Ярослав Кузьминов: `Нужно очень быстро консолидировать силовую основу государства`Назад
Ярослав Кузьминов: `Нужно очень быстро консолидировать силовую основу государства`
Административную реформу власть считает своим главным начинанием этого года. Но что представляет собой реформа - "тонкую настройку" под конкретных чиновников, слияние двух-трех министерств или более глубокие изменения? Пока детали реформы обсуждаются в закрытых кабинетах, а СМИ пересказывают спланированные "утечки", многие экономисты призывают к публичной дискуссии о принципах реформы.
Чтобы сделать планирование реформы публичным, один из "конструкторов" административных преобразований - ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов предложил Стране.Ru собственное видение реформы российского государства.
Многие министры в качестве главной реформы называют административную, которая может начаться уже в этом году. В чем, на Ваш взгляд, смысл административной реформы?
Речь идет о реформе государства фактически и о реформе исполнительной власти. Чтобы понять, что такое административная реформа, важно понять - а для чего эта реформа вообще нужна. И кому именно она нужна. Сегодня есть три субъекта, которые нуждаются в административной реформе. Во-первых, в ней нуждается население, во-вторых - бизнес, и, в-третьих - сама власть.
Население нуждается в административной реформе по достаточно узкому кругу проблем - просто потому, что за последние годы люди в массе своей привыкли решить свои проблемы без государства. Тем не менее, я бы выделил два момента, которые еще остаются существенными.
Во-первых, государство сейчас не обеспечивает безопасность граждан. МВД и суды практически не являются опорой в охране жизни и собственности простых граждан, в защите их прав. Это, по-моему, очевидно всем, и я думаю, что это первое требование, которое мы с вами как граждане предъявляем государству.
Второе: недостатки государственных социальных услуг - образование, здравоохранение - которые должны быть доступны для рядовых граждан. Качество этих услуг настолько отстало от современных стандартов, что сейчас такими государственными социальными услугами в бесплатной форме, могут пользоваться только люди, у которых просто нет другого выхода. Подчеркиваю, речь идет о тех госуслугах, которые не нужно покупать за деньги - например, поликлиника или больничное обслуживание.
В ряде случаев социальные услуги стали совершенно формальными. Слава богу, система образования еще держится. Мы пока не можем сказать, что у нас система образования формально исполняет свои обязанности, хотя можно критиковать иногда качество или современность этого образования. А что касается поликлинического обслуживания, обслуживания больничного - скажем, прямо, там есть сектора, в которых эта услуга стала просто формальной. Следовательно, к качественным бесплатным благам сложился вполне платный доступ, т.е. возникло неравенство там, где его быть не должно.
В системе образования неравенство по способностям (которое естественно для системы образования) все больше и больше замещается неравенством по доходам, то есть недоступностью качественного образования для многих граждан. Другими словами - государство не исполняет социальный контракт с гражданами. Государство не может его выполнить в том виде, в котором контракт записан. И одновременно оно боится этот контракт изменить. То есть государство не предпринимает мер к реструктуризации или замене этого контракта.
Какие здесь возможны решения? Ответ: в государстве необходим структурный маневр. Нужно провести социальную реформу, в основе которой должны лежать реалистичные для госдоходов возможности государства по отношению к гражданам, к их социальной поддержке. Как и призывает президент, нужно четко сказать: "вот это - бесплатно, а это - платно". За этот конкретный набор услуг надо платить. А за бесплатные услуги государство будет спрашивать, и обеспечивать эти услуги деньгами.
Но сейчас в одних и тех же областях перепутано платное и бесплатное - "всего по чуть-чуть". Школы, ВУЗы получают всего около 30-40% от потребности из бюджета. Если мы возьмем реальный бюджет школы, или техникума, или ВУЗа середины 80-х годов, переведем его в нынешние цены, то получим, что государство сейчас финансирует всего 30-40% от потребности. В школе - побольше, в ВУЗе - поменьше. Постепенно госфинансирование растет, но, тем не менее, общая ситуация сохраняется. Мы же не пробуем летать на самолете с одним крылом, а вот учить с одним крылом - пробуем.
