Интервью Германа Грефа, главы Министерства экономического развития и торговли газете `Ведомости`Назад
Интервью Германа Грефа, главы Министерства экономического развития и торговли газете `Ведомости`
За два года своего существования Министерству экономического развития досталось столько критики, сколько не выпадало, пожалуй, ни одному другому ведомству. Сторонники либеральной экономики считают, что глава Минэкономразвития Герман Греф склонен к протекционизму и не способен реформировать естественные монополии. Сторонники патернализма, напротив, считают планы министерства чересчур радикальными и опасными для страны. На днях Греф посетил редакцию "Ведомостей" и ответил на вопросы, беспокоящие обе стороны.
- Очень много инициатив, исходивших из вашего министерства, в процессе согласований в правительстве и Думе серьезно изменилось - у вас это не вызывает разочарования?
- Вы знаете, "разочарование" - не совсем точный термин. Есть чувство неудовлетворенности из-за того, что не все удалось сделать до конца. По разным причинам.
Что касается Думы, то у нас с депутатами идет весьма конструктивная работа. Наши законы при прохождении через Думу, как правило, обогащались. Но борьба в Думе происходит и вокруг всего, что касается интересов бизнеса. Так было с налоговыми законами, когда вносились поправки, которые не вполне адекватны публичным интересам, фискальным интересам, интересам равенства конкуренции. Но, в принципе, для демократического государства это совершенно нормально, в том числе это хороший тренинг для нас. Большее разочарование связано с тем, что не всегда действия исполнительной власти скоординированы должным образом.
- Можете привести какие-то примеры такой несогласованности?
- Один из ярких примеров - это законопроект о техническом регулировании. Мы не смогли его согласовать в правительстве, и это был единственный прецедент, когда закон был отправлен в Думу с согласованиями только двух федеральных министерств и одного ведомства - Минфина, Минэкономразвития и Росатомнадзора. Все остальные ведомства проект не согласовали.
- Даже Госстандарт не стал согласовывать проект?
- Госстандарт просто вместе с нами представлял закон. Я считаю, что мы в этом вопросе с Госстандартом - одно целое. И такие ситуации, когда проект уходит в Думу без полного согласования, наверное, чем дальше, тем чаще будут появляться. Очевидно, что существующей системе исполнительной власти придется выбирать между реформами и всеобщей согласованностью.
- То есть уровень согласованности внутри правительства будет снижаться?
- Целый ряд вопросов, к которым мы подступаем, весьма непростые, и зачастую по ним будут требоваться волевые решения. Если мы говорим о дебюрократизации, о том, чтобы вывести государство на поле цивилизованного регулирования, это автоматически означает, что мы будем отрезать полномочия у целого ряда ведомств. Понятно также, что любой "уважающий" себя руководитель будет отстаивать честь мундира.
- Но это означает, что вам придется все чаще обращаться за политической поддержкой к президенту.
- В конце концов - да. Мы выходим на любимую тему для средств массовой информации - административная реформа. Я считаю, что нынешняя система управления лет на 40 старше, чем реальная ситуация, которой ей приходится управлять.
Я не воспринимаю аппарат и отраслевые министерства как наших врагов. Аппарат выполняет ровно то, что от него требует выполнять система. Это неэффективная система не с точки зрения плохого и хорошего аппарата - она сама по себе неэффективна. И аппарат, возглавляемый Игорем Шуваловым, - это на порядок меньшее зло, чем может быть. Шувалов - абсолютно прогрессивный и порядочный человек, и если ему дадут возможность проявить свои взгляды, то он предложит вполне нормальную и оптимальную административную реформу.
Мы, например, недавно рассматривали систему надзорных органов и их эффективность. Возьмем один Росэнергонадзор. Это 13 000 человек, которые ходят всю свою сознательную жизнь с проверками на одни и те же предприятия, делают одни и те же замечания, и система не заметила изменений. И им говорят, что теперь необходимо многое изменить - представьте ощущения людей. Они считают, что иначе нельзя, что будет нарушена целостность функционирования системы. И здесь нечему удивляться: государство - самый тяжелый объект для реформирования, это известно - самого себя реформировать сложнее всего.
- А что, по-вашему, необходимо менять в государственной системе?
