17 марта прошлого года в России состоялся первый в ее истории референдум. Власть обратилась к народу с двумя вопросами - о сохранении союзного государства и о введении в России поста президента, избираемого путем всенародного голосования. Итоги первого эксперимента известны: союзного государства больше нет. Ну а второй эксперимент? Чем он закончился? Пора подвести хотя бы предварительные итоги.
Противовесы не сработали
Голосуя за введение поста президента, россияне (и я в их числе) высказались за сильную власть, способную совладать с преступностью, отстоять их интересы, обеспечить проведение необходимых реформ. Надо ли говорить, что полученные результаты, мягко говоря, разочаровывают. Беззаконие, безвластие, неуверенность в завтрашнем дне буквально захлестнули страну. Вместо усиления власти - потеря управляемости, вместо реформ - экономический кризис, вместо защиты национальных интересов - слабая, бесхребетная внешняя политика.
Почему? В чем была ошибка? Похоже, что, проголосовав за президентскую власть, мы приобрели одежку, которая не по росту, не по плечу. Сильная президентская власть может существовать лишь при наличии достаточно сильных сдержек и противовесов. У нас же таковых не оказалось.
Не смог выступить реальным "противовесом" парламент. Отсутствие профессионализма, политической и правовой культуры, прочных парламентских традиций (не стоит забывать, что сам он возник лишь в 1990 году) помешали ему выступить достойным оппонентом президентской власти. По большинству принципиальных вопросов (будь то бюджет, налоги, реформа власти на местах, курс экономической реформы или статус Москвы) парламент не сумел сформировать и отстоять своей позиции.
Нет оснований говорить о какой-то самостоятельности и независимости судебной власти. Попытки президента вмешиваться в деятельность следствия, определять классные чины и оклады членам Конституционного Суда свидетельствуют о том, что и эту власть он хотел бы взять под свою неназойливую опеку. Притчей во языцех стал "наш прокурор", угодливо выполняющий указания свыше. Теплится лишь слабая надежда, что недавно принятый закон "О статусе судей" наконец-то позволит судейскому сословию поднять голову.
Пока не оправдывает надежд и "четвертая власть", особенно - монополизированное государственное телевидение. Сначала - неумеренные восторги по поводу первых шагов президентской власти, в том числе явно антиконституционных. Идеологическое обслуживание развала Союза и всех экономических авантюр... Сегодня - растерянность, брюзжание и нарастающая паника перед лицом результатов этой политики.
Словом, ни один из "противовесов" не сработал, не выполнил своей задачи до конца.
Опоры не оказалось
В ныне действующей Конституции, президент представлен как независимая, деполитизированная и деидеологизированная фигура, властвующая в интересах всего общества. Практика показала, что в подобной трактовке его роли присутствует изрядная доля лицемерия.
Провозгласить независимость - еще не значит осуществить ее на деле. В странах развитой буржуазной демократии, с которых был списан этот институт, формально-юридическая независимость президента соседствует с не очень афишируемой, но до блеска отработанной системой взаимодействия, влияния и поддержки. И - реальным механизмом политической ответственности. Формально партия не командует президентом, но ни один президент, не желающий самоубийства, не пойдет против политической силы, которая привела его к власти и поддерживает его практическую политику.
У нас же все сложилось иначе. Прежняя политическая система, на которую опирались институты власти, разрушена. Компартия объявлена "врагом номер 1" и запрещена. С изъятием из их ведения фонда социального страхования нанесен смертельный удар профсоюзам - последней общественной организации, имеющей структуры до уровня предприятий включительно. Взамен ничего не создано. Ни 25 карликовых партий, ни бурбулисовские "комитеты содействия реформам" не приобрели пока сколько-нибудь заметного авторитета и общественного влияния.
В результате - президентская власть, вознесенная в горние выси "независимости", зависла в пустоте... А ее декларативная независимость обернулась вскоре зависимостью от заезжих экспертов, лихих ребят из "ДемРоссии", и просто политических проходимцев. Созданная в значительной мере благодаря движению митинговых масс, президентская власть ослабела и зашаталась, как только митинговые толпы отхлынули.
