Идя к власти, Б.Ельцин широко эксплуатировал популярный лозунг выборности руководителей. В своей платформе на выборах в Верховный Совет СССР он, в частности, записал: "Выборы депутатов и председателей Советов всех уровней должны быть всеобщими, прямыми, равными, тайными и только состязательными, включая выборы Председателя Верховного Совета СССР..."
Но оказавшись на высшем государственном посту, а затем во главе государства, Ельцин остро ощутил дефицит реальных рычагов управления государством. Воспитанные в старом духе руководители государственного аппарата болезненно реагировали на провозглашаемые им лозунги "борьбы с привилегиями", "сокращения и удешевления государственного аппарата", "ликвидации разросшихся министерств". Ельцин не чувствовал под собой надежной структуры, на которую можно было бы опереться. И, получив от 3 Съезда "дополнительные полномочия", начал эту структуру создавать...
Запустилась привычная для него "кадровая карусель": Ельцин начал формировать кадры "под себя". В короткие сроки были созданы российские "эквиваленты" почти всех союзных министерств и ведомств, включая силовые. Однако по Конституции Ельцин не имел права снимать и назначать кадры исполнительных органов на местах - это было прерогативой Советов соответствующего уровня. А стало быть, не мог выстроить "вертикаль" исполнительной власти вниз, до уровня районов и городов.
Вдобавок Ельцин, пришедший к власти на борьбе с центром, популистских лозунгах самостоятельности и суверенитета ("берите суверенитета, сколько проглотите", "власть должна расти снизу путем делегирования", "самая главная власть - у сельсовета" и т.п.) поставил себя в сложное положение. Властный по натуре, он был лишен возможности свободно пользоваться рычагами власти...
Августовский переворот дал ему возможность решить эти проблемы без формального отказа от своих принципов и предвыборных обещаний. Вот как это выглядело.
Из стенограммы чрезвычайной сессии, 21 августа 1991 г.:
"Ельцин Б.Н.: Я подписал решение о том, что исполнительная власть сейчас на местах по вертикали будет осуществляться администрацией исполнительной власти. Если вы бы поддержали, то до всенародных выборов этих руководителей администрации исполнительной власти назначил бы Президент. (Аплодисменты)".
Вряд ли те, кто аплодировал Ельцину, не понимали, о какой серьезной вещи идет речь (не случайно вопрос вопреки регламенту так и не был поставлен на голосование). Но... кто осмелится возражать президенту, когда в стране "государственный переворот"? И кто наберется храбрости мешать ему в такой момент?
Буквально на следующий день "решение" Верховного Совета было оформлено президентским указом:
"Глава администрации края, области, автономной области, автономного округа по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов назначается Президентом РСФСР и подотчетен ему... Глава администрации может быть освобожден от должности Президентом РСФСР по своей инициативе, по представлению соответствующего Совета народных депутатов, либо по инициативе Главы администрации."
из указа N 75 от 22 августа 1991 г.
Великое начинается с малого. Вот и "митинговое" решение Верховного Совета, одобренное гулом голосов и аплодисментами, послужило началом тотальной перестройки всего государственного аппарата, восстановления и укрепления административно-управленческой вертикали.
На мой взгляд, в этом решении были как положительные, так и отрицательные стороны. По своей природе, характеру решаемых задач, исполнительная власть требует централизации, единоначалия. В советской системе эта проблема решалась теоретически путем "двойного подчинения" исполнительной власти (местному органу и вышестоящему руководителю), а практически - через механизм партийной дисциплины и ответственности.
Победа "демократии" в августе 1991 года привела к тому, что старая система, основанная на партийной дисциплине и страхе, полностью развалилась; новая, основанная на уважении к закону, не сложилась и по сию пору. Административная "вертикаль" потеряла скреплявшие ее идеи и принципы. В стране стал нарастать хаос.