- Государственные функции делятся на три вида. Регулирование - это создание законов и иных нормативных актов; правоприменение - это исполнительная вертикаль власти, судебная система, все, что связано с правоохранительными функциями; и третья часть - предоставление государственных услуг - образование, здравоохранение, культура и т. д. В этой, последней части большое место занимает непосредственное участие государства в экономике. Теперь давайте посмотрим, насколько государство эффективно выполняет все эти функции. Государственное регулирование - понятно, что качество невысокое при таком уровне оплаты труда чиновников, престижа этой профессии. Правоприменение - тоже не буду подробно останавливаться. Участие государства в экономике - я, например, всегда считал, что после всех трансформаций собственности мы имеем 19% производства ВВП в государственном секторе. Но однажды я смотрел исходные условия для подготовки прогноза и обратил внимание на колонку "Производство товаров и услуг в госсекторе". В добыче газа - что-то вроде 0,0001% , в электроэнергетике - 2%. Оказывается, по методике Госкомстата на эту графу относятся только те юридические лица, в которых доля государства превышает 50% плюс одна акция. Дочерние общества госкомпаний не учитываются. Во всем мире в эту статистику включаются данные всех компаний, в которых у государства есть контрольный пакет, и всех их зависимых обществ - "дочек", "внучек". .. Мы попробовали экстраполировать международные методики на нашу статистику. Получается, по разным оценкам, что доля госсектора в производстве - от 30% до 40% ВВП. То есть наша исходная методика дает сбой примерно в два раза.
Мы знаем, что в США проблемы с корпоративным управлением. Но в России уровень корпоративного управления задает государство: мы непосредственно участвуем в экономике, помимо принятия законов и нормативных актов мы задаем планку их исполнения. Кодекс корпоративного управления надо сначала применять у себя, а потом уже требовать с корпораций - вот проблема номер один. Двойные стандарты здесь невозможны.
Я много говорил на эту тему - все больше стран переходят к принципу, когда государство оплачивает не функцию, а предоставление конечных услуг. Это мы делаем сейчас в образовании, мы предложили сделать то же в ЖКХ. Но, что касается ЖКХ, реформу можно и нужно делать значительно более мягкими, безболезненными средствами, эта модель сегодня одобрена правительством, ее надо только исполнить. А то сегодня для населения во многом все свелось к повышению стоимости услуг, что никак не сказалось на их качестве. Несколько федеральных министерств даже с поддержкой руководства и аппарата правительства не в состоянии довести эту и все другие реформы до конца. Дело здесь не в том, что министерства плохие, а в том, что система выстроена под другое, и она исполняет то, что может. А ведь выстроить систему заново и осознать, что в этом новом должно быть, - это и есть глобальная задача, для которой нужен серьезнейший политический и интеллектуальный ресурс. Это круче, чем реформировать естественные монополии.
- Вернемся к особенностям национальной статистики. На недавнем заседании Совета по предпринимательству при правительстве в ваше отсутствие участники сильно критиковали качество прогноза экономического развития, подготовленного вашим министерством.
- Я внимательно читал стенограмму того заседания. Там действительно был один вопрос, связанный с прогнозом добычи нефти, и здесь абсолютно прав [президент "ЮКОСа" Михаил] Ходорковский, который говорил, что их прогноз роста добычи нефти составляет 6%. Я расскажу, как сложилась эта ситуация. Я в тот день был в командировке, человека, который докладывал прогноз, предупредили о том, что он должен это сделать, в день заседания. Он взял январский прогноз - это даже не прогноз, а так называемые исходные условия прогнозирования, - по которому рост нефтяной отрасли ожидался на уровне 0,1%. Эту бумагу раздали участникам заседания, и возникли претензии к этой цифре, а все остальное было раздуто при помощи политических технологий. На втором заседании совета ничего подобного не было.
- А почему докладчика так поздно предупредили?
- Видимо, это просто ошибка. Так бывает. Что касается базы для построения прогноза, то могу сказать, что такого объема информации, как у нас, нет ни у одной коммерческой структуры. Но если говорить о качестве этого прогноза, конечно, он недостаточно высок. Причин тому несколько. Во-первых, статистическая информация искажается на уровне отчетности предприятий, она в разы не соответствует реальности, есть ряд проблем с используемыми в статистике методиками. Надо уточнять экономический классификатор, методы прогнозирования. Все это сейчас делается, но на это уйдут годы, и, я думаю, более точные прогнозы появятся лет через пять, не раньше.
