В течение сессии Думу не баловали вниманием и гласностью, но стоило сессии завершиться, произошло нечто невероятное: обвал комментариев, анализов, прогнозов! С ювелирной точностью взвешивается все, что Дума приняла, с гобсековской скаредностью - все, что не смогла принять.
Напахали немало. А толку?
Для начала - несколько цифр. За шесть месяцев своей работы Дума рассмотрела 220 законопроектов, в том числе 46 законов. Из них 10 законов подписаны и опубликованы, 3 - отклонены Советом Федерации. Состоялось более 60 парламентских слушаний, многие из которых стали событием, получили широкий общественный резонанс.
Напахали немало. Значительно сложнее ответить на вопрос: нужно ли все это? Выполнила ли Дума свою роль? Моя оценка: не провалила. За шесть месяцев своего существования Думе не удалось стать образцовым парламентом. Она не сумела перехватить стратегическую инициативу (да и не пыталась этого сделать). Не стала центром притяжения и координации политических сил. Не превратилась в лабораторию исследования и решения экономических и социальных проблем. Не завоевала необходимого престижа и уважения в общественном мнении. Ей не удалось восстановить даже те скромные масштабы влияния, которые имел прежний Верховный Совет. Она не смогла превратить себя в действенный механизм выхода из кризисной ситуации, в которой оказалось российское общество и государство.
Но она и не провалилась. Депутатские фракции не разодрались и не пересобачились. Вопреки расчетам хитромудрых сочинителей Конституции, Дума оказалась способной принимать даже конституционные законы (требуют две трети голосов). Ветвь законодательной власти, которую она олицетворяет, не налилась соками и не расцвела, но, однако же, и не отсохла, не отвалилась.
Дума приняла несколько решений, ставших заметным явлением общественной жизни. Прежде всего - постановление об амнистии. Но по многим другим животрепещущим вопросам - о санкциях в отношении Югославии, о присоединении к натовской программе "Партнерство во имя мира", о новом этапе приватизации, о чудовищных экспериментах с законностью и прокурорским надзором - ее голоса не было слышно, а позиция - противоречива.
Если определить коротко, чем же в основном занималась Дума в эти полгода, можно сказать так: боролась за выживание. И эту часть работы выполнила - выжила.
В каких условиях?
Предъявляя длинный (и справедливый) счет претензий к Государственной Думе, бросим взгляд на те условия, в которых она жила и работала.
Дело не в бытовых неудобствах - бесконечных ремонтах и переездах, которые тащились за ней хвостами. Уважающий себя парламент в такой обстановке вообще не стал бы работать. Дело даже не в нескрываемо пренебрежительном отношении к Думе президента и главы правительства, постоянных хамских наскоках прессы. Все это можно было бы пережить. Самое худшее - преднамеренно созданная обстановка неуважения к закону, обессмысливающая работу законодательного органа, каким является Дума.
Сегодня, наверное, еще не время судить о наследстве, которое оставит (уже оставил) России ее первый президент. Но в одном отношении он безусловно войдет в историю - вопиющими, немыслимыми в цивилизованном обществе нарушениями законов и Конституции. Две попранных Конституции (союзная и российская), два растоптанных референдума (о сохранении Союза и о досрочных выборах), нарушенная присяга, попранные указами "неприкосновенные" права человека, неподписание и неопубликование принятых парламентом законопроектов... В каком другом государстве возможен такой "букет" беззакония? Какой смысл трудиться над законом, если его в любой момент можно перечеркнуть или подправить указом? "Зачем законы писати, коли их не исполняти"?
Главный недостаток
Главным недостатком в работе Думы я считаю неоправданно завышенную роль фракций. Само существование фракций - следствие избрания части депутатов по партийным спискам - безусловное достижение для нынешнего этапа. Но не обошлось без перекоса, который чем дальше, тем больше ощущается в работе Думы. Если в прежнем Верховном Совете фракции существовали номинально - практическая их роль была ничтожна, то в нынешней Думе другая крайность - фракции решают все.
Совет Думы составлен по принципу "политбюро": в него входят исключительно руководители фракций - политических структур парламента. А руководители комитетов - рабочих органов - не входят. В результате нарушился естественный баланс между законотворчеством и политикой, между государственными и общественно-политическими функциями Думы. Ее постоянно "накреняет" в сторону политического клуба. А сложная и тонкая законотворческая машина нередко пробуксовывает.
