Выборы Президента России, мэров Москвы и Ленинграда положили начало реформированию структуры власти на разных уровнях. Какие проблемы возникнут на этом пути? Как будут строиться взаимоотношения между выборными (представительными) органами и новыми исполнительными? Обсудить эту тему в редакцию "РТ" пришли Владимир Исаков, Председатель Совета Республики Верховного Совета РСФСР, Александр Крайко, народный депутат СССР, и Евгений Андрющенко, старший консультант Секретариата Верховного Совета СССР, доктор философских наук.
Е.Андрющенко: Почти четыре года назад " Социалистическая индустрия" первой опубликовала результаты нашего исследования по выборам в многомандатных округах. Его проводили мы в Институте социологии Академии наук СССР, и уже тогда знали о желании граждан напрямую выбирать районных "президентов". Дело в том, что ситуация нередко на местах складывалась таким образом: председатель исполкома благоволил не ко всем округам, а преимущественно "подкармливал" округ, депутатом которого проходил на выборах. Идея прямых всеобщих выборов, идея президентства жила в общественном сознании давно. Другое дело, что установление института президентства в России проходило не без намерения укрепить позиции отдельных политических движений, противостоявших руководству Союза. Тем не менее считаю, что те, кто живет от получки до получки и ездит в час пик общественным транспортом, кто уходит с рассветом в поле, на ферму, выиграли в осуществлении возможностей своего волеизъявления. Сильные, демократически избранные органы исполнительной власти нам, безусловно, нужны.
Бессилие власти - дорога к хаосу. "Нет беды страшнее, чем гражданская смута", - говорил Блез Паскаль. Но одновременно нельзя впадать и в другую крайность - возвращаться к монополии на власть отдельных лиц, к тоталитаризму.
Что сегодня вызывает опасения? То, что власть исполнительная, получив "кормило" законно, действовать начинает незаконно. В Молдове, например, предлагается упразднить районы (и соответственно Советы), объединить их в уезды и заново разделить на волости, коммуны. Возглавлять их будут преторы, префекты. Причем не избранные народом, а назначенные сверху правительством или президентом. Как организовался этот процесс? Показателен стимул-ловушка: председатель райсовета с радостью получает должность префекта плюс многократное увеличение власти и территории, но раньше его можно было снять большинством депутатов, а теперь элементарно - распоряжением мэра.
"РТ": Интересна ситуация, сложившаяся сейчас в Москве. Прокурор издал распоряжение, в котором сказано: все незаконные акты, направленные на реорганизацию законных органов власти, должны опротестовываться. Мы имеем дело с очередной войной законов и властей?
Е.Андрющенко: Да, факт огорчающий. Тем не менее хорошо бы понять, что при всем многообразии возможных вариантов разделения полномочий между властями важно добиться, чтобы представительные органы на деле выражали суверенитет народа. Их первейшая обязанность - контроль деятельности исполнительных органов. Чтобы представительные органы власти могли контролировать деятельность исполнительных органов, они должны обладать правом получать от последних объяснения по поводу действий их учреждений, политики руководителей, регулярные отчеты, иметь возможность проводить в случае необходимости расследования от имени депутатских комитетов, утверждать высших административных лиц и программы их деятельности, бюджетные расходы. За отказом в таком доверии должна следовать отставка.
Сошлюсь на мировую практику. Вспомним, что в свое время популярность Президента США Р.Никсона была так высока, что его избрали на второй срок. Тем не менее вскоре он был отстранен от должности - импичмент, акт выражения недоверия на основе Конституции. По-моему, такой порядок должен существовать и у нас на всех уровнях власти.
Кроме того, надо учесть, что демократия существует при балансе не только властей - исполнительной, представительной и судебной, но и при балансе политических сил. Оппозиция в парламенте и в обществе требует к себе самого уважительного отношения. История показывает, что люди, вставшие к общественному рулю насильственно-революционным путем, вскоре сами оказывались под ножом гильотины. Робеспьеры уничтожали демуленов, гитлеры - ремов, сталины - троцких. Цивилизованное, порядочное отношение к оппозиции, защита прав меньшинства - ключевое условие здоровой государственности и демократии.
