Если попытаться охарактеризовать одним словом состояние дел в нашей внешней политике, то это слово - "кризис".
При этом речь идет не о каком-то маргинальном кризисе или о кризисе внешней политики РФ на отдельных направлениях. Кризис является всеобъемлющим и всесторонним, системным и структурным, развивающимся как по "вертикали", т.е. сверху донизу, так и по "горизонтали", т.е. на всех мыслимых направлениях. Это одновременно концептуальный, ресурсный, институциональный, имиджевый и технологический кризис. К тому же это кризис, сопровождающийся синхронизированным и нарастающим давлением основных международных субъектов на Россию и на ее Президента. Что же касается разговоров о "прагматизме" внешней политики, которому якобы следует В.Путин, то за ними пытаются скрыть лишь тот уже всем очевидный факт, что внешняя политика России формируется стихийно, строится как система ответов, а не превентивных шагов, носит не продуманный на перспективу, а чисто ситуативный характер. Стоит ли удивляться, что в международных делах мы терпим поражение за поражением?
Впрочем, по порядку. Явно провальной оказалась наша политика в отношении СНГ. Здесь не только не удалось достичь ни одного прорыва (хотя именно такую задачу ставил В.Путин), но пришлось отступить по всем без исключения вопросам. Потеряна перспектива интеграции не с какими-то отдельными странами - будь то Грузия, Украина или Белоруссия - утрачена перспектива интеграции на этом пространстве вообще. В особенности после заявления В.Путина о том, что от СНГ, мол, и ждать было нечего, и с самого начала оно задумывалось как "процедура цивилизованного развода".
В связи с этим особенно настораживает стремление Кремля вместо того, чтобы провести глубокий анализ сложившейся ситуации, списать развал СНГ на действия неких внешних сил. Спору нет, эти силы действовали. Однако все те же "оранжевые революции" носили в первую очередь объективный характер, поскольку явились протестом против обанкротившихся и коррумпированных постсоветских режимов, которые, вопреки российским национальным интересам, пытался сохранить Кремль.
Отношения с ЕС (не с отдельными странами - Германией или Францией, а с Евросоюзом в целом) у нас сегодня самые плохие за последние 15 лет. Они явно пришли в состояние серьезного упадка, особенно после тех событий, которые произошли в 2004 г. на Украине. В Европе вновь заговорили о разграничительных линиях, причем эта линия проходит теперь по границе Украины и России. В этой ситуации разговор о четырех общих пространствах Большой Европы выглядит достаточно туманным. Как известно, результаты ноябрьской (2004 г.) встречи в верхах в Гааге Россия-ЕС были не только нулевые, но даже отрицательные. Последний же саммит РФ-ЕС, состоявшийся 10 мая 2005 г. в Москве, вопреки помпезному ритуалу подписания "дорожных карт", ничуть не изменил эту безрадостную картину. Россия - по-прежнему объект уничижительной замечаний и насмешек со стороны основных европейских элит как на общественном, так и на государственном уровне. С некоторых пор к ней стали относиться как к "больному человеку Европы". Все чаще ставится под сомнение сама принадлежность России к европейской цивилизации.
Вряд ли можно сказать, что мы добились каких-либо успехов на американском направлении. Полноценных российско-американских отношений как не было, так и нет. Более того, анализ событий говорит о том, что Америка начала пересмотр своего отношения к путинской России. На этом фоне вызывают недоумение наши официальные заявления, в том числе и заявление Президента о том, что сегодня якобы создан прочный фундамент для российско-американского партнерства. Такого фундамента нет. Ибо им нельзя считать хорошие личные отношения между первыми лицами, рутинные консультации по линии отдельных ведомств (МИД, Минобороны, спецслужб) или же в целом благожелательные отношения между элитами двух стран. Все это было, как известно, и в годы холодной войны. Но тогда было и кое-что другое: постоянно действующий диалог по вопросам стратегической стабильности в виде сразу нескольких переговорных форумов (по ядерному разоружению, по нераспространению ОМУ, по обычным вооруженным силам и т.д.). Сейчас этого нет. Как нет и регулярного взаимодействия между военными, военно-технического сотрудничества, того уровня контактов между учеными, политологами и представителями общественности, который был в свое время между Советским Союзом и США, по крайней мере, на "излете" холодной войны. Нет серьезных торгово-экономических связей, если сравнивать таковые со связями, например, между Америкой и Китаем. Почила в бозе даже Комиссия Черномырдин-Гор, которая функционировала достаточно эффективно на протяжении многих лет в годы правления Б.Ельцина, хотя и тогда положение дел в наших отношениях не было блестящим. Прекратил собираться известный ежегодный Гарвардский инвестиционный российско-американский форум (в последний раз он состоялся осенью 2003 г.).