- Еще любимая тема СМИ - реформа естественных монополий. Два года назад казалось, что к середине 2002 г. будут видны результаты. Но сейчас мы имеем по-прежнему абсолютно непрозрачный "Газпром", непонятно чем занимающееся МПС и застрявший на согласованиях пакет законов по электроэнергетике. Это с очень большой натяжкой можно назвать быстрым ходом реформ.
- Давайте посмотрим международный опыт - сколько лет в Великобритании готовили реформу железной дороги, сколько лет ее потом реформировали?
Каждая из этих реформ очень чувствительна политически и настолько же непроста экономически. Нашим реформам нет аналогов в мире ни по масштабу, ни по глубине, ни по технологической отсталости реформируемых отраслей. Любая спешка здесь может привести к необратимым последствиям. Это говорю вам я - человек, который больше всех заинтересован в том, чтобы устранить непрозрачность монополий. Однако надо понимать, что "Газпром" никогда не будет полностью прозрачным, если будет участвовать в рынке. То же касается РАО ЕЭС, и МПС, и любой другой монополии на региональном или федеральной уровне - не существует способа заставить их быть полностью прозрачными.
Тот процесс, который идет сейчас в летнюю паузу по поводу законопроектов об электроэнергетике, чисто технологический, ничего политического здесь нет. Есть большая разница между, например, Калмыкией, где нет генерирующих мощностей, и Сибирью, где избыток энергии. И мы пытаемся вместе с депутатами, членами Совфеда, губернаторами спокойно выверить всю эту специфику. Я думаю, что осенью у депутатов по этому вопросу будет очень непростой процесс. К сожалению, сегодня предвыборное состояние является доминирующим.
- От выборов до выборов вообще не очень много времени проходит. ..
- Политическое окошко очень узкое. Два года назад все говорили: почему вы развернули такие масштабнейшие, на грани невозможного, реформы - налоговые, политические, реформы естественных монополий, зачастую не до конца подготовив их? Просто мы их планировали заранее - по решению президента был создан Центр стратегических разработок, и мы имели возможность восемь месяцев совместно с рядом научных учреждений спокойно планировать и готовить законопроекты. Этим во многом были наполнены два года реформ. Сейчас политическое окно медленно закрывается. Да и политическая элита устала от стабильности, непривычной для нас, нет экономических и политических кризисов - пора что-то менять искусственно.
- Но выходит, что реформы естественных монополий как раз не вписались в то политическое окно, которое сейчас исчезает.
- Я не уверен, что это так. У законов по энергетике, думаю, шансы достаточно высоки. А для "Газпрома" пока нет законодательной базы, сейчас пока идет активная работа над концепцией. Но по "Газпрому" все деликатнее, есть проблема гипертрофированного экспорта и невозможность либерализации экспорта до выравнивания внутренних и внешних цен на газ, этим все и определяется. Я думаю, к концу этого года мы определимся с последовательностью действий. Но в этом направлении не планируется таких серьезных изменений, которые нам приходится производить в РАО ЕЭС или МПС.
- Каких изменений в отношении "Газпрома" достаточно?
- В первую очередь - реальное выделение газотранспортной составляющей, начало биржевой торговли газом, отпуск цен для конечных потребителей и равный допуск всех к трубе. По большому счету это все.
- Недавно не состоялась продажа 6% акций "ЛУКОЙЛа". Почему так вышло?
- Все очень просто. Можно было продать за $13,5 или $13,75, но посчитали, что сейчас это невыгодно. Сегодня нет такой острой нехватки денег в бюджете, как в 1997 г. А $60 - 70 млн, которые мы теряли бы, продавая "ЛУКОЙЛ" сейчас, - большие деньги.
- А откуда уверенность, что сейчас все не так, как было в 1997 г. ?
- Это не 1997 г. с точки зрения бюджетной ситуации. Мы спокойно проходим 2002 г. Если тогда, в 1997 г. , нужно было найти деньги на пенсии и заработную плату, то сейчас эти деньги идут в профицит. И, условно говоря, шесть месяцев будущего года мы без этих денег с запасом проходим, поэтому рискнули и попытаемся продать дороже.
