Светлана Ганнушкина. Любая правовая система должна быть устроена так, чтобы не возникало тупиковых ситуацийНазад
Светлана Ганнушкина. Любая правовая система должна быть устроена так, чтобы не возникало тупиковых ситуаций
С. Ганнушкина - Председатель Комитета "Гражданское содействие", член Совета ПЦ "Мемориал"
Материал подготовлен на основании интервью, которое С. Ганнушкина дала редакции журнала в ноябре 2006 г.
Начну с того, как и откуда мы появились.
До 90-х не существовало никаких неправительственных организаций, кроме организованных государством же, вроде ДОСААФа. Были неформальные группы по интересам, но, как только эти интересы начинали выходить за пределы понимания власти, участники могли оказаться за решеткой.
При советской власти монополию на вопросы миграции (как всего остального) была держало государство. Если государство передвигало народы, то оно это делало по своей воле, и никто не мог выгнать людей из места их нахождения, если это не поддерживалось государством. Власть была сильная, и монополия на преступления была у нее.
Когда Советский Союз начал разваливаться -- в первые постперестроечные годы -- возникли разные общественные течения. Появились такие неправительственные организации, как "Мемориал", произошло возрождение Московской хельсинкской группы, то есть на сцену вышли организации, которые боролись за права человека. Одновременно стали возникать экстремистские течения и националистические организации.
Кстати, эти экстремистские националистические течения часто возглавлялись людьми, которые раньше были товарищами диссидентов. Потом бывшие товарищи становились противниками. Советская власть своим давлением объединяла всех и вся. А когда этот пресс исчез -- все разлетелось в разные стороны...
Можно сказать, что развитие общественных организаций и движений сразу пошло по двум параллельным направлениям: по националистическому и правозащитному, благотворительному. Появилось много лидеров и активистов, жаждущих передела власти, но умело скрывавших свои желания словами и лозунгами о благе народа. людей именно такого склада оказалось много во главе националистических движений, и сами эти движения из движений угнетенных народов превращались в движения угнетателей...
Одним из первых конфликтов на территории Союза был карабахский конфликт. Он тлел долго: когда в административном делении перешли от губерний к национальным республикам, были заложены все эти взорвавшиеся на наших глазах мины...
Вот и в Карабахе собрались милые симпатичные люди и решили, что самое время Карабаху присоединиться к Армении и иметь армянское руководство. Так хотели хорошие, добрые люди, а главное - люди, не склонные ни к насилию, ни к экстремизму. Они собрались, объединились, поехали в Москву, пришли в ЦК к какому-то человеку по фамилии Михайлов. Кто это такой, я тогда и знать не знала. В общем, между ними состоялся такой разговор: "Скажите, имеем ли мы хоть один самый маленький, розовый шанс, что Карабах присоединиться к Армении?" А им было сказано: "Что вы, у вас есть большой, красный шанс".
Все, что мы видели потом, и было реализацией "большого красного шанса".
Делегаты вернулись и вышли на площади в Карабахе и Ереване, и лозунг у них был "Ленин, партия, Горбачев". Но тут же появились другие люди, которые решили, что настал подходящий момент, чтобы выгнать всех азербайджанцев с территории Армении. Не знаю, чем им мешали тамошние азербайджанцы. Азербайджанцы, жившие в Армении, -- это было сельское население, самые-самые простые люди. Армяне даже гордились тем, что рынки у них были исключительно азербайджанские, мол, они сами занимаются более интеллектуальным трудом, чем выращивание овощей.
Сразу же появилось аналогичное движение в Азербайджане. Появился Народный фронт, который тоже как будто бы состоял не из плохих людей. Но и там сразу же возникло националистическое крыло. Всюду в гору лезли экстремисты...
Я чуть ли не случайно оказалась вовлеченной во все это безобразие.
В Москве, в ЦК некий Тумаркин впервые собрал людей, которые писали письма протеста против антисемитизма. Меня стали спрашивать, какие, мол, у вас основания? да разве же у нас есть антисемитизм?..