Не слишком ли широкий фронт для реформы государства? И правоохранительная система и социальный сектор - можно ли все это реформировать одновременно?
- Первое, что нам нужно сделать в плане административной реформы - нам надо укрепить новыми кадрами силовые структуры. Укрепить информационно, укрепить материально, консолидировать их организационно. Установление нормально работающих силовых структур, которым государство и граждане могли бы доверять (подчеркиваю это слово - доверять), это первая и самая главная задача укрепления государства для граждан. Восстановление качества и объема социальных услуг - вторая, последующая задача. Я это говорю, несмотря на то, что вроде я занимаюсь всю жизнь социальной сферой.
Почему? Дело в том, что граждане цивилизованно или нецивилизованно могут частично оплачивать образование и здравоохранение. Граждане могут покупать платные услуги в этих сферах. Но они не могут вести себя так с милицией и судами, не рискуя подорвать само существование этих институтов на благо всех граждан. Частичная плата за здравоохранение и образование мне не нравится, она в целом не справедлива. Но у нас не хватит денег сразу на два направления административной реформы. Обществу придется выбирать. И мне кажется, что выбор здесь напрашивается - нам надо очень быстро консолидировать силовую основу государства.
Интерес граждан понятен. А в чем интерес бизнеса? Крупный бизнес сейчас, похоже, предпочитает покупать государство, а не реформировать его?
- О бизнесе буду говорить более пространно, потому что у бизнеса более развернутые интересы и конфликты с государством.
Я бы выделил три основных цели реформы государства для бизнеса, исходя из интересов бизнеса. Цель первая - государство должно стать предсказуемым, оно должно задавать бизнесу, инвесторам более далекие горизонты и своего поведения и вообще бизнес-планирования. Все правила должны изменяться заранее, т.е. людей должны предупреждать, что правила, допустим, через 2 года изменятся. Это означает одни правила для всех, а не выборочное применение. Сейчас мы видим, к сожалению, при Путине тоже видим, печально известная Федеральная служба налоговой полиции очень характерна была в этом отношении выборочным применением законов к тем или иным субъектам. И, разумеется, нужно задавать долгосрочные и среднесрочные ориентиры.
Бизнес должен знать, куда идет государство. Вот сейчас обсуждается трехлетняя среднесрочная программа правительства. Но я думаю, что надо обсуждать не только трехлетнюю программу, но нужно вырабатывать десятилетнюю программу, поскольку невозможно планировать только в 3-летнем горизонте. Трехлетнее планирование ущербно. И не случайно сейчас идут многие споры по поводу среднесрочной программы, в основе которых просто отсутствие более долгосрочных ориентиров.
Скажем те или иные меры активной поддержки секторов или активной промышленной политики, можно было бы осуществить только в 5-7-летней перспективе. А поскольку мы сейчас говорим о 3-летней перспективе, то у государства всегда не будет хватать средств для более долгосрочных мероприятий. Тем не менее, все же не знают, собирается государство вообще это делать или не собирается. Собирается оно оказывать поддержку экспорту или не собирается и т.д.
Вторая цель административной реформы для бизнеса - сокращение чрезмерной нагрузки на бизнес. В первую очередь это коррупционная нагрузка. Фактически сейчас сложилась коррупционная надбавка от 25 до 100% ко всем легальным налогам, которые платит каждый бизнес. Чем крупнее бизнес, тем он лучше себя чувствует в борьбе с коррупцией чиновников. Чем мельче бизнес, тем больше эта коррупционная надбавка: взятки всем контролирующим и надзирающим. И не случайно, чем мельче бизнес, тем он более теневой, поскольку от милиции и разных инспекций тяжелее уйти, чем от одного финансового инспектора. В настоящее время такая коррупционная нагрузка на бизнес идет через 3 типа механизмов. Во-первых, это лицензионные механизмы, во-вторых, это контрольно-надзорные механизмы. Обе относятся к гражданской части государства. И в третьих, это "крышевание" бизнеса, практика "крышевания", которая характеризует силовую часть государства.