- Но потом государству нужно будет платить по внешним долгам, и рынок, зная об этом, будет играть на понижение.
- Такое глубокое снижение цен вкороткую невозможно. Можно сыграть на понижение, но это 3 - 5%. Если уровень рынка будет около $20, то снизить цену до $13 - 15 будет невозможно. Аналитики, которые давали рекомендации, разошлись. Одни говорили, что никто за последние два года, отказавшись продавать, не продал потом по более высокой цене. Другие говорили: посмотрите, у нас в портфеле практически нет США, это шоковая ситуация. Мы приняли рискованное решение, но по $13,5 сегодня продавать "ЛУКОЙЛ" просто жалко. Компания сделала огромнейший объем работы за последний месяц. Впервые менеджмент крупной компании так поработал, за что мы им очень благодарны. Они настолько открылись и сделали все, что рекомендовали аналитики, и даже сверх того, что рынок на самом деле это оценил.
- В связи с переговорами о присоединении России к ВТО как долго и какими методами, по вашему мнению, следует защищать конкретные секторы экономики?
- Я думаю, что мы перешли в такую стадию вступления в ВТО, когда крупные корпорации, пользующиеся административным ресурсом, поняли, что им будет значительно сложнее, если здесь появятся крупные западные конкуренты. Если приходят крупные западные игроки, конечно, все меняется: нельзя будет добиться произвольного поднятия или снижения каких-то пошлин. Если три-четыре наших компании между собой могут договориться, то, когда появятся три-четыре западных корпорации, с ними договориться будет сложнее.
Крупный бизнес в вопросе присоединения к ВТО сейчас разделился. Одни - за вступление в ВТО, потому что им нужны стабильные правила игры, стабильные налоговые условия, нужна нормально работающая судебная и правоохранительная система. Другим еще нужен период нестабильности для передела собственности.
Мы считаем, что активная промышленная политика у государства может быть там и тогда, когда она проводится не за счет кого-то. Кто-то, наверное, может сказать, что Россия - не производитель телевизоров, поэтому нужно закрыть телевизионную отрасль или поднять налоги, а деньги пустить на самолеты. Но, думаю, вряд ли кто-то готов такую ответственность взять на себя. Мы внимательно рассмотрели результаты такой поддержки в других странах и увидели, что, как правило, государства ошибались - вкладывались деньги налогоплательщиков, а потом оказывалось, что это не та отрасль, которая выводит экономику на рост. Поэтому наша основная идеология состоит не в том, чтобы пытаться какие-то отрасли адресно закрыть или поддержать. Главное - нужно выравнивать условия конкуренции внутри отраслей, выравнивать рентабельность инвестиций в разные секторы экономики. Когда в среднем у нас рентабельность в промышленности 9% и порядка 40% по нефтянке - это о чем-то говорит. И совершенно очевидно, что перекос пока еще будет сохраняться. А что касается моего взгляда на промышленную политику - это особые экономические зоны, в первую очередь для отраслей "новой экономики". И я глубоко уверен, что таким образом стимулировать инвестиционную деятельность необходимо.
- Но это создание точек роста регионов или отраслей?
- Это и не для регионов, и не для отраслей, хотя на самом деле региональная составляющая здесь есть. Очень перспективны инновационные зоны, поскольку в исследовательских центрах сегодня создается основная добавленная стоимость, которая остается в стране. И здесь нужно давать любые преференции, если есть возможность их создать. Если посмотреть на новую историю страны, ни одного крупного инвестиционного проекта в перерабатывающих отраслях сделано не было. Крупнейшие проекты - это $100 - 200 млн, за исключением нефтяных проектов. Говорить, что предлагаемые меры антилиберальны, не приходится, потому что большая часть стран мира пользуется этими инструментами. Маленький пример. Когда Volkswagen принимал решение о размещении производства в Восточной Европе, им сделали предложения восемь стран. От России они получили абсолютно либеральный ответ: мол, приезжайте, будем рады вас видеть, а налоговые условия прочитайте в нашем Налоговом кодексе. В Польше им написали: 12 лет освобождения от налогов, бесплатный кусок земли, инфраструктура за наш счет, все социальные конфликты за наш счет в течение 12 лет. И Volkswagen вложил в создание производства огромные деньги. Все крупные проекты связаны с такого рода льготами.