Потом в Доме ученых была устроена дискуссия об антисемитизме и антисионизме. Нас собрал тот же Тумаркин, и было это 9 марта 1988 года, сразу после погромов в Сумгаите. На сцену посадили борцов с сионизмом, а в зал посадили борцов с антисемитизмом. И вот эти товарищи на сцене сразу стали говорить: "А почему бы нам не поговорить о национализме вообще? Вот в Америке еще недавно негров преследовали".
Я тут встала и сказала, что надо говорить о том, за что мы несем ответственность -- за антисемитизм мы отвечаем, я
чувствую, что за это я ответственна. И сказала страшную вещь - сказала, что за погромы в Сумгаите я не чувствую такой своей ответственности. Мы тогда еще не чувствовали, что это наше кровное....
Через несколько дней мне позвонил Игорь Крупник и говорит: "Мы организуем секцию национально-политических отношений внутри Социологической ассоциации. Это общественная структура, и мы вас просим быть соучредителем".
Я тогда чувствовала себя старше, чем сейчас. Мне было сорок пять лет, у меня уже был внук, и вообще я не знала, что буду там делать. А Игорь сказал: "Что вы будете делать, знаю я". И, видимо, знал. Я пришла на эту встречу и мы учредили свою секцию....
И тут грянул армяно-азербайджанский конфликт.
Это первое, что наша секция обсуждала. Я приходила, слушала... Я чувствовала себя только слушателем...
Приезжали люди из Армении, очень интеллигентные, очень мудрые, рассказывали об истории, о неправильно устроенных границах...
В январе 1989 года (до погрома в Баку) я решила, что обязательно выкрою недельку во время сессии (я преподавала математику) и съезжу в Ереван, чтобы приобщиться к демократическому карабахскому движению. Я тогда воспринимала карабахское движение как демократическое и передовое, а позицию азербайджанцев воспринимала как регрессивную, консервативную, советскую... Все говорили, что азербайджанцы плясали и радовались и по поводу армянских погромов, и когда было землетрясение в Спитаке...
В общем, собралась я в Ереван, а потом купила билет в Баку и поехала в Баку. Дело в том, что я обнаружила в себе чувство, которое не люблю испытывать -- неприязнь к нехорошим азербайджанцам. А когда у меня появляются такие чувства, я стараюсь от них избавиться. Поэтому я решила все увидеть на месте - ведь оттуда не было никакой информации, информация шла исключительно с армянской стороны.
В Баку у меня никого не было, хотя это -- родина моей мамы, которая в шестнадцать лет в 32-м году оттуда уехала. Сто лет прошло. Дедушка и бабушка уже давно умерли.
Дали мне знакомые один адрес, и я пришла к людям, которые готовы были меня принять. Села у них на кухне и сказала, зачем приехала.
Я ведь думала, что поездка моя зряшная, и утешала себя тем, что погуляю недельку по Баку. Но на меня буквально хлынул поток информации. Каждый день я записывала по несколько интервью. Это было такое желание высказаться -- поведать, что произошло, как они к этому относятся, как все было в Сумгаите, рассказать, что неправда, будто радовались все чужой беде (ну какой-то дурак попрыгал-поплясал, но нельзя говорить о том, что радовался весь народ). Конечно, все это было перемешано со всякими слухами и легендами, которые всегда возникают вокруг таких событий, но на фоне этих легенд, на фоне сумбурных самооправданий там были сказаны еще какие-то важные человеческие слова...
Тогда же я обнаружила в Азербайджане Народный фронт, о котором в Москве никто не знал. Там познакомилась с Эльчибеем, будущим президентом, с Иссой Ганбаровым, с теми, кто потом возглавлял самые разносортные движения.
Мне удалось найти корреспондента для "Экспресс-хроники", которую тогда начал издавать Подрабинек.
Но самое главное, что именно там меня настигла моя судьба. Там я впервые увидела беженцев - тех, кто зимой 1988 года пришли через перевал из Армении. И это было душераздирающее зрелище.
Это были крестьяне, которых подняли буквально ночью, дали чуть-чуть собраться и отправили через перевал. Они были абсолютно дезориентированы -- абсолютно не понимали, что произошло.