Третья цель административной реформы для бизнеса: государство должно перестать деформировать рынок. Государство сейчас выступает основным виновником подрыва свободной конкуренции для конкретных рынков. Это делается, в частности, через существующий механизм госзакупок. Госзакупки проводятся в таких формах, которые мы не можем признать цивилизованными и формально и реально. Если даже формально конкурсы проводятся, то в 80-90% случаев можно сказать, что результаты этих конкурсов определены заранее. Во-вторых, идет регулирование в пользу подведомственных или своих предприятий. Обратите внимание, я не говорю здесь о механизмах СРП, банкротства, арбитраж, поддержка экспорта, которые государство сегодня не обеспечивает или не вполне обеспечивает. Я говорю о самом государстве, о построении функций его аппарата.
А что хочет сама власть получить от административной реформы?
- Как ни странно, административная реформа с точки зрения интересов самой власти, представленной высшими руководителями государства, очень сильно совпадает с интересами гражданского общества и бизнеса, если не рассматривать бизнес как отдельные группы, а как целое. Руководство страны точно так же страдает от ситуации "серого ящика", от нерегламентированности, неподконтрольности, информационной закрытости аппарата исполнительной власти.
Что Вы имеете в виду под "серым ящиком"?
- Предмет, прозрачный только на несколько сантиметров вглубь.
Я говорил с несколькими заместителями руководителя администрации, с несколькими министрами, вице-премьерами и общий вывод таков: их управленческие сигналы гаснут уже на втором этаже от них. То есть своего зама ты можешь контролировать, а что делает с твоим сигналом управления управляемый замом департамент, просто уже технически невозможно проследить. Однако в современных корпорациях достигается эффективный контроль до третьего-четвертого этажа под каждым уровнем управления. Поэтому необходимо внедрение в государственное управление современных бизнес-процессов. Назовем их административными процессами. Предшествовать этому должен ре-инжениринг процессов прохождения информационных сигналов, процедур контроля, принятия решений, распределения ресурсов. Словом, то, что делает современный крупный бизнес в рамках ERP-технологий.
Только за счет перевода на современные информационные технологии нашей исполнительной власти мы решим вопросы замены кадров.
Цели реформы понятны. А как их достигнуть?
- Первое - это сокращение поля вмешательства государства. Я бы предложил ликвидировать подавляющее большинство надзоров. Часть их можно заменить саморегулирующимися организациями - они вызрели уже во многих секторах. Часть надзоров можно заменить обязательным страхованием. В частности, пожарный надзор можно вполне заменить страхованием. От части надзоров можно просто отказаться, поскольку в некоторых сферах присутствие государства обходится дороже его отсутствия.
Еще один метод - передача полномочий вниз. Важнейшее условие здесь - упорядочение полномочий органов власти между федеральным, региональным и местным уровнями, увязка этих полномочий с финансовыми ресурсами. Сегодня сверхнормативное давление на бизнес часто идет от добросовестных местных руководителей, пытающихся найти ресурсы для исполнения возложенных на них непомерных обязательств.
Второе - это сокращение зоны административного усмотрения чиновников. Способ сокращения зоны усмотрения чиновников - это электронные административные регламенты и на их основе - система должностных регламентов. Это современные процедуры планирования и контроля в электронной форме, позволяющие отследить все маршруты документов, все искусственные задержки в принятии решений, от которых сегодня болеет аппарат. И российский ИТ-бизнес готов участвовать в деле "цивилизования" государства, предлагая ему те решения, по оптимизации бизнес-процессов, которые на сегодняшний день применяются в крупном бизнесе.
Что такое электронный регламент? Это детально описанный формальный алгоритм движения документов и принятия решений. В регламенте должны быть прописаны процедуры, полномочия, маршруты документов и формы контроля. Надо открыть все это - назовем это "административными картами ведомств" в тех сферах, где это не признано государственной тайной, через информационные порталы ведомств. Сейчас правительство сделало, кстати, очень важный шаг, оно по предложению Минэкономразвития приняло решение об информационной открытости.
