Итак, закончилась еще одна сессия и еще одно полугодие Государственной Думы, едва не ставшие для нее последними. Грядущая выборная кампания едва ли позволит Думе набрать осенью хорошие рабочие обороты. Так что самое время подвести некоторые итоги.
Сравнивая прежнюю систему, в которой две равноправных палаты действовали параллельно, с нынешней, где они включены "последовательно", я должен однозначно признать преимущество второй. За два года работы четко обрисовалась специализация палат. В нижней - кипят политические страсти, идет фракционная борьба, но в то же время - и основная часть законодательной работы. Принятый закон поступает в верхнюю палату. Здесь - другие подходы. В силу специфики верхней палаты, законопроект в ней оценивается прежде всего с точки зрения интересов регионов, которые, впрочем, нередко понимаются там как местные и даже личные интересы руководителей регионов.
Когда нижняя палата переходит в режим "нажимания кнопок" (а это, к сожалению, случается), верхняя палата выступает в роли ОТК, призванного остановить непрофессиональный, легковесный подход к законотворчеству.
В некоторых случаях различия в подходах палат к законопроекту могут превратиться в серьезную проблему. Все помнят тяжелейший многотуровый процесс согласования позиций по закону о выборах депутатов Государственной Думы. Ну и что из этого? Такова специфика двухпалатных парламентских систем: успех не всегда падает в руки, как зрелое яблоко, и не по всем вопросам удается с ходу договориться.
Однако самой серьезной проблемой в работе Государственной Думы за прошедшие полтора года были ее взаимоотношения с президентом. Огромные властные полномочия президента требуют разумного самоограничения в их использовании. Уникальное положение президента в конституционной системе - вне рамок разделения властей - предполагает использование его прав прежде всего для согласования деятельности ветвей власти, поиска консенсуса в политической сфере.
К сожалению, практика показала другое: огромная президентская власть использовалась для вмешательства в прерогативы как законодательной, так и исполнительной власти: навязывания ошибочных решений (по Чечне), блокирования законных действий (политическая амнистия). Во многом по вине президента уровень законности, исполнительской дисциплины, да и вообще уровень морали в обществе упали до беспрецедентно низкого уровня. Раздувшаяся от переизбытка полномочий, чванливая, непредсказуемая президентская власть превратилась в главный источник нестабильности.
Далеко не оптимальными, на мой взгляд, были взаимоотношения Думы с правительством и вообще исполнительной властью. Усиленно обхаживая Думу накануне голосования по бюджету, правительство тут же забывало о ее существовании, как только на табло высвечивался желанный результат. Немедленно пересыхал поток информации, не только премьер, но и рядовые члены правительства начинали обходить Думу за версту. Сердечные слова о "сотрудничестве" забывались до следующего бюджетного голосования.
Более-менее нормально строились взаимоотношения Думы с третьей властью - судебной. Принятый Думой в числе первоочередных закон о Конституционном Суде позволил ему возобновить свою работу. За полтора года полностью обновлено законодательство о государственном арбитраже - принят закон об Арбитражном Суде и новый Арбитражный кодекс. Поправки к закону о статусе судей укрепили авторитет и социальную защищенность судебного корпуса. На выходе - основополагающий закон о судебной системе, поправки к Гражданскому процессуальному кодексу, закон о Прокуратуре Российской Федерации.
Среди внутренних "болячек" самой Думы я бы выделил проблему законодательной инициативы - первой стадии законодательного процесса. Как-то так получилось, что у Думы не оказалось на входе "фильтра", который отсеивал бы легковесные, недостаточно проработанные идеи и проекты. Любая "писулька", поступавшая в Думу, немедленно принималась к исполнению как законодательная инициатива. В результате парламент был буквально затоплен огромным количеством "мусорных" законопроектов, которые со скрипом зубовным "дорабатывались" в комитетах, а затем - месяцами кочевали из одной повестки дня в другую в надежде, что "как-нибудь проскочит". И некоторые проскочили-таки в последние дни, когда голосования шли конвейером - без докладов, без обсуждений.
В одной из дискуссий, объясняя различие между Думой и зарубежными парламентами, М.Полторанин использовал выпуклый образ: зарубежные парламентарии работают как бригада маляров, которые идут по отстроенным кварталам и в одном месте чуть-чуть "подкрасят", в другом - слегка "подштукатурят". Российские законодатели больше похожи на бригаду строителей, которых выбросили в чистом поле. Слишком многое приходится начинать с "нуля".
