1В комнате для отдыха и переговоров, примыкающей к кабинету заместителя министра по налогам и сборам РФ Михаила МИШУСТИНА, висит статский мундир. Звезды на погонах, брюки с лампасами. Смотрится очень эффектно. Но сам хозяин кабинета явно предпочитает деловой костюм.
- Часто надеваете мундир?
- Да нет, вообще не надеваю. Непривычно как-то. Да и вообще, главное - не форма, а содержание! - смеется Мишустин.
А в кабинете на столе центральное место занимает ноутбук. Но здесь он вовсе не для красоты, как бывает во многих начальственных кабинетах. Это - привычный инструмент. Михаил Мишустин пришел, как теперь говорят, "во власть" из бизнеса ИТ. А в свое время принимал участие еще и в создании Международного компьютерного клуба, одного из старейших профессиональных объединений на российском рынке информационных технологий.
Из бизнеса - на государственную службу. Почему? Наверное, потому, что очень хотелось хоть что-то изменить к лучшему. А еще потому, что карьера в министерстве открывала возможность, о которой в душе мечтает каждый настоящий профессионал, - возможность придумать, сделать, построить действительно большой проект. Масштаб которого - вся страна. Такое бывает только раз в жизни. И когда Мишустин говорит о том, что уже сделано, о том, как развивается сложный информационно-технологический организм МНС, он перестает быть "просто" заместителем министра. Это уже настоящий CIO. Только на службе не у корпорации, а у государства.
- Михаил Владимирович, сегодня все говорят об "эффективности". Эффективными должны быть бизнес-процессы, предприятия, целые страны. Каковы сегодня, на ваш взгляд, перспективы роста эффективности российской экономики с учетом феномена "информационной революции", и, если говорить о налоговой системе как системе в первую очередь информационной, - что является критерием ее эффективности?
- Для того чтобы стать действительно эффективной, налоговая система должна действовать подобно хорошо отлаженному механизму. И прежде всего быть управляемой. Управляемость, в свою очередь, зависит от того, насколько качественно поставлены такие процессы, как сбор, обработка, анализ информации, используемой в процессе принятия решений. Так что сделанная нами, и уже довольно давно, ставка на применение современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) - ответ всем этим требованиям. При этом мы старались делать все, чтобы не изобретать велосипед в очередной раз: в развитых странах активно продолжается процесс перехода к принципиально новым моделям организации труда, основа которых - информация и знания как ключевой ресурс.
Мы ведь живем в эпоху постиндустриальную, так что с неизбежностью следует делать соответствующие поправки. В XX веке экономическая мощь государств определялась в основном территориями и закрепленными на них производственными мощностями: массовое материальное производство определяло лицо всего послевоенного этапа развития. Но в 1970-1990 гг. спрос на стандартный набор потребительских благ в развитых странах снизился почти на четверть, в то время как услуги и информационные продукты становились все более востребованным товаром. Сегодня информационные сервисы и потребление знаний становятся ключевым фактором экономического роста.
Примеры? Их немало, причем - с разными знаками. Троекратное повышение фондового индекса США было достигнуто при росте ВВП всего на 2,5-3,5%: бессмысленно производить все больше и больше товаров, нужно производить новые услуги и сервисы, в том числе и информационные. Другой пример - казавшееся исключительно успешным развитие новых "азиатских тигров". Здесь темпы роста ВВП составляли от 6% до 10%. Но даже такой фантастический рост материального производства не позволил азиатским индустриальным лидерам воспрепятствовать разрушительному экономическому кризису 1997-1998 годов. Вывод, который напрашивается сам собой, состоит в том, что быстрое экономическое развитие оказывается возможным при относительно низких темпах роста ВВП! При одном существенном условии, разумеется: катализатором экономического роста в постиндустриальную эпоху становятся знания, интеллект, информация. Именно они, как впрочем и финансы, не знают материальных границ и легко перемещаются благодаря современным технологиям информации и связи, превращаясь в стратегический ресурс нового столетия.
Если так, то и все элементы государственного механизма должны соответствовать вызовам времени. По сути, нынешние хозяйственные системы все активнее трансформируются в экономику знаний, а страны, где применение ИКТ стимулируется целенаправленно, демонстрируют возрастающую экономическую устойчивость и динамику.