Третье - это долгосрочное и среднесрочное планирование. Тут надо преодолеть сложившуюся после развала СССР аллергию на планирование. Человек от обезьяны отличается тем, что он занимается планированием. Планированием занимается каждая фирма, не говоря о национальных правительствах. Планирование должно быть обязательным для государства, государственных структур, и должно быть индикативным для общества и для частного бизнеса (то есть предоставлять информацию о приоритетах и планах государства). Государство, как слон на поле мышей должно показывать, куда оно идет. А уж дело мышей, бросаться им под ноги слону или нет.
Переход к планированию потребует перейти от сегодняшнего формата программ, который можно назвать лозунговым (он больше всего напоминает призывы ЦК КПСС с 1 мая), к формату, основанному на показателях. Сегодня основным результатом исполнения программы правительства выступают законопроекты. Мне кажется, это недостаточно для реализации возможностей исполнительной власти. Законы, если под них не подложена целенаправленная политика, имеют плохую традицию оставаться на бумаге.
Четвертое - структура ведомств. Из министерств нужно выделить федеральные агентства и службы - ведомства, деятельность которых может быть оценена по достижению совершенно определенных наборов количественных показателей. Это примерно половина сегодняшних функций федеральных органов исполнительной власти. Например, деятельность ГАИ может быть оценена по количеству смертей и ранений на дорогах, казначейства - по среднему сроку перевода средств бюджетополучателям.
Пятое - перевод на аутсорсинг таких функций, как финансовое, логистическое, информационное, аналитическое обслуживание органов государственной власти, содержание зданий и сооружений, где они располагаются. Все обслуживающие функции госаппарата могут и должны исполняться частными фирмами, отбираемыми по конкурсу. Надо уничтожить "естественную монополию" УД Президента и ПМЦ на обслуживание армии федеральных чиновников, предоставив ФСО заниматься обслуживанием первых лиц государства - задачей, неразрывно связанной с обеспечением их охраны. Надо ликвидировать многочисленные ГУПы Минимущества и других министерств, эксплуатирующие за общественный счет федеральную собственность.
Шестое - это новые механизмы госзакупок. Должны быть установлены принципы информационной прозрачности закупок, участие внешних экспертов в отборочных комиссиях, упрощение критериев этих закупок. Нельзя проводить по качественным критериям закупки. Я бы большинство закупок проводил на аукционах, где есть один критерий - цена. Нам нужен массовый вывод госзакупок на внешних коммерческих исполнителей, нанимаемых просто по контракту.
Наконец, последнее - нам нужен новый аппарат, то есть реформа госслужбы. Отсутствие формальной координации с административной реформой постоянно порождает опасность подмены целей реформы государственной службы. Грубо говоря, чиновник начинает рассматриваться как цель реформы, а не как средство. Руководителям рабочей группы приходится все время "держать штурвал", потому что многие эксперты, готовящие законопроекты, не имеют контакта с экспертами, разрабатывающими административную реформу.
В административной реформе всех интересует, какое министерство ликвидируют, а какое укрупнят. У Вас есть конкретные предложения?
- Мне кажется, это не всех интересует, а только самих чиновников и журналистов. Года полтора назад кинематографисты чуть ли не забастовку проводили, требуя не сливать Комитет по кинематографии в Министерство культуры. Сейчас видно, что для самой отрасли ничего не изменилось.
В административной реформе важны принципы и механизмы, а не судьба отдельных ведомств. Сегодня почти все согласны, что нам нужно упрощать систему федеральных органов исполнительной власти. Как эту проблему разрешить? Долго анализировать, исследовать или сразу начать рубить? Здесь, на мой взгляд, работают принципы здравого смысла: очевидные вещи надо сделать сразу, а неочевидные - где мы сами не уверены - нужно исследовать.
В реформе системы федеральных органов исполнительной власти есть вещи, которые настолько назрели, что мы можем, даже не занимаясь детальным, анализом целого просто перейти к действиям. Что я имею в виду? Первое - сегодня до 30% потерь рабочего времени происходит от механизма межведомственных согласований. Межведомственные согласования проходят кулуарно, очень часто без всяких аргументов. Это просто перетягивание каната на основании разных интересов, в ущерб публичному обсуждению с аргументами. Исходя из этих очевидных вещей, нам надо укрупнять федеральные органы исполнительной власти. И мы сумеем сократить не просто чиновников, мы сумеем сократить фронт работы чиновников на те самые 25-30% (точных измерений у меня нет).