Серьезный кризис переживают наши отношения со странами Балтии и Польшей. Конечно, особой любви эти страны никогда к нам не питали. Но мы как будто задались целью эти отношения ухудшить как можно больше. Даже светлый праздник 60-летия Великой Победы, когда весь мир с изумлением следил за нашей злобной перепалкой с этими странами по вопросам "оккупации", "геноцида", пакта Молотова-Риббентропа и т.д., стал еще одним крупным шагом в этом направлении, вместо того, чтобы, напротив, стать праздником примирения и согласия. Трения по поводу интерпретации истории Второй мировой войны возникли у нас и с другими странами, даже с ... Финляндией (!), с которой даже у СССР никогда не возникало подобных проблем.
Можно было бы, вероятно назвать успешным сегодня развитие лишь российско-китайских отношений. Однако успехи здесь куплены в основном ценой наших территориальных уступок. К тому же структура наших торгово-экономических связей на протяжении последних 15 лет по существу не изменилась: мы по-прежнему поставляем КНР оружие, энергию и современные технологии, китайцы же в ответ заваливают нас низкокачественным ширпотребом. Спасает наши отношения и то, что вектор внешнеполитической активности Китая направлен сегодня на Юг, а не на Север. Но это - до поры-до времени.
Российско-японские отношения сейчас настолько плохи, что о них не хочется даже говорить. И даже долгосрочной перспективы их нормализации в настоящий момент даже не просматривается. Недавняя попытка нашего МИДа в очередной раз решить застарелый территориальный вопрос закончилась очередным конфузом для России.
Если же брать АТР в целом, то в экономическую интеграцию в этом регионе Россия, будучи его составной частью, так пока и не вписалась.
Конечно, все эти проблемы российской внешней политики возникли не в одночасье. Они накапливались уже давно, еще с 1991 г. И все же роковым, критическим во внешней политике России оказался 2004 год: трудно найти еще один год в русской истории, когда Россия получала столько пощечин, пинков и зуботычин. Столь же позорным, пожалуй, был лишь 1856 г. - год поражения России в Крымской войне. Это поражение длилось, однако, всего несколько лет: Россия быстро отвоевала в последующем свои геополитические позиции и международный авторитет. Мы же видим, что унижения России со стороны "международного сообщества" продолжаются и в этом году, т.е. на 15 году новой российской государственности.
При этом профессионализм отечественного дипломатического корпуса ни у кого сомнений не вызывает. Как уже очевидно всем, дело совсем в другом. В чем же основные причины глубокого кризиса внешней политики России?
Прежде всего, как говорилось выше, этот кризис носит концептуальный характер. Это значит, что у нас отсутствует жизнеспособная и реалистичная концепция внешней политики. Утвержденная В.Путиным в 2000 г. концепция содержала немало правильных выводов и положений. Однако в целом она, конечно, устарела. Самое же главное состоит в том, что ни в этой концепции, ни в последующих заявлениях Президента РФ (включая его ежегодные Послания Федеральному Собранию) не была решена проблема национальной идентичности России. К сожалению, не только Америка, весь мир, но и мы сами все еще не можем понять, кто мы такие: совершенно новое, никому не ведомое государство, возникшее на карте только в 1991 году; продолжатели СССР, добровольно "урезавшие" свою территорию и поменявшие плановую экономику на "экономику дикого рынка", или правопреемники тысячелетней России?
Вторая фундаментальная проблема внешней политики России состоит в том, что ее кризис носит институциональный характер. Речь идет об отсутствии эффективного механизма подготовки, принятия и реализации внешнеполитических решений. К сожалению, с приходом В.Путина положение дел в этой сфере не улучшилось, а может, даже и ухудшилось, поскольку прозрачность принятия внешнеполитических решений по понятным причинам стала значительно меньше, чем была при Б.Ельцине. Если бы такая прозрачность была, мы бы, например, не задавали себе вопроса о том, почему, например, присоединились к Организации Исламская Конференция, и кто вообще просчитал это решение, как это решение коррелируется с нашим партнёрством с Соединёнными Штатами, с нашим участием в антитеррористической коалиции и т.д.
Кроме того, именно при В.Путине во внешней политике России сложилась своего рода "вертикаль власти" (хотя строили эту вертикаль не во внешней, а во внутренней политике, в которой как раз эта вертикаль и не получилась), означающая, что вся ответственность за международную деятельность (а, следовательно, и все ее поражения и провалы) свалилась на одного человека - Президента РФ. Такая "вертикаль власти" во внешней политике привела к тому, что в ряде случаев, особенно в работе со странами СНГ, МИД РФ оказался выброшенным из процесса принятия внешнеполитических решений. В результате Президент РФ оказался заложником своего ближайшего и не всегда компетентного окружения, зачастую к внешней политике никакого отношения не имеющего. И субъектом реальной внешней политики стал не МИД, не Совет безопасности и даже не Управление внешней политики Администрации Президента, а олигархические кланы.
Понятно, что отсутствие координации в вопросах внешней политики сопровождается резким падением государственной дисциплины в сфере реализации внешней политики, непродуманными решениями, что ведет в результате к нанесению ущерба национальным интересам. Принимаемые же чисто бюрократические решения не исправляют этого положения. Например, уже в конце 2003 г. только слепой не видел, что на геополитическом пространстве СНГ начинается большая игра по вытеснению России из этого региона. В начале 2004 г., наконец, наш Президент это заметил. И даже созвал Совет безопасности, где начал бить тревогу. Каков же результат? Результат был такой: И.Иванов создал в Совете безопасности новую Комиссию по Содружеству Независимых Государств. Последующие события 2004 г. показали, что эта комиссия, мягко говоря, не только не стала реальным механизмом принятия и выполнения решений на этом важнейшем для России направлении, но и вообще не стала субъектом внешнеполитической деятельности России.
Как известно, в бывшем СССР существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области - межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая "пятерка"), которая готовила проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности с участием МИД, Минобороны, КГБ и Комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК). Во многом благодаря этому механизму принятия и реализации решений на важнейших направлениях международной политики СССР добился значительных успехов в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения, а также обычных вооружений в Европе. Этот механизм позволил нейтрализовать активные силы в лице ряда политиков и военных, которые выступали против разоружения. Позитивные последствия имело и вовлечение ключевых государственных структур в переговорный процесс, поскольку способствовало осознанию крупными политическими и военными руководителями необходимости достижения компромисса с партнерами по переговорам. В свою очередь, это отразилось на итогах переговоров позволило в ряде случаев избавиться от целых классов вооружений, и, тем самым, как сэкономить финансовые средства, так и ослабить напряженность в военно-политических отношениях по линии Восток-Запад.
После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Причины здесь следует искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том, что мы находимся лишь в самом начале становления российской государственности, и во многом другом. Сами же ведомства, ничего кроме идеи возродить "пятерку", не предлагают. Но ведь ясно, что для того, чтобы восстановить прежний порядок, существовавший в СССР, надо ни больше ни меньше как восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно. Однако такая констатация, к сожалению, проблемы координации не решает. Предпринятые в последние годы попытки создать соответствующий механизм - будь то в рамках Совета безопасности РФ или вне его - были заблокированы ведомствами. Создаваемые же межведомственные комиссии по различным проблемам не решают этой задачи: они приводят лишь к дальнейшему распылению усилий, параллелизму в работе и, в конечном счете, - к росту безответственности и снижению эффективности государственной политики в этой области. Межведомственные комиссии Совета безопасности, которым по статусу предписано заниматься согласованием позиций по вопросам безопасности, оказались не в силах взять на себя процесс подготовки и принятия решений, координации деятельности министерств и ведомств в этой сфере. С функциями координатора по вопросам внешней политики не справился и МИД. В итоге сложилась ситуация, когда такого рода координацией на государственном уровне сейчас по существу не занимается никто.
Наша внешняя политика не опирается на систему стратегического планирования, которая должна обеспечивать просчет краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных вариантов внешнеполитических решений, соразмерность целей и средств. Отсутствие такой системы, опирающейся на солидную аналитику, собственно говоря, и привело к кризису внешней политики России. Непросчитанность соразмерности внешнеполитических амбиций и возможностей (ресурсов) страны, неспособность осознать характер происходящих в мире процессов, восприятие их сквозь призму традиционных, свойственных советскому периоду представлений, привело к тому, что ни одна из стратегических целей, сформулированных политическим руководством России в последние 10-12 лет, не была достигнута.
Наконец, важной причиной кризиса российской внешней политики является ее слабое кадровое обеспечение, деградация дипломатической службы, связанная во многом с тем, что профессия дипломата в России (в отличие от всех других стран мира и, кстати говоря, бывшего СССР), прежде всего из-за низкого материального обеспечения, не является престижной. Это значит, что талантливая молодежь не видит для себя применения в российских внешнеполитических ведомствах и выбирает себе более престижные и обеспеченные профессии. В результате МИД, в частности, аккумулирует людей, которые просто не состоялись в бизнесе или в политике. За плечами уже немногих оставшихся ветеранов дипломатической службы, прошедших блестящую школу советского МИДа (у которых имелось четкое представление о национальный интересах, удачно определяемое В.Нифонтовым как "имперский прагматизм"), уже почти не стоят талантливые молодые кадры. А это, в свою очередь, означает лишь одно: Россия обречена на то, чтобы и впредь проигрывать нашим партнерам и оппонентам на международной арене.
Док. 295716 Опублик.: 18.04.07 Число обращений: 321