Собственно, таков контекст, на фоне которого мы развиваем информационно-технологический комплекс Министерства по налогам и сборам и выстраиваем стратегию этого процесса. Возвращаясь к вопросу о том, что такое эффективность: наша задача - добиться создания работающей как часы системы поддержки процессов налогового администрирования на основе информационного сервиса, обеспечивающего качественно иной стиль организации как труда налогового инспектора, так и всех отношений с налогоплательщиками. Не так давно мы представили наш системный взгляд на развитие системы налогового администрирования в ходе совещания по информатизации налоговых органов, в работе которого приняли участие в том числе руководители Минсвязи, Минпечати, ФАПСИ и других ведомств.
- Ваша команда, как известно, исследовала опыт налоговых ведомств других стран. Что удалось обнаружить? И насколько выбранный вами курс отличается от того пути, по которому идут при построении своих информационно-технологических инфраструктур налоговые органы за рубежом?
- Можно верить, можно не верить, но факт остается фактом: к некоторому нашему удивлению подходы, которые мы используем в своей работе уже довольно длительное время, применяются и нашими коллегами в развитых странах. Исследование зарубежного опыта мы проводили для того, чтобы ответить самим себе на очень важный для любого проекта вопрос: где мы? Добились ли мы значительных результатов или только-только начинаем, решили ли мы уже базовые проблемы или лишь подбираемся. Тем временем в развитых странах накоплен большой опыт в совершенствовании налогового администрирования - прежде всего в США, Швеции, Франции, Дании, Австралии и Великобритании. Вот их-то достижения и стали объектом нашего внимания. Мы исследовали ключевые компоненты модернизации, общие элементы оптимизации налогового администрирования, а также их эффективность.
Выяснилось, что некоторые изменения приводят к совершенно очевидным результатам. Так, укрепление налоговой дисциплины стимулирует рост налоговых поступлений. Повышение эффективности деятельности налоговых органов в целом приводит к сокращению затрат. Оптимизация методов работы с налогоплательщиками - верный путь к снижению издержек в процессе контроля за соблюдением налогового законодательства, а повышение квалификации сотрудников налоговых органов позволяет сократить персонал и одновременно повысить качество услуг. Вывод, который мы сделали: Министерство по налогам и сборам РФ идет ровно этим путем.
Проведенное исследование позволило выявить и общие направления, по которым происходит модернизация национальных систем налогового администрирования. Это в обязательном порядке четко сформулированная стратегия деятельности (включая сегментацию плательщиков и отраслевую специализацию налоговых органов), пересмотр технологических процессов (упрощение и типизация, система постановки на учет всех налогоплательщиков, возможность получения полной информации по всем уплачиваемым налогам), изменения организационной структуры (укрупнение мелких налоговых инспекций, организация работы по функциональному принципу,* сокращение уровней управления), новые технологии (широкомасштабное обновление, совершенствование инфраструктуры, повсеместное применение технологий электронного ввода данных, применение интегрированных прикладных систем, электронный документооборот, аутсорсинг рутинных процедур) и, наконец, повышение квалификации кадров на всех уровнях. Опять-таки, большинство из этих позиций и мы наметили для себя в качестве первоочередных.
- Честно говоря, каждая из перечисленных задач сама по себе выглядит отдельным проектом... Как все это многообразие задач "ложится" в поле информационных технологий?
- Прежде всего хочу заметить, что мы вовсе не пытаемся "в лоб" повторять опыт других стран. В том числе и во всем, что касается конкретных технологических решений. Это, вообще говоря, один из важнейших принципов автоматизации: не нужно пытаться строить то же самое, что у соседа - постройте то, что действительно необходимо именно вам! Вроде бы простая житейская истина, но как часто о ней забывают...
Наша нынешняя задача состоит в том, чтобы изменить архитектуру информационных технологий и прежде всего уйти от так называемого позадачного подхода, традиционно применяемого во многих западных странах. Скажем, во Франции налоговые органы используют в своей деятельности несколько сотен прикладных программ. В этом смысле наша стратегия заключается в построении технологии предоставления информационного сервиса (ИТ-услуг) по поддержке рабочих процессов налогового администрирования.
- Вы часто употребляете термины "сервис", "услуги". Если вынести за рамки вашу должность и место работы, то может создаться впечатление, что беседа идет с представителем сервисной компании...
- В этом-то как раз и заключается суть, зерно, если хотите - ноу-хау всей нашей работы. Все думают, что задача Министерства по налогам и сборам - собирать налоги. На самом же деле главная наша задача - сформировать сервис, позволяющий добропорядочным гражданам без лишних хлопот реализовывать установленную законом обязанность платить налоги. Основная функция МНС России - это контроль за соблюдением налогового законодательства в стране. Да, в процессе реализации этой функции возникают проблемы, разногласия, споры. Что совершенно нормально. Вот для успешного решения всех этих вопросов министерство и оказывает услугу под названием "контроль за соблюдением налогового законодательства". Это сервис в чистом виде! Отметим: сервис, уже оплаченный налогоплательщиками.
