На прошлой неделе в Тюмени состоялось совещание депутатов Государственной Думы - членов комитета по делам федерации и региональной политики, депутатов Тюменской областной Думы, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов, посвященное реализации федеральных законов по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти. Открывая его, председатель комитета Виктор Гришин отметил, что члены комитета практикуют подобные поездки по стране, цель которых - познакомиться с практикой применения в регионах федеральных законов для дальнейшего совершенствования законодательства с учетом местного опыта. Первым выступил губернатор области Владимир Якушев, который рассказал о социально-экономической ситуации в области, проблемах, стоящих перед регионом, и о том, как правительство собирается их решать.
Владимир Владимирович отметил, что экономика области является многоотраслевой, назвал наиболее важные и перспективные отрасли, остановился на развитии социальной сферы, реализации национальных проектов и "точках роста".
Выступление главы региона, иллюстрированное слайдами с цифрами и диаграммами, вызвало живейший интерес у депутатов Госдумы, которые буквально закидали его вопросами. Гостей интересовали состояние нашего жилищно-коммунального хозяйства и агропромышленного комплекса, тарифная политика, работа с молодежью и множество других вещей. Они отметили даже чистоту областного центра и поинтересовались, как удалось этого добиться. Владимир Владимирович едва успевал отвечать на этот поток вопросов.
Такой интерес, конечно, не случаен. Как подчеркнул Виктор Гришин , Тюменская область - не рядовой регион, а "один из локомотивов сегодняшнего социально-экономического развития России, и нам действительно важно познакомиться с вашим опытом, с вашими механизмами работы по реализации национальных проектов, с экономикой, социальной сферой".
Законодательное обеспечение Председатель комитета Госдумы посвятил свой доклад состоянию и перспективам законодательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Он отметил, что эта проблема является одной из ключевых в дальнейшем совершенствовании федеративных отношений в нашей стране.
Исторически она решалась непросто. В Конституции 1993 г., учитывавшей положения федеративного договора, соответствующие статьи прописаны нечетко. Появившийся в 1998 году закон об основных принципах разграничения полномочий тоже не внес особой ясности. Это привело к тому, что регионы не выполняли то, что должны были выполнять, уповая на федеральный центр. А центр, в свою очередь, принимал законы и устанавливал те виды льгот, которые не в силах был выполнить, ссылаясь на то, что это должны сделать регионы. В результате только на федеральном уровне напринимали льгот но 7 триллионов рублей и, конечно, обеспечить их выполнение было невозможно.
В 2002 году была создана комиссия под руководством Козака, которая занялась распределением полномочий по предметам совместного ведения. В ее составе был и бывший губернатор Тюменской области Сергей Собянин, возглавивший рабочую группу, в ведении которой были полномочия на уровне субъекта федерации.
Выработанные группой подходы легли в основу всем известного 95-го федерального закона 2003 года о внесении изменений и дополнений в закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем были определены собственные полномочия регионов, которые должны исполняться за счет региональных бюджетов. Были перераспределены и налоговые отчисления в пользу субъектов федерации, которые хоть и не в полной мере, но обеспечивали выполнение этих полномочий.
Особенно актуальным данный закон явился для сложнопостроенных субъектов. С его принятием отношения между Тюменской областью и входящими в нее Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами вышли на новый уровень развития. В августе 2004 года был подписан договор между органами власти трех субъектов, а затем принята программа "Сотрудничество".
Но жизнь вносит свои коррективы. Существовал ряд полномочий, не принадлежащих субъектам, но которые они должны были исполнять в силу определенных обстоятельств. К примеру, ремонтировать объекты культуры, расположенные на их территории, но находящиеся в федеральной собственности. Прокуратура предъявляла по этому поводу иски. То же самое касается лесов, вод и других сфер. В результате появились два 199-х закона, от 2004 и 2005 года, значительно расширивших полномочия субъектов федерации.
Естественно, это потребовало дополнительного финансового обеспечения, которое регионы получили не в полной мере. При этом возник ряд неясных моментов. К примеру, кто должен исполнять так называемые необязательные полномочия.
Еще один момент - дифференциация. В частности, субъектам дано право при наличии у них финансовых возможностей увеличивать объем социальной защиты населения. Но если такие регионы, как Москва или Тюменская область, имеют эту возможность и используют ее, то с точки зрения других субъектов это неравенство, что ведет к нарастанию политической напряженности. И члены комитета сейчас думают над тем, как из этого положения выходить.
Есть и другие недоработки, которые законодатели намерены устранить.