Там была женщина с двухмесячным ребенком, умершим от холода у нее на руках от холода. Безумная женщина, которая носилась с этим маленьким тельцем и ничего не понимала. Там были люди, которые сумели взять машины и перевезти какой-то скарб. Кто-то перевез домашний скот. Им просто велели уходить - пришли люди с автоматами и выгнали всех. Им даже не дали получить свои деньги в Сберкассе. Меня всегда удивляли это правило: сначала пишешь, что получил, а потом тебе дают деньги. А могут ведь и не дать? Там моя идиотская мысль реализовалась. У человека брали талончик, будто бы он получил свои деньги, и ничего не давали. Им не позволили собраться. Сначала вроде дали двое суток, но подняли ночью и погнали. Некоторые были в домашних тапочках. Ужасное зрелище.
А на азербайджанской стороне встретил их какой-то чиновник в здоровенной меховой шапке и разговаривал с ними, как барин. Но и он тоже ничего не понимал: это же не его граждане, это люди из другого региона. И не считал себя обязанным заниматься их устройством.
И, конечно, В Баку я услышала обиду: "Вот посмотрите, что делается у нас, а все поддерживают Армению, считают нас врагами и агрессорами...".
Это было несправедливо.
С того времени для меня все наши национальные и какие угодно конфликты получили другое измерение: не выбор правой и виноватой стороны, а ровно перпендикулярное. Для меня существуют эти страдающие люди -- жертвы (а кто-то делает на них какую-то свою карьеру), те, кто оказывается в этой мельнице, те, кто вынужден защищать свой дом и становится комбатантом, как это называется в международном праве, или боевиком, как говорят у нас, только потому что он защищает свой дом...
И, конечно, я быстро поняла, что все это миром не кончится. Перед отъездом меня спросили: "Как вы думаете, будет здесь хуже?", и я вынуждена была сказать, что будет. "Что вы такое говорите?!" -- воскликнула хозяйка дома.
И ровно через год начались жесточайшие погромы в Баку. Беженцами оказались совсем не такие люди, как беженцы из Армении -- это была интеллигенция, гораздо более подвижная часть населения. Сорок тысяч их оказались в Москве...
Тогда и возникла идея создания специализированной организации для оказания помощи. Инициатором была Вика Чаликова -- совершенно замечательный человек. Был создан Комитета помощи беженцам, который назвали "Гражданское содействие". В основном в комитете были женщины -- Лидия Графова, Вика Чаликова, я... Это была первая организация, которая помогала беженцем. Лидия Ивановна организовала с тех пор еще несколько структур: Координационный совет по беженцам, Форум переселенческих организаций (на мой взгляд, очень ценная организация), а я осталась верна нашему "Гражданскому содействию".
Все, что у нас в "Гражданском содействии" возникало -- возникало снизу вверх. Сам комитет инициирован не сверху, его действительно организовала группа граждан, собравшихся, чтобы делать какое-то дело, еще даже не понимая, что это дело на долгие годы. Да и власти наши, в том числе и Михаил Сергеевич Горбачев, считали, что вот сейчас наведут порядок и всех вернут назад....
Первой нашей акцией была акция гражданского неповиновения в отношении бывшего совминовского постановления о выселении всех беженцев из Москвы и московского региона. Причем говорилось просто о выселении, даже не говорилось куда.
Тогдашний демократический Моссовет этому не подчинился и расселил беженцев по гостиницам. А дальше все замерло.
Если помните, тогда у нас была карточная система - без талонов нельзя было купить, например, сахар, даже если были деньги. Я предложила своим студентам приносить лишние талоны с приколотым к ним рублем -- песок стоил 98 копеек и рубль четыре копейки рафинад. И с этими талонами, со своим маленьким Алешкой я ходила в армянское посольство к беженцам.
Потом их расселили по гостиницам и общежитиям, и мы развозили туда гуманитарную помощь, на которую, если помните, мы все жили. Бельгийские "Врачи без границ", первый наш заграничный партнер, дали нам много сухого молока, и мы его раздавали беженцам.
Существование комитета давало нам возможность защищать людей в судах. Тогда слово "комитет" действовало, да и сейчас действует.