Поэтому, на мой взгляд, механизм особых зон - особенно на переходный период - необходим. Потом, когда начинает работать кооперационная технологическая цепочка, от этого механизма можно постепенно отказываться.
Потом, в зонах главное - не льготы. Главное в зонах - упрощенный режим администрирования: очень быстрое предоставление всех прав на землю, инфраструктуру и т. д. "Дедушкина оговорка" - сегодня налоговая реформа идет в одну сторону, но у инвесторов нет уверенности, что через 5 - 10 лет она не повернет на 180 градусов. Мне говорят: давайте создавать условия для всей страны. Я говорю: нет проблем, давайте внесем "дедушкину оговорку" в закон, кто готов подписаться? Никто. Тогда почему мы не можем зафиксировать это правило для конкретной территории, для крупного прямого инвестора, как российского, так и иностранного, чтобы выиграть в конкуренции за капитал? В списке приоритетов инвесторов в особых зонах лишь на 6-м месте идут налоговые освобождения и прочие льготы.
Следующий пункт в нашей промышленной политике связан с активной промышленной политикой там, где у государства высокая доля присутствия, - это в первую очередь авиация, это ВПК, АПК, естественные монополии. Здесь нужна концепция развития и реструктуризации отраслей, за государство это никто не сделает.
Еще один сегмент промышленной политики - там, где государство высоко представлено как регулятивный орган: это недра и ресурсопользование, лесной сектор. Режимы в этих областях определяет государство, и абсолютно все зависит от того, насколько либеральны, стабильны и прозрачны эти режимы.
- Бизнесмены говорят, что отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль сильно ударила по ним.
- Глава по налогу на прибыль - результат консенсуса. Она была полностью переписана после того, как вышла из Минфина, в соответствии с пожеланиями бизнеса. Налоговая нагрузка в реальности не возросла. Для тех, кто на 100% использовал инвестиционную льготу и кто не провел переоценку основных фондов и не ввел ускоренную амортизацию, налоговая нагрузка в реальности могла возрасти на 3 - 4%. Это не критично. Для основной же массы предприятий произошло явное снижение налоговой нагрузки. Один открытый список затрат чего стоит! Мы ориентировались на то, что корпорации начнут не "государство-корпорацию" строить, а своими корпорациями заниматься, немножко совесть проснется. Думаю, что в ближайшие два года удел поступлений налога на прибыль скорее всего тяжелый. Но когда-то это надо было делать, если не в эти относительно благоприятные годы, то я не знаю, когда это будет возможно. Должна сформироваться практика - в том числе и судебная - применения этого налога.
- Когда будет проведен тендер на строительство терминала "Шереметьево-3"?
- Там есть проблемы. На мой взгляд и взгляд моих коллег, ситуация в аэропорту достаточно критическая. Не с точки зрения безопасности полетов или текущего финансового положения, а с точки зрения перспектив. Есть "Домодедово", который динамично развивается, есть "Внуково", который предварительно решено передать городу Москве. В обоих местах есть хороший запас земли для строительства взлетно-посадочных полос. В отличие от "Шереметьево", где пришлось бы сносить такое количество дачных поселков и платить такие компенсации, что это просто невозможно. Встал вопрос: как развиваться? "Аэрофлот" вложил $13 млн в создание этого терминала - "Шереметьево-3". Но для того, чтобы этот проект нормально довести до конца, нужен международный инвестор. В терминал нужно вложить не меньше $300 млн. Международный инвестор необходим еще и потому, что не хватает у нас менеджерских и технологических сил на то, чтобы справиться со всеми проблемами, сложившимися в аэропорту. Я считаю, что тендер должен быть сформулирован таким образом, чтобы инвестор знал заранее, сколько он должен вложить в строительство терминала N 3, какие права он получит на управление, какой режим доступа к инфраструктуре и т. д. Критериями определения победителя должны быть объем инвестиций, сроки строительства и сроки управления всем этим хозяйством. Начальный период окупаемости я предлагаю определить в восемь лет, кто уложится в меньший срок - тот и победил. То есть инвестор вкладывает $300 млн, получает в собственность 25 - 30% нового терминала, управляет всем комплексом в течение определенного срока и потом передает его российскому оператору. Вот и вся интрига.