Мы уже определили, что услуга должна быть эффективной. Но как измерить этот показатель? Очень просто. Надо ответить на вопрос: удовлетворяет ли уровень предоставляемой услуги нуждам потребителей и если да, то в какой степени? Мало того, этот вопрос мы, как поставщики услуги, просто обязаны задавать себе постоянно. Наши клиенты - это налогоплательщики и государство. И это достаточно сильные аргументы для того, чтобы постоянно думать о качестве нашей работы.
Безусловно, с точки зрения архитектуры информационных систем предметная область оказывается довольно сложной. Наша стандартная характеристика звучит примерно так: "многообразие форм объектов налогообложения, характеризующихся разной степенью сложности производственного процесса, масштабами бизнеса, миграцией форм бизнеса и производства". Иными словами, объект моделирования многогранен и подвижен. Но для профессионалов это как раз безумно интересно! Скажем, процесс налогового администрирования прямо зависит от масштабов предприятия. Чем крупнее бизнес, чем сложнее производственный процесс, тем сложнее предприятие контролировать...
- Иными словами, не только "размер" предприятия определяет особенности налогового контроля?
- Поясню. Если сравнивать два крупных предприятия с разными производственными процессами, например энергосистему и автомобильный завод, то энергосистему, которая выпускает один вид продукции и использует один-два вида сырья, закупаемого у небольшого числа поставщиков, контролировать куда проще, чем завод. Одно дело - изучать в процессе налогового контроля поставки угля, другое - закапываться с головой в тысячи наименований, начиная с винтов, гаек и заканчивая двигателями.
То есть с точки зрения специалиста в области информационных технологий задача формулируется следующим образом: необходимо добиться эффективной организации налогового администрирования, организовав обработку больших объемов информации в строго регламентированные интервалы времени. Сделать это можно только благодаря использованию информационных технологий, обеспечивающих необходимый спектр услуг.
- Так что же такое "услуга" в рамках концепции автоматизации деятельности всей структуры МНС?
- В действительности вопрос о том, что такое "услуга", прост только на первый взгляд. Мы используем подход, в рамках которого ИТ-услуги оказываются агрегатами других ИТ-услуг. В результате возникает иерархия услуг конкретных рабочих процессов налогового администрирования. Взаимосвязь рабочих процессов и ИТ-услуг становится неразрывной, поэтому уже сегодня важно наладить четкое взаимодействие между функциональными подразделениями и поставщиком услуг. Самый главный вопрос, на который следует дать внятный ответ в случае каждого конкретного рабочего процесса: "Кто его владелец?" Как правило, владельцем процесса является конкретное должностное лицо, несущее за его исполнение непрерывную персональную ответственность. Разумеется, фактически нести ответственность за выполнение конкретных аспектов того или иного процесса может несколько человек, но за успех или провал всего процесса отвечает именно его владелец.
- Опыт показывает, что отсутствие четкого определения управленческих процессов и их владельцев часто оказывается причиной провала весьма амбициозных ИТ-проектов...
- Разумеется! Именно поэтому мы ставим рабочие процессы во главу угла. Однако для того, чтобы сопоставить каждому владельцу рабочего процесса соответствующие ИТ-услуги, обеспечивающие требуемый уровень эффективности, необходимо создать реестр услуг. И, безусловно, все разговоры о повышении уровня качества администрирования могут вестись только в том случае, когда мы понимаем, как измерять показатели. Нельзя улучшить то, что не измеряется! И нельзя управлять тем, что не поддается измерению! Это наше кредо, логика всего нашего подхода к автоматизации. Кроме того, очень важно сформировать ситуацию, когда между владельцем процесса и поставщиком ИТ-услуг заключается соглашение, определяющее цели и ответственность обеих сторон. И соглашение это должно быть таким, чтобы ни одна из сторон не оказывалась в роли заложника...
- ...Что тоже частый случай. Либо "айтишники" насилуют персонал, заставляя выполнять массу непонятных действий, либо, напротив, от информационных технологий пользователи начинают ждать каких-то невероятных чудес.
