Провал, тупик - называйте, как хотите. Сегодня даже осторожноязыкие сотрудники политологических центров, работающие на президента, вынуждены признать, что попытка "скоростного" принятия новой Конституции обернулась конфузом.
Конституционный процесс - не тот случай, где можно "разрезать, посмотреть и снова зашить". Однажды сделанный политический ход - подписанный документ, заявленную позицию - взять назад очень трудно, практически невозможно. Что значит для руководителя области, края или республики "отменить" свою подпись, если он, вернувшись домой, встретит тысячи возмущенных, удивленных, вопрошающих глаз?
Попытка "скоростного" принятия Конституции нарушила хрупкое равновесие, установившееся после подписания Федеративного договора. Вновь заработал конвейер повышения статусов: вслед за Вологодской областью объявила себя республикой Свердловская область. Публично обсуждается идея восстановления Дальневосточной республики...
Где тот мерзавец?
"Где тот мерзавец, который придумал Федеративный договор?" - вопрошал один из ораторов на семинаре по конституционным вопросам. Пришлось напомнить, что идея Федеративного договора содержалась в программном выступлении кандидата в председатели Верховного Совета РСФСР Б.Ельцина на 1 Съезде народных депутатов. К практической реализации этой идеи приложил руку и автор этих строк, когда в 1990 году подготовил вместе с Р.Абдулатиповым проекты постановлений Президиума Верховного Совета "О Федеративном договоре" и "О конкурсе на лучший вариант проекта Федеративного договора".
Для подготовки Федеративного договора были веские причины. Примерно с середины 1990 года союзное руководство развернуло работу над новым Союзным договором. За стол переговоров пригласили и автономные республики - субъектов Российской Федерации. Цель политической интриги заключалась в том, чтобы, поманив автономии перспективой повышения статуса до союзной республики, использовать их как рычаг давления на российское руководство. За эти игры Горбачева и Ельцина страна заплатила немыслимо дорогую цену. Именно тогда было сказано "берите суверенитета, сколько сможете проглотить", а затем вскоре обнаружилась необходимость "выравнивания" статуса республик, краев и областей...
Смысл Федеративного договора виделся в том, чтобы еще до заключения Союзного договора устранить противоречия и деформации, накопившиеся внутри Российской Федерации. Согласно намеченному плану, договорный процесс в Российской Федерации включал несколько этапов: формирование Совета Федерации; разработку и согласование основных принципов федеративного устройства РСФСР; обсуждение на очередном Съезде Декларации об основных принципах Федеративного устройства РСФСР; заключение договоров субъектов Федерации с РСФСР, двусторонних и многосторонних договоров субъектов Федерации между собой, а также договоров о восстановлении, преобразовании и создании национальных и региональных образований; составление текста Федеративного договора и его подписание.
Я и сегодня не считаю этот план ошибочным. К сожалению, ни один из его пунктов так и не был выполнен, доведен до логического конца. Совет Федерации после нескольких заседаний перестали собирать - он напугал Ельцина и Хасбулатова своими властными амбициями, резкой критикой решений центральной власти (та же участь постигла и образованный взамен него Совет глав республик). Вместо договоров о воссоздании национальных образований пошли по пути односторонней территориальной реабилитации и пришли, в конечном итоге, к кровавым межнациональным конфликтам. Не сложилось и договорной системы между регионами и центром, которая позволила бы плавно подойти к заключению Федеративного договора.
Политик - сталкер, который преследует свои цели, но получает не то, о чем просит, а то, чего заслуживает. Вот и российские руководители толковали о преобразовании Российской Федерации, а получили - драчку за власть, за дополнительные полномочия, за независимость уже от нового российского центра. А все потому, что "региональной политики Правительства не было. Не то что она была недоработана, а просто ее не было вообще" (Б.Ельцин).
Кризис выдуманный и настоящий
Кому и зачем нужна новая Конституция? Россиян пытаются убедить, что в стране - кризис власти, что со старой Конституцией из этого кризиса не выйти. С.Шахрай по нескольку раз на день пугает: либо новая Конституция, либо диктатура, либо гражданская война. Под сурдинку проходит мысль о "десоветизации", необходимости покончить с "полновластием Советов". Более объективные наблюдатели отмечают наигранность "конституционного кризиса" и его вполне земные политические причины.
Надо отдать должное президентской команде - в борьбе за власть она чрезвычайно изобретательна: размен правительственных фигур, уход со Съезда, соглашение о стабилизации, референдум, конституционное совещание, возможный "Съезд народов России"...
Трюкам и фокусам нет конца и мне, к слову, было бы очень интересно знать, своим умом они до всего этого дошли или пользуются заемным. Но нельзя же все время трюкачествовать, надо когда-то и страной управлять. А на это нет ни времени, ни сил. Похоже, что правительство окончательно бросило вожжи и Россия стремительно катится в экономике к "украинскому варианту", а может быть и много хуже. На место выдуманного конституционного кризиса приходит настоящий - кризис доверия к власти, к руководству страны.
На последнем заседании палаты "отец" Глеб Якунин призывал "сохранить Съезд, сохранить Верховный Совет". Реакция депутатов - смех и аплодисменты. И как такое выговорили "святые уста"! Но мотив достаточно показателен. Даже наиболее оголтелые "демократы" начинают сознавать, что игра подошла к краю. Разрушение Конституции и конституционных органов власти грозит полной потерей управляемости и развалом страны, и еще вопрос, кто возьмет верх в образовавшейся кровавой каше.