Как ни грустно, приходится признать, что эти полтора года Дума работала без генерального плана, без четкой концепции развития законодательства. Законодательные инициативы не подвергались серьезной научной экспертизе, оцениваясь в основном с позиций здравого смысла: "Годится. Голосуем!" В результате отечественное законодательство обогатилось законами "О безопасности обращения с пестицидами и агрохимикатами", "О местах погребения и похоронном деле", "Об особенностях государственного регулирования добычи и использования угля", которые "тянут" в лучшем случае на ведомственную инструкцию.
И все же итоги полутора лет работы Думы дают повод для некоторого оптимизма. Определилась специализация комитетов, формы их работы, порядок взаимодействия. Парламент наработал интересный опыт и как "законодательная машина", и как центр публичной политической жизни. Не растрясти бы только его на глубоких ухабах очередной политической кампании...
Полет на воздушном шаре
Все-таки жаль, что парламент так редко теперь показывают по телевидению: заседание верхней палаты, посвященное закону о формировании Совета Федерации, доставило бы огромное удовольствие телезрителям.
С самого начала было ясно, что судьба закона будет непростой: комитет по законодательству Совета Федерации единогласно его одобрил, комитет по делам Федерации - столь же дружно "провалил".
Развернувшуюся после этого дискуссию надо было слышать! Столкнулись два подхода, два взгляда, две позиции. Одни - за формирование Совета Федерации демократическим путем, с участием избирателей, другие - за комплектование этого органа по должностному номенклатурному принципу. Обсуждая варианты закона, "сенаторы" выбирали судьбу демократии, судьбу представительной власти в России, свою собственную судьбу...
Почувствовав по градусу дискуссии, что законопроект может пройти, В.Шумейко тут же объявил перерыв, а после перерыва - как кстати! - в зале не оказалось кворума.
На следующий день дискуссия продолжилась с еще большим накалом и ожесточением. Без малого час члены Совета Федерации уговаривали своего председателя проголосовать за закон открытым поименным голосованием с использованием бюллетеней (есть по регламенту такая форма голосования). Шумейко блудил, изворачивался, делал немыслимые процедурные "финты", но под угрозой ухода части депутатов вынужден был согласиться. Как жаль, что подобные эпизоды почти всегда остаются "за кадром". Ну хоть бы раз показали народу, кто им руководит!
Голосование по этому вопросу свело вместе казалось бы "антиподов" - В.А.Стародубцева и Ю.Д.Черниченко. Оба проголосовали за формирование Совета Федерации посредством демократических выборов. А вот Е.С.Строев, вернувшийся к власти на волне мощной народной поддержки, как оказалось, придерживается противоположной точки зрения...
Зная многих членов Совета Федерации лично, я с интересом наблюдаю эволюцию их взглядов. Вот, например, Владимир Николаевич Степанов - глава правительства Республики Карелия. Многие до сих пор помнят его яркие, эмоциональные выступления на съездах народных депутатов РСФСР. Казалось, ничто не способно поколебать позиции этого человека. В день ГКЧП я встретил Владимира Николаевича в "Белом доме". Как и я, он был возмущен этой грандиозной провокацией, имевшей первопричиной непрекращающуюся борьбу Горбачева и Ельцина за власть. Был готов даже подписать заявление об этом, подготовленное Б.М.Исаевым и мной. Но... не подписал.
После опубликования Федеративного договора В.Н.Степанов сделал резкое заявление, что документ фальсифицирован, введен в Конституцию в виде "приложения", а не в качестве ее раздела, как решил съезд. Пригрозил подать на фальсификаторов в Конституционный Суд... но до суда дело так и не дошло.
Московские власти имеют немало рычагов влияния на региональных руководителей - тарифы, льготы, кредиты, субвенции, инвестиции. После президентского указа, предоставившего Карелии льготный экономический режим, Владимир Николаевич совсем "помягчал".
Совещание глав республик, на котором договаривались в обмен на пакет новых "суверенитетов" заменить съезд народных депутатов альтернативным органом государственной власти, собралось в августе 1993 года именно у него в Петрозаводске. Что трудно расценить это иначе, как признак полного доверия и расположения московских властей к бывшему "коммунистическому функционеру".
На последнем заседании палаты Владимир Николаевич выступил яростным защитником "номенклатурного" принципа формирования Совета Федерации, возмущался, грозил оппонентам Конституционным Судом...
Ужасная это вещь - власть.
23 июля 1995 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov/1990-1996dn/59/1/Бремя%20выбора.htm