А началась эпопея с охранными грамотами очень забавно. Ко мне пришел бакинский армянин, которого здесь не регистрировали. Он сказал: "Светлана Алексеевна, дайте мне вместо регистрации бумажку, где написано, что вы просите меня не преследовать".
-- Да кто будет смотреть на эту бумажку?
-- Светлана Алексеевна, вы своей страны не знаете. Вы только дайте мне бумажку, а дальше я сам знаю, что мне делать.
Я написала на нашем бланке, что "Гражданское содействие" просит не оказывать давления в связи с отсутствием регистрации, так как предъявитель сего -- беженец и пытается зарегистрироваться... Подписалась и поставила печать.
Бумажки были разные. И на торговлю: "Просим не противодействовать уличной торговле". Были и еще смешнее...
Даже возник рынок этих наших грамоток -- их стали подделывать.
Сейчас у нас есть база данных, и если нам звонят из милиции и спрашивают, давали ли мы такому-то свой документ, то мы всегда можем свериться с базой и точно ответить.
С этими нашими бумажками происходили замечательные истории. Звонит с вокзала сотрудник милиции и говорит:
-- Вы такому-то выдавали справку, документ?
-- Да, выдавали.
-- А почему фотографию не наклеили?
Теперь мы клеим фотографии и ставим печати - одну на угол фотографии, а другую - на подпись.
И это работает. Когда в 1997 году начали терроризировать абхазских грузин, мы целыми днями выдавали эти охранные грамоты. Они говорили: с этими бумажками не трогают. Едем мы как-то в час ночи с таким грузином. Останавливает его милиция, а он показывает эту бумажку, и ему говорят: пожалуйста, поезжайте. Тогда я в первый раз своими глазами увидела действие нашей охранной грамоты.
Дальше наша жизнь развивалась следующим образом. Были известные семинары Ларисы Иосифовны Богораз, и Лариса Иосифовна, не спрашивая меня, поставила в план своего очередного семинара анализ законов о беженцах и вынужденных переселенцах в международном законодательстве. А я в жизни не открывала ни одного закона, но если Лариса Иосифона сказала, что законы нужно анализировать, значит -- будем.
Я сказала себе, юриспруденция -- это один из языков, один из способов моделирования мира, и, значит, я как математик могу этот язык освоить. Сначала шло очень туго, потому что язык этот мне, конечно, очень чужд, а потом ничего...
Я выступила с докладом на семинаре и начала думать в этом же направлении - в направлении совершенствования законов. Я поняла, что, если у нас единая страна, то право должно реализоваться везде одинаково, а не в Москве так, в Петербурге эдак, А в Краснодарском крае и вовсе без законов, по хотению губернатора..
Нужно заставить закон везде действовать одинаково, а для этого необходимо, чтобы работала некоторая общественная структура, которая выявляла бы нарушения законодательства и вырабатывала механизмы их преодоления. Тогда возникла идея создания сети юридических консультаций.
Думаю, что не всем так повезло в жизни - придумать верную идею и суметь ее реализовать. Мне очень повезло.
В 1996 году проходила конференция ООН по миграции в СНГ и сопредельных странах. А до этого шел длительный процесс подготовки, которым руководила Международная организация по миграции, но в первую очередь -- управление Верховного комиссара ООН по беженцам. Они пригласили неправительственные организации на все предварительные обсуждения. Там я впервые видела, как мои тексты входят в официальные документы. Конференция состоялась летом 96-го, а в октябре 95-го я выступала на предварительной конференции ОБСЕ в Варшаве. В двухминутной речи я высказала идею создания сети юридический консультаций, которая потом стала сетью "Миграция и право".
Когда проект начал работать, открылись первые шесть консультаций сети "Миграция и право". Сегодня их пятьдесят девять. Это, конечно, огромный проект, но вполне эффективный...
У "Миграции и права", кроме Чечни и Ингушетии, нигде нет своих офисов. Мы договариваемся о помещении с какой-нибудь общественной организацией, а где-то даже и с самой миграционной службой, которая выделяет нашему юристу комнату для приема.