Укрупняя министерства, нам надо очень серьезным образом разобраться с тем, какие функции осуществляет Аппарат правительства, который сейчас выступает самостоятельным игроком на административном поле. Безусловно, определенные функции, сводные функции аппарата правительства должны оставаться, потому что правительство не может без аппарата работать. Но это все-таки должна быть в большей степени канцелярия, чем содержательные департаменты, дублирующие функции министерств. В свое время, если помните, при Ельцине убрали дублирующие функции у администрации, вот сейчас, наверное, пришло время попытаться сделать то же самое с аппаратом правительства.
То есть Вы сторонник позиции Грефа и Кудрина, против Шувалова?
- Я не сторонник никаких позиций заранее, до анализа их содержания. В ряде случаев аппарат выступает более правильно, чем министерства. Вопрос в том, что мы выбираем: систему сдержек и противовесов и коллективной (точнее анонимной) ответственности или систему быстрого принятия решений и персональной ответственности. Сегодня у нас первая система.
Почему, на Ваш взгляд, раньше не удавалась административная реформа? Ведь давно известно, что аппарат живет собственной жизнью, а усилия реформаторов, как правило, тухнут и вязнут в бюрократическом болоте?
-Отвечая на этот вопрос, я бы выделил три периода. Первый период - "ранний Ельцин", назовем его так. Это был период демократического порыва и демократического угара, когда любой аппарат рассматривался как нечто плохое, временное - как деньги при Хрущеве. И был пафос разрушения, никто не старался серьезно аппаратом заниматься, да и никто не ставил вопрос об эффективности, о заработной плате, как первом условии того, чтобы в госслужбе были нормальные кадры.
Второй период - это период "позднего Ельцина". Период позднего Ельцина характеризуется тем, что у нас аппарат оказался по этажам и по структурам закуплен финансовыми группами. Я имею в виду "верхний" аппарат. А в регионах, по сути дела, примерно то же самое, с тем отличием, что там часто более активную роль играла сама исполнительная региональная власть. В федеральной власти, пожалуй, подобного не было. Я крупных предпринимателей, кроме известных вас примеров, которые недавно правительство покинули, пожалуй, не назову. На федеральном уровне скорее была практика "представительства интересов". То есть исполнительная власть в этот период представляла собой большой политический рынок. И обратите внимание, что больше всего от прихода Путина пострадали те финансовые структуры (Березовского и Гусинского), которые по тогдашнему времени наиболее эффективные инвестиции сделали именно в этот политический рынок.
Третий период - это "путинский период". И поскольку я с 1999 года работаю с людьми, которые сегодня представляют собой путинскую администрацию, я должен сказать, что понимание необходимости административной реформы было с самого начала. И некоторые вещи, которые можно было сделать сразу, были сразу и сделаны. Например, восстановление вертикали "центр-регионы".
Почему с самого начала не была поставлена задача административной реформы в ее нынешнем вида? Мне кажется, что это было обусловлено не отсутствием желания проводить реформу, а отсутствием ясной картины этих реформ, механизма этих реформ. Примерно уже год, как этот ясный механизм выработался, и стало понятно, что есть быстрая часть реформ, и есть медленная часть.
В медленную часть реформы, кроме анализа функций и ре-инжениринга государственных ведомств, безусловно, входит повышение зарплаты чиновникам. Туда, к сожалению, входит и восстановление силовых гарантий государства для граждан, и реструктуризация социального пакета таких гарантий.
А в быструю часть входит пакет дерегулирования (к нему надо возвращаться еще раз) и ухода государства из тех сфер экономики, где его присутствие не необходимо. Проведение быстрой части реформы может стать залогом того, что административная реформа в целом найдет поддержку в народе. Глупо думать, что люди сейчас будет злобно считать, на сколько рублей повысили зарплату чиновнику. Если гражданин будут видеть, что местный чиновник стал доступен для внешнего контроля или просто перестал вмешиваться в чужие дела, то тогда люди сразу почувствуют, что такое административная реформа.