"РТ": Выборы Президента РСФСР ввели новый сильный институт исполнительной власти. Создается структурно разветвленный аппарат президента, исполнительные органы, появились первые крупномасштабные президентские указы. Похоже, эти структуры могут взять на себя и законодательные функции. Соответственно резко изменятся роль и место российского парламента в политической жизни.
В.Исаков: С моей точки зрения, в новых условиях роль парламента действительно изменится. И я бы не сказал, что это плохо. Потому что до вступления президента в должность наш парламент, по сути дела, объединял в себе и законодательный, и исполнительный орган. Мы законы принимали, мы же с помощью правительства их исполняли. То есть четкого, как предусмотрено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, разделения властей у нас не существовало. И лишь теперь, после выборов президента, парламент впервые получает возможность быть действительно парламентом. То есть заниматься законодательной деятельностью и парламентским контролем.
Вторая проблема заключается в том, что нужно очень четко понимать, что избрание президента - это еще далеко не окончательное формирование исполнительной власти. Ее предстоит создать по всей вертикали - до самого сельсовета.
Как будет формироваться эта власть? Как будут строиться ее взаимоотношения с властью выборной? Вот два ключевых вопроса. Уже сейчас видно, что здесь идет борьба идей и подходов. Недавно наш Президиум Верховного Совета обсудил и принял за основу постановление о порядке формирования и деятельности органов управления краев, областей, автономной области и автономных округов РСФСР. В нем предусмотрено, что руководители администрации этих образований будут назначаться Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом. После второго согласования президент имеет право назначить такого руководителя самостоятельно. Если Совет объявит недоверие назначенному таким образом руководителю, президент имеет право отменить это решение Совета.
Такая модель была встречена далеко не единодушно. Были высказаны следующие возражения. Первое. Закон о местном самоуправлении в РСФСР говорит: глава администрации местного самоуправления у нас избирается. Спрашивается: как будут строиться взаимоотношения выборного руководителя, получившего свои полномочия непосредственно от населения, и руководителя, назначенного сверху? Особенно если учесть, что в нынешней системе руководители областей и городов не всегда находят общий язык? А здесь у них еще и процедура формирования будет разная. С моей точки зрения, если уж мы одну какую-то систему приняли, ее надо доводить до конца, последовательно на всех ступенях власти.
Второй момент. Депутаты обратили внимание на следующую вещь: в прежней системе реальная власть была в руках у первого партийного секретаря. При нем было бюро. Следующая ступень власти - пленум партийного комитета. Что мы имеем сейчас? Назначаемый руководитель администрации - практически тот же "первый". При нем группа советников - это своего рода бюро. И, наконец, периодически собирающийся Совет - этот тот же пленум. А теперь предлагается еще и из Москвы назначать "первого" - по-новому, главу администрации. То есть мы совершили полный бюрократический круг и под флагом президентства вернулись к той же самой схеме власти. Будет ли работать эта система? Ведь совсем недавно мы громили и ругали ее как застойную. Вот, с моей точки зрения, такие сложности сейчас в формировании исполнительной власти. Я думаю, что эти сложности вполне преодолимы, но преодолевать их надо строго на конституционной основе, чтобы, сохранив и развив профессиональную исполнительную власть, не потерять слабые пока ростки демократии.
"РТ": И все же процесс десоветизации явно набирает ход. А может быть, это неизбежно? Мы ведь начали уставать от бесконечных сессий и от того, что каждый Совет у нас - Верховный.
А.Крайко: Это совсем не так. Не стоит недооценивать роль районных Советов в Москве и самого Моссовета. Ведь грядет, например, приватизация - явление, которого в таких масштабах еще не было. И есть большая опасность того, что было общенародной собственностью, будет просто распылено. Если эти разгосударствление, приватизация будут проходить под наблюдением представителей народа, разворовывания можно избежать. Никакими келейными средствами этот вопрос решить нельзя. Так, если мэр создаст службу, которая будет заниматься приватизацией, то она окажется неподконтрольной. А вот если подобные службы будут подконтрольны районным и Московскому Советам, то тогда, я уверен, злоупотребления будут минимальны. И здесь Советы при всей их неповоротливости оказались бы очень кстати. Причем это долговременная акция, которая может занять 5 или 10 лет.
"РТ": Между прочим, как раз вопросы приватизации Советы решают не лучшим образом.
А.Крайко: Конечно, злоупотребления здесь неизбежны, но их станет тем меньше, чем больше процессов будет проходить под контролем выборных и доступных населению органов.