Дефект этот возник не случайно. Он был конструктивно заложен в систему выборов, которые подгонялись под одну - правящую партию. Режим "политического клуба" предполагалось усилить и закрепить в подготовленном президентскими структурами проекте регламента, который, к счастью, не был принят Думой.
Ничему нас не научила история: президентство делаем под конкретную личность, парламент - под конкретную партию...
Председатель
Знаю уже, что на любой встрече с избирателями обязательно зададут вопросы: кто такой Рыбкин? Перебежчик? Хитрец? Тонкий дипломат?
Признаюсь, что я и сам не всегда нахожу на них ответы. Очевидно стремление Рыбкина быть лояльным президентской власти, способность идти на компромиссы, даже под угрозой потери собственного лица и лица Думы.
Но, с другой стороны, кто другой сумел бы объединить и обеспечить согласованную работу несовместимых по взглядам людей, вносить умиротворение в их самые ожесточенные споры? Смогла бы вообще работать Дума, если в председательском кресле сидел другой, более жесткий и конфронтационный "Рыбкин"? Смогла бы она вообще выжить в предложенных ей условиях?
Некий депутат сказал о Рыбкине так: "Независимо от фракций и цветов партийных раскрасок в парламенте есть две партии - партия борьбы и партия самосохранения. Рыбкин - талантливый представитель партии самосохранения".
Наверное, здесь есть над чем подумать. Вопрос однако в том, как поведет себя председатель Думы в ситуации, когда относительно спокойный период работы внезапно кончится и потребуется (вполне возможно) "бросаться на амбразуру"?
Лидеры
Заметили ли вы, как поблекли и потускнели в Думе примелькавшиеся на телеэкранах политические лики? Почти не выступает "интеллектуал" Явлинский, со смешками и шуточками вытаскивают на трибуну Гайдара. Потерпев поражение в борьбе за председательское кресло, перестал появляться в Думе Шахрай. Заскучал и перепрыгнул в правительство Травкин. Даже скандалист Жириновский, "отработав" несколько ярких запоминающихся "номеров", похоже, не знает, что делать дальше.
Не сумев испить из думского колодца, лидеры парламентских партий все чаще стали в него поплевывать: и такая Дума, и сякая - невосприимчивая, инертная, глупая, бесполезная. Любви и дружбы, короче, не получилось.
Казалось бы, все так просто: вот - трибуна, вот - микрофон, есть право законодательной инициативы, за спиной - ряды сторонников. Твори, выдумывай, пробуй! Вноси предложения, доказывай, убеждай, добивайся принятия. А оказалось, что это безумно сложно: заставить депутатов - не поддержать, нет! - просто дослушать иное предложение до конца. Далеко не всем это удалось.
С сожалением приходится констатировать: ни один из лидеров, ни одна из думских фракций за полгода так и не смогли продемонстрировать в Думе мощной парламентской стратегии, ориентированной на перспективу, и (за редкими исключениями) не выступили с крупными законодательными инициативами.
Кем был бы в Думе Ельцин, доведись ему снова быть депутатом или даже руководителем думской фракции? Полагаю - молчаливым угрюмым заднескамеечником, завистливо вздрагивающим от каждого чужого удачного выступления. В демократической обстановке Думы, где никто ни перед кем не прогибается, где прошлые заслуги недействительны и "место под солнцем" надо завоевывать заново, его имидж сильного руководителя развеялся бы сам собой.
О каком национальном лидере я мечтаю? О народном трибуне, принципиальном и честном, покоряющем уверенностью в своей правоте. Мудром политике. Яркой неповторимой личности. Мощном неутомимом организаторе, ориентированном на созидание, а не на разрушение. Увы, в нынешнем парламентском "посеве" такого пока не видно. А может, и не надо такого? Может быть, ушла пора лидеров-трибунов и пришла пора скучных, надежных и предсказуемых лидеров-бюрократов?
Комитеты
Основной рабочий элемент в Думе, в котором происходит разработка и обсуждение законопроектов, подготовка парламентских слушаний, - комитет.
На сегодняшний день в Думе 24 комитета. Самый большой по численности - финансово-бюджетный (кредиты, льготы). Второй по популярности - международный (загранкомандировки).