Утраты и обретения
Отбросив вульгарный и пошлый стереотип о "латанной-перелатанной" Конституции, глянем объективно на ход и результаты конституционного развития последних трех лет. При этом выясняется, что сделано немало интересного и нужного.
Первое. Конституционно закреплен принцип разделения властей. При всех сложностях и ошибках его реализации в России, убежден: этот принцип - основа цивилизованной государственности.
В Конституции сохраняется статья 104, закрепляющая полновластие Съезда народных депутатов. Но, уважаемые господа, приведите пример - хотя бы один для смеха - применения этой статьи. Не найдете! За три года своего существования Съезд не использовал свое "полновластие" ни разу. Усиленное муссирование этой проблемы в печати и на телевидении - чистая спекуляция, попытка отвести глаза от реального полновластия президентских структур.
Второе. Деидеологизирован раздел Конституции о правах и свободах человека и гражданина. Критики Конституции, которым царапает глаза слово "социализм", оставшееся в нескольких статьях, не желают замечать, что ключевой раздел Конституции - "Государство и личность" - полностью обновлен, из него устранены все идеологические определения. И это, конечно, правильно: права и свободы личности не должны зависеть от того, какая власть на дворе, наоборот, они должны быть точкой отсчета для любой власти!
Третье. Создан механизм защиты Конституции - Конституционный суд, который с первых дней своего существования попал в силовое поле большой политики. Трудно себе представить, как разрешались бы беспрерывные конфликты президента и законодательной власти, если бы не было "третьего, разнимающего" - Конституционного суда.
Четвертое. Действующая Конституция органично инкорпорировала в себя Федеративные договоры. Оставим их историческую оценку будущему. Но следует признать, что в сложившейся обстановке это был естественный способ заполнить вакуум, образовавшийся после распада СССР, и хотя бы временно притормозить распад власти в самой России.
Пятое. Заложены (хотя робко и непоследовательно) конституционные основы местного самоуправления. Их дальнейшее развитие позволит создать уже к следующим выборам компактную и дееспособную систему власти в регионах России.
Пожалуй, самый сложный вопрос - судьба президентства в России. Первый опыт получился, скажем прямо, не слишком удачен: президент продемонстрировал практически полный "букет" нарушений - игнорирование предвыборных обещаний, нарушение президентской присяги, Конституции и законов, конфликты с законодательной и судебной властью, непредсказуемость внутренней и внешней политики, интриги и коррупцию в президентском окружении. Многие (и небезосновательно) связывают распад Союза ССР с "парадом президентов" в союзных республиках и опасаются, что Россию ожидает та же участь. Эмоции подогреваются тем, что в России институт президентства был введен фактически Съездом народных депутатов - на референдуме соответствующий вопрос не получил конституционного большинства голосов.
И все же я бы не торопился ставить на президентстве крест. В нем есть немало привлекательных сторон: динамизм, оперативность, возможность концентрации ресурсов, персонифицированная ответственность. Всенародные выборы президента дают народу право хотя бы раз в пять лет сменить высшую власть.
А потому не следует уподобляться "испуганной лягушке", которая прыгает в сторону от того, что ее напугало. Куда разумнее, на мой взгляд, пойти по пути совершенствования конституционных механизмов - уточнения прерогатив каждой из властей, определения форм их взаимодействия и ответственности. Правительство, на мой взгляд, должно формироваться президентом, но восемь-десять ключевых постов - замещаться с согласия парламента. Президент должен иметь право вето, но и парламент должен иметь абсолютный приоритет в сфере бюджета, налогов, правотворчества и контроля за исполнением законов.
Ошибка в методе
Трудно идти вперед, глядя в бинокль назад. Но именно такова методология текущего конституционного процесса. Многочисленные "авторские" проекты Конституций изготавливаются на единую колодку - клеятся из кусочков действующих западных конституций, принятых в ХIХ и даже в ХVIII веке. Отсюда эти милые нелепости о "священном и неприкосновенном праве частной собственности" и "неотъемлемых естественных правах человека", вызывающие у профессионалов лишь грустную улыбку. Милые древности, раритеты! Именно туда - в ХIХ век - мы сегодня потихоньку сползаем.
Для прорыва в ХХI век нужна принципиально иная методология. Какая же? А посмотрите, что подсказывает практика: крестьянский съезд принял "Конституционный наказ", съезд судей - постановление о судебной реформе, председатели Советов - очертили в своем заявлении основные принципы региональной политики и механизм принятия новой Конституции. Именно эти осмысленные и систематизированные требования социальных слоев, профессиональных групп и территориальных образований и должны стать той "печкой", от которой лежит путь к новому Основному Закону.
Новая Конституция России должна быть конституцией планетарного мышления. Любые политические решения сегодня необходимо просчитывать с позиций экологических и ресурсных ограничений, в том числе ресурсов социального времени. Платой за ошибки политиков будет глубинное расстройство фундаментальных основ жизни общества, утрата шансов на достойную жизнь для нынешнего и будущих поколений.
5 июля 1993 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov/1990-1996dn/37/1/Пустой%20номер.htm