Процесс совершенствования законодательства по данному вопросу будет продолжаться постоянно, как и сама административная реформа, - отметил Виктор Гришин . - Сегодня ту или иную функцию выгодно исполнять на одном уровне, завтра на другом, послезавтра на третьем. Нам надо систематически следить, анализировать, как исполняются полномочия регионов, муниципальных образований, и в соответствии с этим принимать законодательные решения.
Финансовое обеспечение Председатель Тюменской областной Думы Сергей Корепанов в своем докладе рассказал о том, как положения вышеназванных законов реализуются в нашей области. Он сообщил, что во исполнение предоставленных региону полномочий Дума приняла более 40 законов, регулирующих вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, организации медицинской помощи, образовательной системы, культуры, искусства, поддержки сельскохозяйственного производства, защиты прав ребенка, улучшения жилищных условий, управления и распоряжения государственной собственностью, недропользования, водных отношений, градостроительной деятельности и другие. С первого января текущего года на территории области в полном объеме вступил в силу 131-й закон об общих принципах организации местного самоуправления.
По мнению Сергея Евгеньевича, дальнейшая эффективность процесса разграничения полномочий зависит от решения двух важных проблем: организации финансового обеспечения полномочий и действенного контроля за их исполнением. Для решения первой из них необходимо разработать оптимальную систему бюджетного выравнивания.
Разговор об изменении финансовых взаимоотношений в условиях федеративной реформы продолжила заместитель губернатора области, директор департамента финансов Татьяна Крупина. Она отметила, что в результате реформы в области создано 319 муниципальных образований и формируется 319 местных бюджетов вместо 49, за каждым из которых закреплены доходные источники.
Однако обеспеченность полномочий местных органов власти налоговыми доходами составляет менее 50 процентов, в связи с чем значительно возрастает роль межбюджетного регулирования. Областным законом о межбюджетных отношениях предусмотрено формирование трех региональных фондов: двух - с целью выравнивания бюджетной обеспеченности сельских поселений и муниципальных районов (городских округов), а также фонда компенсаций на реализацию государственных полномочий. В текущем году муниципалитетам будет передано из этих фондов 12 млрд. рублей, а общий объем межбюджетных трансфертов составит 15 млрд. рублей, что в 1,8 раза больше уровня прошлого года.
Сформированная система межбюджетного регулирования обеспечивает органы местного самоуправления необходимыми средствами для выполнения законодательно закрепленных за ними и переданных им полномочий, отметила директор департамента.
Татьяна Львовна подробно остановилась также на других аспектах бюджетной реформы: внедрении нормативного планирования и принципиально новых подходов к финансированию бюджетного сектора, предусматривающих оплату за конкретный результат.
Достаточно ли власти у местной власти?
Особый интерес у гостей вызвало выступление главы Тюменского муниципального района, депутата областной Думы Сергея Усольцева, который рассказал о разграничении полномочий между районом и сельскими поселениями. По этому поводу разгорелась продолжительная дискуссия. Некоторые члены комитета сочли, что район фактически забрал себе все полномочия, ничего не оставив поселениям, хотя смысл реформы в том, чтобы большую их часть передать на поселенческий уровень.
Сергей Леонидович с этим не согласен. Он утверждает, что район взял на себя главным образом нормативные разработки и управленческие функции.
Пытаясь остановить затянувшуюся полемику, Виктор Гришин напомнил коллегам, что законом предусмотрен трехлетний переходный период, в течение которого можно передавать полномочия на местный уровень по мере готовности к их исполнению. За эти три года на уровне сельских поселений необходимо сформировать адекватный класс управленцев, которые смогут не только распределять бюджетные деньги, но и зарабатывать их. С другой стороны, нужно создать нормальную налоговую систему, позволяющую им что-то заработать. Не бегом все это делается, реформа сложная, подчеркнул Виктор Иванович .
Совещание закончилось принятием рекомендаций и пресс-конференцией.
- Состоялся серьезный и полезный разговор, - сказал Виктор Гришин . - Спектр обсуждения был достаточно широк и предметен. Мы получили возможность посмотреть на практике, как реализуются наши законы в Тюменской области. В Госдуме создана рабочая группа по доработке 199-го закона. Мы намерены внести в него поправки и перераспределить средства в пользу субъектов федерации. Из доклада главы района следует, что налоговая база для выполнения полномочий местного самоуправления недостаточна, и налоговую систему тоже необходимо корректировать. Депутаты Государственной Думы побывали также в Тобольске, где состоялось совещание по вопросу создания туристического центра Западной Сибири на базе историко-архитектурного наследия этого города.
Светлана Шевченко