Комитеты "нарезались" в ожесточенных политических спорах, в обстановке "дележа портфелей" между думскими фракциями. Поэтому их число и структура далеко не оптимальны. Так, в области региональной и национальной политики сгрудились четыре комитета, которые явно мешают друг другу - по делам СНГ, по делам национальностей, по делам Федерации, по вопросам местного самоуправления. А неподъемный воз социальных проблем тянет, задыхаясь, один комитет по труду и социальной поддержке.
По ныне действующему регламенту (таков был замысел "архитекторов" Думы) все комитеты - законодательные, каждый ведет свой "участок". Какого либо ОТК, контролирующего их работу, над ними нет. И в этом - одна из причин низкого качества законопроектов, выходящих из Думы с серьезными недоработками и дефектами. (Справедливости ради следует отметить, что аналогичный недостаток был свойствен и бывшему Верховному Совету).
Значительную часть прошедшей сессии Дума "ехала" на интеллектуальном багаже Верховного Совета - проектах и заготовках, которые он не успел реализовать. Но ближе к концу (после переезда в новое здание), при комитетах заработали экспертные советы, группы разработчиков, временные творческие коллективы. Вокруг Думы начал складываться собственный "шлейф" научной интеллигенции. Это чрезвычайно важно: ведь именно благодаря этому "шлейфу" Дума обретает самостоятельное лицо и все более отчетливо наблюдается на интеллектуальном небосклоне России.
Фракции и группы
В Думе в настоящее время 8 фракций, образованных на основе партийных списков, одна депутатская группа ("Новая региональная политика") и несколько более мелких групп, не зарегистрированных официально.
Занятная история получилась с депутатской группой "Либерально-демократический союз - 12 декабря". Созданная в свое время с помощью "перебежчиков" из фракции Жириновского, она вскоре утратила необходимый кворум (35 человек), но до сих пор официально не упразднена, так как в регламент, как выяснилось, не заложили механизм упразднения парламентских групп и фракций. Это позволяет "декабристам" представительствовать в Совете Думы и получать все блага и привилегии, которые распределяются в основном по фракционному принципу.
При принятии регламента чрезвычайно остро дискутировался вопрос об "императивном мандате", то есть праве фракции заменить своего члена-депутата на следующего по списку. Горячим сторонником "императивного мандата" выступили Н.Травкин и В.Жириновский, намеревавшиеся таким путем держать в кулаке свою разношерстную и недружную "паству".
С моей точки зрения, в "императивном мандате" есть рациональное зерно. Парламентская фракция не должна отрываться от породившей ее партии, а депутат - от принятых на себя в момент выборов обязательств. Если партия пошла в одну сторону, а ее парламентская фракция (или отдельные ее члены) - в другую, то ни к чему, кроме склок и постоянных "расколов", это не приведет и лишь дискредитирует только-только нарождающуюся в России многопартийность.
Но, с другой стороны, депутат не должен быть "рабом" фракции, лишенным всякой самостоятельности и права на собственное мнение.
Найти "золотую середину" в этот раз не удалось. История с "императивным мандатом" показала между прочим, что самым большим врагом В.В.Жириновского (и разумных идей, которые он порой высказывает) является сам Владимир Вольфович. Избрание его единоличным председателем партии на десятилетний срок и громкие "разборки" с депутатами, вышедшими из фракции, заронили подозрение, что он установит в своей фракции жесткую палочную дисциплину, начнет казнить и миловать по усмотрению. В этих условиях Дума сочла "императивный мандат" преждевременным и ограничила связь депутатов с фракцией чисто моральными узами.
Еще раз подчеркну, что избрание части депутатов по партийным спискам, образование на этой основе парламентских фракций - достижение российского парламентаризма. Благодаря тому, что в парламент втянулась наиболее влиятельная часть российской партийно-политической элиты, его вес в обществе заметно вырос. Но следует понимать, что это лишь первый шаг в развитии российского парламентаризма - штатные, государственные и общественные структуры парламента предстоит еще долго "притирать" друг к другу.
Дума и регионы
Каждый раз, когда Дума или какой-нибудь из ее комитетов собирают совещание с участием представителей с мест, раздается знакомый вопль: "Неконституционно! Караул! Восстанавливается Советская власть!" Бдят сторонники президента.