- Дело в том, что и самого по себе "соглашения" мало. Необходим еще механизм, позволяющий планировать, организовывать, осуществлять контроль за соблюдением соглашения между владельцами процессов и поставщиком ИТ-сервисов. Если внимательно оценить всю совокупность проблем, с которыми сталкивается руководитель ИТ-подразделения - можем называть его CIO, - который поставляет ИТ-услуги владельцам рабочих процессов, то окажется, что перед ним стоит масса задач. Это исключение риска принятия ошибочных решений, обеспечение выполнения всех задач в срок, измерение и повышение эффективности работы структурных подразделений, построение взаимодействия между ними, обоснование бюджета, его грамотное расходование, выбор направлений развития ИТ, наконец. Но ни в коем случае нельзя возлагать на руководителя ИТ-службы еще и управление самими рабочими процессами. В таком случае можно забыть о появлении эффективной информационной системы. ИТ-услуга только поддерживает, но не определяет рабочий процесс. И уж точно - не подменяет его!
Не надо думать, что все у нас происходит гладко и без сбоев. Но наше преимущество в том, что мы открыто говорим сами себе обо всех имеющихся недостатках. Так, порой при запуске новой ИТ-услуги оказывается, что она не соответствует ожиданиям. Начинаем выяснять, в чем дело. Оказывается, проблема состоит в отсутствии четкого, исчерпывающего описания рабочих процессов. Кто должен заниматься этим? Разумеется, владелец процесса. Ведь ему он знаком лучше, чем кому бы то ни было. Но до сих пор случается, что описания процессов приходится выполнять разработчикам, программистам. Понятно, что невозможно одним махом перестроить такой огромный, сложный механизм, как целое министерство. И все-таки выход мы нашли. Суть его состоит в том, чтобы поэтапно преобразовывать законодательную базу в модель рабочего процесса, а затем - в систему ИТ-услуг.
- При всех неизбежных сложностях система в целом уже построена. Все чаще появляются сообщения о том, что в том или ином регионе налоговые органы переходят к активному использованию информационных технологий. В конце концов, сегодня у самих налогоплательщиков появляется возможность подавать налоговые документы в электронном виде, а это по сути уже нормальный элемент того, что принято именовать e-government - технологиями "электронного правительства". И все же, если положить руку на сердце - где происходят основные "пробуксовки"?
- Система, которую мы строим, действительно напоминает сложную комбинацию шестеренок. Согласованное их вращение дает в итоге наполнение и приращение бюджета страны. Но в реальной жизни полной согласованности пока не получается. Одна из причин - нерешенные организационные, методологические и технологические процедуры взаимодействия с целым рядом ведомств, отстающих с точки зрения развития ИТ и до сих пор ведущих учет "на бумаге". Все это тормозит как совместные рабочие процессы, так и процесс их оптимизации. А в результате остаются лазейки для ухода налогоплательщиков от выполнения одной из основных конституционных обязанностей - уплаты налогов. И все же мы не можем ждать, когда все элементы системы, все шестеренки завертятся так, как это необходимо. Пусть наш механизм порой издает треск, но система уже работает. Уже приносит плоды. И все, что нам остается, так это упорно двигаться дальше по выбранному маршруту.
- Вы говорили о необходимости досконального описания рабочих процессов, которые только в этом случае становятся полноценными объектами автоматизации. А как поставлена в МНС работа по описанию собственно всего ИТ-проекта? Насколько он отчуждаем от его авторов, идеологов? Строго говоря, в известной шутке о том, что любая программа хорошо работает лишь в присутствии разработчика, много правды. Представим себе ситуацию: заместитель министра по налогам и сборам Михаил Владимирович Мишустин в какой-то момент говорит: "Все, я устал! Ухожу! Возвращаюсь с тяжелой государственной службы назад в бизнес". Сможет ли вся построенная вами конструкция работать и, главное, развиваться автономно?
- Не дождетесь! - смеется Мишустин. - Я действительно предан этому проекту. С ним для меня уже очень многое связано, это просто любимое дитя! Вы не поверите, но недавно я даже увидел проект во сне. Целиком. В объеме. В многообразии связей и отношений, со всеми его "шестеренками".
А если серьезно, то работа по документированию всего комплекса ИТ министерства ведется самым тщательным образом. Это десятки томов. Так что с Мишустиным или без него, система будет жить. Она и сейчас уже существует вполне самостоятельно. Но что самое приятное - действует во многом именно так, как мы планировали, а вовсе не живет своей
Интервью - журнал "CIO"
Автор: Денис Викторов
Опубликовано в журнале "CIO" No5 от 09 декабря 2002 года
