительные органы.
На сегодняшний день в крае действуют органы местного самоуправления в 9 городских округах, 26 муниципальных районах, 12 городских и 268 сельских поселениях. Все органы местного самоуправления края, в том числе вновь образованных муниципальных районов, приняли местные бюджеты на 2005 год, в которых расходы просчитаны, исходя из полномочий на решение вопросов местного значения, установленных для соответствующих статусов муниципальных образований.
Кроме того, в бюджете Ставропольского края предусмотрены субвенции органам местного самоуправления на осуществление ими отдельных государственных полномочий.
А. Черногоров подчеркнул, что первые шаги, осуществленные в новых условиях, позволяют сделать вывод о том, что новый Закон в целом, с одной стороны, очень предметно и детально регулирует основы организации местного самоуправления, с другой - позволяет органам государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а органам местного самоуправления - через передачу полномочий друг другу, обеспечивать взаимное сотрудничество.
Ставрополье этой возможностью уже воспользовалось. Принято 9 законов края, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства. Большинство органов местного самоуправления поселений заключили соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передачи им части своих полномочий в области физической культуры и спорта, так как здесь нужна определенная координация на уровне района. В то же время, полномочия по организации дошкольного образования, наоборот, нередко передаются районами в поселения, что соответствует принципу доступности и приближения услуг к ее получателю. Основными задачами сейчас являются завершение разграничения имущества согласно закрепленных законодательством полномочий и, конечно, - снижение дотационности муниципальных образований.
В настоящее время в крае идет процесс передачи имущества из краевой собственности в муниципальную и наоборот. Наиболее сложно, по словам А. Черногорова, разграничить имущество жилищно-коммунального комплекса, поскольку коммуникации, как правило, обслуживают группу поселений, расположенных иногда в нескольких муниципальных районах. Кроме того, имущественное переподчинение в сфере ЖКХ опасно непредсказуемым поведением тарифов.
Над этими проблемами продолжается работа. Что касается дотационности муниципалитетов, то объем финансовой помощи местным бюджетам в текущем году, в сравнении с прошлым годом, возрос в 5,3 раза. В крае резко увеличилось число муниципальных образований, бюджеты которых формируются, в основном, за счет финансовой помощи, а не налоговых поступлений. Это происходит потому, что в нынешнем виде механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет применения отрицательных трансфертов не работает. Для того, чтобы сделать его реальной формой "горизонтального выравнивания", порог изъятия доходов нужно, на наш взгляд, снизить с двукратного превышения среднего уровня по субъекту до 1,3.
13 апреля губернаторуАлександру Черногорову и председателю Государственной Думы края Юрию Гонтарю довелось выступить по данной проблематике на заседании Совета законодателей Российской Федерации с участием президента Российской Федерации В. Путина. Президент подтвердил неизменность курса и сроков реформы.
Подводя итог, А. Черногоров отметил, что местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти - это фундамент российской государственности вообще, и здесь один неправильно и небрежно заложенный камень может в конечном итоге обрушить всю конструкцию, все властные вертикали и горизонтали. Само наличие "экспериментальной площадки" муниципальной реформы свидетельствует о том, что федеральный центр, инициаторы и проводники реформы, отдают этому отчет и готовы "семь раз отмерить", прежде чем давать ход реформе в масштабах всей страны.
Не вызывает сомнения, что реформирование местного самоуправления в Ставропольском крае будет завершено в установленные сроки.