Попытка укрепить президентскую власть чисто бюрократическим способом - "подгрести" под нее исполнительные структуры на местах, подчинить их непосредственно президенту, полагаю, дала определенный результат - укрепились вертикальные связи, дееспособность исполнительной власти в целом выросла. Однако в нынешней ситуации такая ее организация вступает в противоречие с Конституцией, Федеративным договором и стремлением регионов к самостоятельности. А грубые ошибки в экономической политике дают им все больше аргументов для того, чтобы заявить о своей независимости от центрального правительства.
Немало противоречий и внутри самой исполнительной власти. Ее бесконтрольный рост породил такую мощную бюрократическую структуру как Госкомимущество - с разветвленным аппаратом на местах, правом командовать ведомствами и местными органами власти и даже собственным банком. Государство в государстве! И хотя появление этого монстра оправдывалось "необходимостью инструмента для проведения реформ", он заметно деформировал исполнительную власть, усложнил и запутал взаимоотношения внутри нее.
Между властями - разлад
Еще одна проблема - неурегулированность, неотшлифованность взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Многие помнят, какой сенсацией было первое использование президентского "вето". Месяц, другой - и право вето превратилось в рабочий эпизод - стало "третьим чтением" законопроекта. Верховный Совет затягивает представление законопроектов на подпись, президент - нарушает сроки их подписания. Их взаимные "разборки", поначалу забавные, сегодня вызывают повсеместное раздражение.
Серьезной ошибкой была передача формирования правительства в исключительное ведение президента. С.Шахрай вдохновенно убеждал и Съезд, и Верховный Совет, что без этого президентской власти не будет. Получилось же наоборот. Связи Верховного Совета и правительства ослабли, разрушилось взаимопонимание между ними. Да и сами члены правительства не выиграли: резко упал их авторитет, политический престиж - они превратились в некое подобие приказчиков: сегодня позвали, завтра - выгнали...
Разделение властей заключается в том, что законодательная власть создает правовые нормы, своего рода "правила игры", исполнительная - действует, осуществляет политику, сообразуясь с этими нормами, а судебно-прокурорская следит за соблюдением правил и защищает права "участников игры" от нарушений. Поражает неумение и нежелание нынешней президентской власти сколько-нибудь считаться с законом. Едва ли не треть указов содержат положения, противоречащие Конституции и действующему законодательству. Это обосновывается все той же "деловой целесообразностью", необходимостью энергичного продвижения реформ. Но если президент постоянно нарушает "правила игры", то почему нельзя это делать другим?
Вот так объективные недостатки избранной модели власти переходят в личные характерологические особенности первого президента России, который, судя по всему, просто не способен работать в системе разделения властей, предполагающей взаимодействие и координацию (а не диктат и давление), строгое соблюдение "правил игры", уважение к правам и прерогативам других участников.
Что дальше?
Признать эксперимент неудачным и вернуться к прежней схеме организации власти? Думаю, что это был бы не самый лучший выход. При всех своих недостатках, президентская власть, взятая в системе разделения властей, - все же шаг вперед. В ней заложен значительный "запас прочности" и тройной взаимный контроль. Самокритично оценив достигнутые результаты, следует двинуться по пути корректировки конституционных норм о президенте применительно к реальностям нашего общества.
Три направления здесь представляются наиважнейшими: более точная балансировка полномочий между центральными органами власти и территориями России; отработка рабочего механизма взаимодействия между высшими органами власти - Верховным Советом, президентом, правительством; обеспечение подлинной независимости и высокого социального статуса судебной власти.
А самое главное - настрой не на конфронтацию, а на сотрудничество.
С грифом "Не для печати"
Указом президента от 27 июля 1992 г. No 804 установлено протокольное старшинство российских официальных лиц. Последние выстроены "по ранжиру" в тридцать восемь разрядов. Первым идет, конечно же, сам президент, затем председатель Верховного Совета и председатель Конституционного Суда (судьи забыты). Весьма высокое место отведено Патриарху Всея Руси - выше председателей палат и Генерального прокурора (другие конфессии забыты). Но еще выше - госсекретарь при президенте, руководитель администрации президента и его первый помощник. Особо оговорено, что супруги ответственных должностных лиц имеют старшинство своего мужа.
А что, может быть, утвердить этот список вместо Конституции?
7 сентября 1992 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov
