Ярослав Кузьминов: `Сейчас правительство - это тот же ЦК КПСС`Назад
Ярослав Кузьминов: `Сейчас правительство - это тот же ЦК КПСС`
- Перед тем как говорить о модернизации системы госуправления, давайте сразу очертим модель государственного устройства, в котором мы существуем.
- А разве в России не капитализм?
- Я бы сказал, государственный капитализм. Доля ВВП, которая проходит через государство или контролируемые им структуры, составляет около 60%. Я имею в виду и прямые, и косвенные каналы.
- Давайте такие утверждения подтверждать примерами.
- Говоря о косвенных каналах, я имею в виду и такие формально частные компании как "Газпром", которые де-факто государство контролирует полностью. Бюджет расширенного правительства сильно превышает 30%. Это очень много для такой бедной страны, как Россия. Для реального бизнеса избыточное присутствие государства оборачивается тем, что к налоговому давлению (которое нередко доходит до 50% выручки) прибавляется еще и коррупционное. Получается, что российские власти собственными руками давят бизнес, не давая ему накопить средства для инвестиций. Так что первая задача реформы системы госуправления - уйти государству из сфер, в которых его присутствие необязательно. Классический пример - надзоры. Сейчас в России насчитывается 12 надзоров. Но кому, например, нужен пожарный надзор? Он нужен пожарнику, который регулярно ходит и собирает деньги. А пожары он не предотвращает.
- Вы хотите сказать, что надзоры вообще не нужны?
- Не нужны в России. У нас любой надзор при бедном чиновнике приводит к коррупции.
- Кто же тогда будет заниматься той же пожарной безопасностью?
- Система обязательного страхования. Я вас уверяю, что тот, кто будет представлять интересы страховщика, будет гораздо более придирчив, чем пожарный инспектор. Бутылкой он не удовлетворится, он заставит вас чайник выключить. Сегодня в России сложилась страшная ситуация: государство не имеет достаточных рычагов для того, чтобы нанятых собою людей заставить работать именно на государственные интересы, а не на частные. Так что в первую очередь государству надо избавиться от таких функций, как проставление штампа, и разобраться с госсобственностью. Государство, в лице Мингосимущества, эксплуатирует огромный кусок собственности. В казну от нее отчисляются крохи. Многочисленные государственные унитарные предприятия работают сами на себя.Итак, первое направление административной реформы - это сжимание государства. Второе - уменьшение количества социальных обязательств. Сейчас их очень много. Если все честно посчитать, то государство
можно смело банкротить. Но ведь есть множество секторов, которые возможно перевести на частные рельсы. В образовании, например, примерно треть расходов используется совершенно непроизводительно.
- А что вы думаете об идее перевода госслужащего на контракт?
- Восстановление контракта между государством-нанимателем и чиновником - следующее направление административной реформы. Ну не может чиновник получать зарплату среднего рабочего и распоряжаться при этом миллионами, уплаченными налогоплательщиками. Я был бы спокоен за эти миллионы, если бы чиновник получал такую зарплату, какую платит капиталист среднему менеджеру. Так что третье направление реформы я бы сформулировал так: создание нормальной системы государственного планирования, целеполагания, контроля и оценки деятельности. А то на сегодняшний день на каждое министерство приходится аж два документа, регламентирующих его деятельность: это положение о министерстве и план действий правительства применительно к конкретной отрасли. И все.
- Да, негусто.
- Мягко говоря, негусто. Это означает, что любой рядовой чиновник, имеет планы, которые вправе трактовать как угодно. При этом он имеет постоянно сыплющиеся на его голову поручения, обычно противоречащие друг другу. За этим хаосом очень удобно прятаться. Парадокс: мы имеем чиновников, хуже всех оплачиваемых и при этом обладающих самой большой в мире степенью свободы. Настала пора вернуться к нормальной системе планирования.
- Правительство уже второй раз пишет трехлетний бюджет. Есть масса программ: долгосрочных, среднесрочных. Только толку никакого.
- Бюджеты, слава богу, писали всегда. Но кроме бюджета еще должны быть показатели, по которым работает каждое министерство. Показатели, задающие индикативы показателей работы отраслей.
- Как должны выглядеть эти показатели? Не очень понятно, какие показатели можно зафиксировать для Минэкономразвития, например?