Во многих случаях отношения у нас с миграционной службой неконфликтные, даже в суды иногда обращаемся по взаимному соглашению. Например, руководитель местной миграционной службы говорит: "Я понимаю, что в соответствии с законом не могу взять на себя ответственность и дать положительное решение. Я дам отрицательный ответ, вы подаете на меня в суд, а в суде я скажу -- "на усмотрение суда"".
И часто вопрос решается положительно. Суды ведь на то и существуют, чтобы ликвидировать пробелы в законодательстве.
В 1996 году при "Гражданском содействии" возник центр адаптации и обучения детей беженцев, который тоже до сих пор существует почти исключительно на волонтерских началах. Оплачивается только работа директора школы и завуча. Там постоянно учатся и готовятся к школе от тридцати до пятидесяти детей. Занимаются с ними тридцать-пятьдесят выпускников московских вузов. Еще "Гражданское содействие" ведет очень большую программу медицинской помощи жертвам конфликтов на Северном Кавказе.
И огромная часть нашей работы -- это анализ законодательства и попытки инициировать его изменения. Раньше мы этим занимались более активно, потому что тогда нас приглашали в группы по разработке законов. Нынешний закон о беженцах -- это совместное творчество, и я несу полную ответственность и за его недостатки, и за его достоинства. Хотя никогда не удается пробить все свои предложения, и результат такой работы -- это всегда результат консенсуса. Тем не менее, закон вполне приличный, особенно по сравнению с тем, что поначалу предлагалось властями. Другое дело, что на практике он не работает.
Последняя наша удача - это изменения, которые в 2003 году были внесены в Закон о гражданстве Российской Федерации.
Переломным моментом в "пробивании" этих поправок была встреча с Президентом 10 декабря 2002 года, когда он дал указание на создание рабочей группы, в которую мы наконец были допущены. Знаете, я всегда недоумевала - зачем мне этот Совет при Президенте? зачем эти компромиссы? Но недавно открыла статистику: за 2005 год российское гражданство приняло 490 тысяч человек, из них 390 -- по нашим поправкам. И недоумение прошло. Все правильно...
Недавно звонит из Иванова маленький такой, крошечный афганец Абдулла. У него шесть человек детей, из них половина больных. Его выгоняют из квартиры, надо найти ему денег хотя бы на оплату задолженности. И идти ему некуда.
Афганцы до сих пор не устроены. Сейчас есть надежда, что ими займется ФМС, но ведь сколько времени это длится! С распада Советского Союза. Этот Абдулла -- он афганский сирота. Когда их привезли сюда, им было от шести до одиннадцати лет. Тогда они были нам нужны, получили здесь образование, а потом стали не нужны... И не получили ни вида на жительства, ни разрешения на временное проживание -- ничего... У некоторых есть афганские паспорта, иногда им ставят визу. Они ходят в афганское посольство, никакого отношения к нынешнему Афганистану не имея, и получают там эти паспорта... До сих пор им не могут дать какой-нибудь нормальный российский документ. Уму непостижимо.
Неразрешимые проблемы всех этих людей -- результат страусовой политики. Власти думают: понабежало их тут сейчас, а мы голову сунем в песок, а когда высунем -- их не будет. А они - есть, и проблем наваливается все больше и больше.
Вот, например, возникла проблема трудовой миграции, в первую очередь -- из Таджикистана. Это не беженцы, и этих людей Россия, в общем, имеет право не пускать. Но если она их пускает, то как можно создавать такие невыносимые условия! Мы позволяем непорядочным работодателям держать их в качестве рабов, измываться над ними, платить им гроши или вообще ничего не платить, а чиновники получают с этого безобразия взятки. Чиновники с них кормятся, а радикальные националисты держат их в страхе, вынуждая смиряться со своим положением. Только когда власти наконец сообразили, что националисты -- это угроза и для них, они стали хоть что-то предпринимать...
С 15 января меняются правила, и во многом они будут какими-то странными. Теперь временно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан будут не регистрировать, а учитывать. Это положение идет вразрез с законом о свободе передвижения, где сказано, что каждый прибывающий на территорию Российской Федерации обязан регистрироваться по месту пребывания или жительства и регистрироваться обязательно в жилом помещении. Теперь вместо регистрации будет учет. Если иностранец живет здесь постоянно, его регистрируют, как всех российских граждан, в органах внутренних дел (по-старому -- прописывают). Если же он временно прибыл на территорию России -- его только учитывают. Он может быть учтен по жилому или иному помещению.