В.Исаков: Практика двух лет работы и жизни в условиях формирующейся новой правовой и государственной системы, по сути дела, показала, что мы реально не соответствуем даже тому уровню демократии, который закреплен в наших же собственных конституциях. То есть конституции оказались выше реального уровня нашей политической культуры, гражданской зрелости, умения жить в условиях демократии и нормально, эффективно пользоваться ее институтами. Некоторые открыто задают вопрос: что в этой ситуации делать - дальше развивать демократию или вернуться назад, реанимировав элементы авторитарного руководства? Этот опыт в нас вбит, мы видели, как можно решить проблему авторитарным путем: кулаком, давлением, нарушением закона, видели это много и много раз и знаем, как это делается. Опыта культурного, цивилизованного демократического решения проблем ни у кого нет. Вот почему многие сейчас хотели бы вернуться назад - к сильному авторитарному лидеру, которому готовы отдать все полномочия: делай с нами все, что ты хочешь, только наведи порядок. В этой связи я предложил бы в нашем разговоре такой поворот. Как организовать исполнительную власть и какой она должна быть?
Местная исполнительная власть должна сочетать два начала: с одной стороны, проводить общегосударственную политику, с другой - быть полностью самостоятельной и независимой в решении местных дел. Мы сейчас мечемся в этом противоречии, бросаясь из одной крайности в другую - от бюрократической централизации к полной автономии и обратно.
А может быть, не стоит полностью отвергать существовавшую много лет практику, когда руководитель предлагался на должность центральным руководством, но назначался решением местного органа власти и отвечал перед ним? Это в известной степени уравновешивало интересы центра и местные интересы, подчеркивало - самой процедурой назначения на должность - двойную подчиненность должностного лица, заставляло считаться не только с местными, но и общегосударственными интересами. Почему бы не попробовать эту систему в новых условиях президентской власти?
Ну а местный Совет должен снять с себя все исполнительные функции. Сейчас его дело - бюджет, социально-экономические программы и контроль за их исполнением.
А.Крайко: Кстати, насчет десоветизации. Распускать Советы, конечно, нельзя, но деполитизировать пора, изменить сам стиль их работы. Вы поглядите, чем совсем недавно занимался Московский Совет: переутверждением судей по принципу принадлежности к политической партии. При этом не учитывалось, что сейчас в Москве просто не хватает людей, которые соглашаются быть судьями. Ведь юрист может пойти в совместные предприятия, где и заработки гораздо больше и никто не интересуется твоей партийной принадлежностью.
"РТ": Принцип формирования структуры президентской власти России не оставляет сомнений по поводу ее персонального состава. В ближайшее окружение Президента входят только верные соратники, члены команды, помогавшие ему на выборах. Это вполне естественно и понятно. Но насколько жизнеспособной в таких условиях окажется оппозиция? В частности, парламентская?
В.Исаков: Я бы такой афоризм провозгласил: оппозиция это не форма противоборства, а форма сотрудничества. Это культурная парламентская форма взаимодействия. К сожалению, у нас оппозицию еще по традиции рассматривают как каких-то врагов: это не просто люди, которые иначе видят жизнь, иначе видят пути достижения цели, а твои враги, которые тебе мешают. Это дикость. Я думаю, что оппозиция должна иметь не только доступ к принятию решения, она должна иметь какую-то часть власти, нести свою долю ответственности, готовится к тому, чтобы на каком-то этапе принять всю власть. А почему нет?
Думаю, что и в российском парламенте со временем произойдет формирование оппозиции. Потому что в нашем обществе, как я вижу, два основных течения. Одно - это люди индивидуалистического склада: энергичные, предприимчивые, склонные к предпринимательской деятельности, к накоплению собственности. Долгое время наша система их зажимала, коверкала. Сейчас они бурно вырвались наружу, осваивают новое экономическое, политическое пространство, формируют свои структуры. Конечно, много шелухи прилепилось к этому процессу, потому что в нашей системе нормальные предприниматели вырасти не могли. Но в целом я смотрю на этот процесс позитивно: мы восстанавливаем деформированную часть своего социального организма.