- Если речь идет о дерегулировании, то можно поставить задачу снизить до определенного числа жалобы бизнеса к бюрократам. Я вас уверяю, такие показатели можно составить абсолютно для каждого министерства. Кроме того, необходимо внедрять систему планирования по качеству результата. Ведь сегодня во всем огромном госаппарате качество исполнения решений никто не отслеживает. Сегодня отчитываются по количеству исполненных поручений. Их, как известно, у чиновника много, поэтому при исполнении у него возникает возможность выбирать.
- И как это можно организовать?
- Точно так же, как в бизнесе. В бизнесе работает IRP-система - планирование и управление ресурсами предприятия. То, что называется регламентами деятельности. Когда для каждого подразделения административной пирамиды определяются задачи, которые вписываются во временной план. Возникает административная карта ведомств. Это сложная электронная система.
- Это не только сложная система, но, похоже, и очень дорогая.
- Да, недешевая. По нашим оценкам, на создание электронных административных регламентов уйдет где-то $1 млрд.
- А сколько времени могут занять такие преобразования?
- Как минимум 3-4 года. Процесс долгий. Ведь ему будет предшествовать так называемое изучение бизнес-процессов применительно к административной системе. Безусловно, потребуется привлечь бизнес-консультантов для того, чтобы реформировать госслужбу. Сама по себе и из себя самой административная система реформироваться не может.Но электронный административный регламент - это только один элемент. Другой - объединенный информационный ресурс (ОИР). Сегодня 90% государственных баз данных принадлежат отдельным ведомствам. Одни ведомства не имеют доступа к информации других. Смешно, но дело доходит до того, что в министерствах появляются специалисты по отношениям с другими ведомствами. Как вышибалы на предприятиях.
- И как будет вестись этот ОИР?
- Вести его может МВД, например, но с полями, обязательными для заполнения всеми ведомствами. База данных может быть закрытой, если речь идет о какой-то коммерческой или персональной тайне. Но самое главное, что внутри правительства информация будет доступна всем. Преодоление ведомственного информационного феодализма возможно при объединении информационных ресурсов и регламентов. Появится элемент общественного контроля, публичность.Я выделяю три кита административной реформы: регламентация, повышение зарплат до эффективных пределов и публичный контроль. Без этих трех составляющих никакой административной реформы быть не может. Будет как в басне: "А вы, друзья, как ни садитесь ...". На самом деле, все равно, сколько иметь министерств - 50,30 или 7, или сколько иметь вице-премьеров: 1 или 8.
- Три звена - это только ваша теория или ее поддерживают в исполнительной власти?
- Это не только моя теория. Ее поддерживает целый ряд людей в исполнительной власти, вплоть до президента. Но поддерживать-то поддерживают, а делать ничего не делают.
- Проект административной реформы три года назад показывали президенту. Почему в то время не взялись ее внедрять?
- Желание со стороны президента было. Но, как я понимаю, очень велик момент сиюминутных политических решений. То, что называется текучкой. Она заедает все. А отсутствие публичного оппонента в значительной степени способствовало окукливанию ситуации. Это и есть одна из негативных сторон монолитности власти.
- А какова, по-вашему, роль президента в модернизации госуправления. С одной стороны, он постоянно дает задания правительству, которые можно по разному интерпретировать. С другой - не секрет, что председатель правительства в России несамостоятелен. Может быть, нам в первую очередь надо отреформировать институт главы государства?
- Действительно, в России сложилась странная комбинация президентской и парламентской республики. Комбинация неудачная. А если говорить о стиле власти, то в период Путина сложилась классическая президентская республика. На самом деле не нужен ему никакой премьер. Как в США.
- Да, но в США президент представляет бюджет и отвечает за него.
- И у нас бюджет должен представлять президент. А сейчас правительство - это тот же ЦК КПСС. Сегодня, конечно, экономические решения согласовываются с президентом не в той степени, как при Борисе Ельцине. Нынешнее правительство гуляет на более длинном поводке. Но все равно, неправильно, когда не существует непосредственной ответственности президента и его администрации за действия, которые они фактически диктуют. Все знают, что решения, которые имеют сколько-нибудь серьезный вес для бюджета страны, для структуры власти, принимаются у Владимира Путина. Зачем делать такую странную двухступенчатую систему управления? Вот и получается: что мы имеем целый ряд персональных проблем в правительстве, которые при этом не несут никакой идеологической нагрузки.