На какой-то период, пока шла перестройка государственного аппарата, вырабатывались принципы его организации в новых условиях, определенная сверхцентрализация исполнительной власти была, на мой взгляд, оправданной. Это было неизбежной платой за развал прежних государственных структур. Отказ от чрезвычайщины, введение жизни в конституционное русло рано или поздно поставили бы вопрос о выборах глав исполнительной власти, о новом соотношении централизации и децентрализации.
Однако на практике произошло нечто противоположное: вместо постепенного отхода от сверхцентрализации переходного периода, Ельцин начал ее расширять и углублять. Чем дальше уходил он в своей "реформе" от подлинных интересов народа, тем острее нуждался в поддержке послушного, безропотно преданного и зависящего от него исполнительного аппарата.
Предельно отчетливо это обнаружилось при принятии закона "О выборах глав администрации". В постановлении о принятии этого закона было предусмотрено проведение в течение нескольких месяцев выборов глав администраций. Депутаты видели в этом нормальный демократический механизм выхода из кризиса: "Пусть народ изберет себе руководителей, каких хочет, и все постепенно нормализуется."
Однако Ельцин считал иначе. Он понимал, что руководители, избранные народом, вряд ли будут послушной игрушкой в его руках, вряд ли будут поддерживать президентские авантюры и закрывать глаза на "шалости" президентской команды. Поэтому на закон "О выборах глав администраций" было наложено "вето" и он поступил на новое рассмотрение.
И тут случилось нечто невероятное: Верховный Совет большинством голосов это "вето" отверг! Если я не ошибаюсь, это был первый случай, когда депутаты осмелились противоречить "всенародно избранному", причем по принципиальному политическому вопросу!
Возникла острая правовая коллизия. В Белый дом срочно отправились "ходоки", которые занялись "обработкой" колеблющейся части депутатского корпуса. А затем и сам Ельцин прислал обращение, в котором предлагал провести выборы "по особому графику, утвержденному президентом". Сегодня его обращение почти забыто, а жаль... (См. документ в приложении).
Надо ли говорить, что график выборов, предусмотренный в обращении Б.Н.Ельцина, так и не был никогда реализован... Последняя попытка вернуться в русло Конституции была предпринята на 7 Съезде народных депутатов, который принял специальное постановление "О главах администраций". Постановление допускало проведение выборов глав администраций по решению Совета в случаях досрочного прекращения полномочий либо истечения срока полномочий главы администрации, вынесения решения о недоверии, а также в случаях, когда глава администрации был назначен на должность с нарушением процедуры (к тому времени подобные нарушения стали повсеместной практикой).
Однако решение съезда было фактически дезавуировано, в принятом по поручению съезда законе говорилось лишь о "порядке назначения на должность и освобождения от должности"... Так уплыл камень, с которого можно было достать до неба. Россия надолго потеряла шанс получить демократически избранную власть на местах.
История России в ХХ веке - это непрерывная и трагическая борьба нарождающегося гражданского общества со своим антиподом и антагонистом - бюрократическим государством. Общественное недовольство зреет, зреет - и, наконец, взламывает окостеневшие формы общественного устройства и государственного управления.
Но беда российских революционеров - они никогда не понимали до конца социальных масштабов и исторической размерности запущенных ими процессов. Им хотелось все и сразу. И они начинали нетерпеливо тянуть из земли едва проклюнувшиеся ростки новой жизни, лечить общественные болезни методом насилия... В результате общество, раздраженное и уставшее, лишенное нормальных условий существования, позволяло надеть на себя еще худшую, в чем-то даже более тяжкую бюрократическую узду.
Так было в начале века, так происходит и сегодня. Относительно прогрессивный этап "размораживания" общества, начавшийся в 1985 году, на глазах трансформируется в бюрократическую реставрацию. Неповторимая прелесть момента заключается в том, что обе фазы переживаемого процесса - как "революционный", так и "бюрократический" его этап - осуществляются под предводительством одного и того же человека - Ельцина.