Тем не менее нужно помнить, что мы полуевропейско-полуазиатская страна. И у нас сильна традиция общинности, коллективистская, социалистическая ориентация на уравнительность, на высокий уровень социальных гарантий со стороны государства. Люди привыкли к бесплатному образованию, здравоохранению, низкому уровню оплаты за жилье и им не так-то просто будет от всего этого отказаться. Идея социализма сейчас травмирована в идеологическом плане, но она живет в народе, в его реальной жизни. Это - второе течение, оно тоже требует своего адекватного политического выражения, которого сейчас не имеет, но которое, если очень сильно задеть его, скажем, грубой приватизацией, даст ответную реакцию, и может быть, очень мощную.
Я думаю, что постепенно у нас политическая жизнь войдет в русло диалога между этими двумя течениями: индивидуалистами и коллективистами, людьми, выступающими за частную собственность, и теми, кто предпочитает социальные гарантии. И маятник власти будет переходить из рук в руки, в зависимости от того, кто более реалистическую политику предложит на данном этапе, кто создаст идеи, программы, которые примет большинство народа. Сейчас "в фаворе" программы рыночного направления, но многое в них настораживает, в частности, ураганные темпы приватизации, которые навязываются правительством. Даже зарубежные эксперты предупреждают: не делайте глупостей, приватизация занимает десятилетия, а вы хотите осуществить ее за полтора-два года. В результате через некоторое время люди могут почувствовать себя просто обокраденными и возмутиться. Это вызовет огромное социальное напряжение в обществе, может быть, социальный взрыв. Поэтому нужно здесь быть дальновидными, в том числе и тем, кто сейчас эти программы принимает.
Монополии на истину ни у кого нет. Вот почему очень важно работать над созданием нормальной демократической системы власти, где побеждал бы сильнейший по разуму, где по возможности была бы сужена область политических махинаций и манипуляций. Где все участники процесса действовали бы на основе Конституции, в рамках закона, где закон жестко задавал бы правила игры. И те, кто эти правила не соблюдает, из этой игры совершенно однозначно выбывали. Власть должна передаваться немедленно, как только тот, кто ее держит, показывает свою неспособность эффективно руководить дальше. Я думаю, к этой системе мы постепенно продвигаемся. Ради этой системы и нужна оппозиция в российском парламенте.
Е.Андрющенко: Оппозиция должна быть обеспечена всеми необходимыми для этого средствами, соответствующей материальной базой. В представительном органе власти особое значение имеет научно-исследовательская база принятия законотворческих решений. В этом заинтересовано все общество. К примеру, исследовательская служба конгресса США, выполняющая, в частности, заказы конгрессменов, в 1990 году имела в штате 864 сотрудника и бюджет в 47 миллионов долларов. Господство большинства или же малой части общества, живущего за счет большинства, рано или поздно кончается взрывом, насилием.
А.Крайко: Это все из области теории. Пока же жизнь оппозиции невыносима. Как только предстоят какие-то выборы, например, в Москве или в Верховном Совете России выборы Председателя Верховного Совета, словно по команде начинается кампания отзыва тех, кто может быть конкурентом. Против Бабурина ведут атаку. Когда в Москве были выборы мэра - вели против меня. Причем, как только кончилась эта кампания, о нас тут же забыли. Когда меня выбрали в 1989 году в народные депутаты СССР, я чувствовал сопротивление партийных структур. Дело в том, что я был выдвинут на своем предприятии без согласования с райкомом, и все три партийных райкома моего избирательного округа поддерживали противоположного кандидата. И Московский городской комитет поддерживал. Тем не менее я лишь слегка чувствовал их противодействие. Разве сравнишь с теперешними угрозами и откровенной травлей неугодных "демократам" лиц. Так что до цивилизованного отношения к оппозиции нам еще далеко.
"РТ": Все же будем надеяться, что пройдет какое-то время и все станет на свои места. Выровняются векторы исполнительной, президентской власти. Сформируется конструктивная оппозиция. Гораздо более проблематичной представляется судьба Советов и рискованно делать сейчас какие-то прогнозы.
Е.Андрющенко: Мы сейчас переживаем один из поворотных моментов истории. Народовластие невозможно без представительных органов власти. Корень слова Советы - совесть, советоваться - вполне передает нравственный эталон этого понятия. Да, Советы нуждаются в реформировании, но потерять их или отстранить от активного участия в жизни страны ни в коем случае нельзя.
6 апреля 1991 г.
http://new.hse.ru/sites/tp/isakov