Для нас это, конечно, удача, потому что мы сможем зарегистрировать человека при своем комитете. А что на рынках? Получается, работодатель освобождается от обязанности предоставлять рабочим-мигрантам жилое помещение...
Но, с другой стороны, это правило позволяет мигрантам иметь хоть какое-то официальное положение. Этот учтенный при стройке или при рынке работник сможет хоть подать в суд на работодателя, который не выплатил ему зарплату, ему уже не скажут: ты нелегал. Это все-таки вводит систему законного обращения с этими людьми.
Помню, Сурков на встрече перед Гражданским форумом сказал: "Вы знаете, что такое управление? Управление производится знаками". Вообще-то управление в государстве производится документами, но у нас это не так. Существовал Закон о положении иностранных граждан, но не действовал. Этот Закон и не может действовать, потому что по нему надо хватать и травить всех, кто давным-давно здесь живет. Выселить-то их некуда. Куда грузинских абхазов выселять? Они не граждане Грузии -- они лица без гражданства. Давно нужно было дать им легализацию. Нужно, и давно было нужно провести эту процедуру, которая по-разному называется -- миграционная амнистия или легализация. Тысячу раз всем были переданы наши предложения, в том числе и Путину, и Миронову, и депутатам... Надо провести эту акцию и внести изменения в Закон о положении иностранных граждан. Но поскольку это не сделано, законом этим сейчас можно бить всех.
Президент, как Вий, указал пальцем, и -- травля началась. Он сказал с телевизионного экрана, что у нас на рынках безобразие, и в безобразии виноваты грузины, и -- пошли травить. Потом он сказал о квотах, и -- тут же побежали делать
квоты. Дал знак.
Ничего нет на бумаге. Распоряжения президента воспринимаются с экрана телевизора. А совершенствовать пути доступа к уху Президента не получается, потому что Президент все меньшему и меньшему числу лиц подставляет это ухо...
А что происходит с детьми беженцев?
Свидетельства о рождении обязаны выдавать, если у родителей есть паспорта. Единственная причина, по которой могут не выдать -- это неустановленная личность родителей. Если паспорт афганский -- все равно должны выдавать.
Дальше -- школа. В 1996 году Лужков запретил принимать в школы детей непрописанных родителей. Мы с ним судились. В 2000-м мы выиграли этот суд, и потом было распространено письмо по всем школам, что детей надо брать в школы брать (что по Конституции все дети на территории России обязаны учиться). В результате -- детей в школы берут и дети учатся. Даже в детские сады иногда удается устроить.
А исполняется четырнадцать лет -- и все! Здесь кончается их легальность. А дело не стоит выеденного яйца. Можно очень просто выдавать им бумагу, удостоверяющую личность. Органы внутренних дел имеют право установить личность человека. Человек окончил школу, у него есть аттестат, есть свидетели -- существуют эти механизмы... Но нет формы -- просто формы документа, в который можно было бы все это вписать. Нужно в статью 10 Закона о правовом положении иностранных граждан России внести еще один пункт: личность иностранного гражданина удостоверяется тем-то и тем-то и временным удостоверением личности, выданным органами внутренних дел Российской Федерации.
Все понимают, что надо, и никто не делает. Хоть кол на голове теши! И все потому, что с самими этого не случилось. Кстати, этот новый закон об учете был следствием того, что, как утверждает сам Иванов Виктор Петрович, его собственная родная жена пять часов просидела в отделении милиции в попытке кого-то зарегистрировать. Абсурд абсолютный.
Чиновник отказывается удостоверить личность человека. Он отсылает в суд. Но суд не может установить личность. А вот когда совершается правонарушение -- личность почему-то сразу устанавливается. И когда выдворяют мигрантов -- тут же пишут документ, что личность установлена...
Мы живем среди этого бреда.
Любое право должно быть устроено таким образом, чтобы не было тупиковых ситуаций. А наша реальность - сплошь из тупиковых ситуаций, а значит, законодательство составлено неграмотно...