Властная вертикаль представительных органов была уничтожена указами президента в октябре-ноябре прошлого года. Мотивировалось это "изначальной порочностью Советов", необходимостью борьбы с их "властным диктатом".
Трудно придумать большую чепуху. Как депутат предшествующего созыва, могу засвидетельствовать - никакого диктата не было и в помине. Случаи, когда Верховный Совет отменял решение нижестоящего Совета, можно пересчитать по пальцам одной руки. А вот взаимодействие, сотрудничество, обмен информацией - были. Были совещания депутатов разных уровней, совместные заявления, общие программы законотворчества и контроля за реализацией законов.
Именно за это Советы и разогнали. Самостоятельная представительная власть, способная контролировать действия исполнительной власти, Ельцину не нужна. Личные шкурные интересы в очередной раз возобладали над общегосударственными.
Но объективная закономерность потому и объективна, что рано или поздно пробьет себе дорогу. Разрубленная на части, изуродованная "поэтапной конституционной реформой" представительная власть потихоньку начинает срастаться. Месяц назад было проведено первое совещание депутатов разных уровней (чтобы не дразнить гусей, его оформили под "парламентское слушание"). Создан Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов Федерации.
Если не последует нового разгрома парламента (что в нынешней обстановке отнюдь не исключено), объединение органов представительной власти станет фактом.
Дума и пресса
Мне кажется, что до конца так и не понято, что наряду с разгромом представительной власти, глобальную катастрофу потерпела четвертая власть - пресса. Прогибаясь перед властью, следуя извивам ее непредсказуемого курса, она и сама не заметила, как свалилась с пьедестала общественного доверия, потеряла массового читателя. Сегодня можно писать в газетах все, что угодно - пока сообщение не прочитают по телевидению или радио, о нем практически никто не узнает.
Пресса сама виновата в своих бедах. Звала, торопила рынок, взахлеб расхваливала ельцинско-гайдаровские реформы. А когда рынок стал реальностью - первое, что он сделал - вышвырнул газетный киоск вон со своей территории.
Тем не менее, приходится констатировать, что Думе, как и Верховному Совету, хронически не везло во взаимоотношениях с прессой. Дума без боя отдала телестудию и радиоканал, принадлежавшие Верховному Совету, позволила окружить себя информационным "санитарным кордоном", стоически переносит потоки грязи и клеветы, которые ежедневно льют на ее голову.
Пассивно взирая на деятельность прессы, даже не пытаясь найти собственных каналов общения с народом, Дума позволила средствам массовой информации вылепить образ ленивого, шумливого, бестолкового парламента, озабоченного исключительно собственными привилегиями и бесконечно далекого от забот, которыми живет страна. И эта пассивность дорого Думе обойдется: напомню, что до того как по Верховному Совету ударили танки, его морально уничтожило телевидение.
Если доведется побывать в Думе, обратите внимание, где кучкуются корреспонденты и где стоят треноги кино- и телевизионных камер - в правом (от президиума) фойе зала. Именно с той стороны, где заседают "Выбор России", "Яблоко" и ПРЕС. С противоположной стороны - пусто. Наглядное доказательство того, кем куплены и кому служат сегодня российские СМИ.
Что дальше?
Я бы посчитал, что Государственная Дума выполнила свои задачи перед обществом, если бы она восстановила или хотя бы удержала от дальнейшего разрушения позиции представительной власти в России; подготовила законодательную базу и обеспечила проведение подлинно демократических парламентских и президентских выборов; остановила катастрофическое падение международного престижа России; достойно ушла, не будоража общество фантомами неконституционного продления полномочий.
Четыре года работы в парламенте позволяют мне сделать вывод, что люди делятся не по партийной прописке, а по куда более существенным качествам. Пример бывшего Верховного Совета - еще одно тому доказательство: в октябре из горящего Дома Советов выходили многие бывшие "демократы", в то время как некоторые бывшие коммунисты ринулись за президентскими подачками.
К аналогичному рубежу потихоньку подплывает и Государственная Дума. Рано или поздно ситуация заставит каждого дать ответ: что для него важнее - интересы России или личные шкурные интересы.
7 августа 1994 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov/1990-1996dn/50/1/Былое%20и%20Дума.htm
