28 января 2005 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на совещании в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации по вопросам стратегии социально-экономического развития Российской ФедерацииНазад
28 января 2005 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на совещании в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации по вопросам стратегии социально-экономического развития Российской Федерации
Проект выступления в Совете Федерации 28.01.05г.
Принятие и реализация среднесрочной программы Правительства не будет иметь ожидаемого эффекта, если не будет поддержана бизнесом, населением. Мы должны выработать общую, консолидированную позицию в отношении направлений развития страны, расставить приоритеты реформ, взять четкие обязательства по их реализации. Мы уже провели ряд обсуждений и с учеными, и с бизнесом. На прошлой неделе проект программы рассматривался на Совете по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве. В начале этой недели состоялось обсуждение в рамках трехсторонней комиссии с участием профсоюзов и работодателей. Сегодняшний обмен мнениями относительно перспектив развития российской экономики позволит обогатить среднесрочную программу, представив в Правительство действительно консолидированный взгляд на перспективы развития российской экономики.
В двух словах изложу историю создания этой программы. В июле Правительство, руководствуясь законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" приняло решение о необходимости разработки среднесрочной программы. В ноябре проект был рассмотрен за заседании Рабочей группы под председательством М.Е. Фрадкова. А 22 декабря прошлого года проект Программы был в целом одобрен и принят за основу на заседании Правительства. Сейчас программа активно обсуждается со всеми заинтересованными представителями общественности и органами власти. После внесения необходимых корректировок в соответствии с принятым Правительством решением, окончательная версия документа будет представлена Министерством экономического развития и торговли к 1 февраля, то есть уже в ближайшие дни.
Итак, перейду непосредственно к документу. Думаю, что никто в этом зале не будет спорить с общим вектором деятельности Правительства, заданным в программе - повышение качества жизни населения на основе устойчиво высоких темпов экономического роста. Кстати, в записке, подготовленной аналитическим управлением Совета Федерации, которую мне вчера прислали, эти слова трактуются ровно наоборот (там написано "в проекте Программы человек рассматривается исключительно как один из факторов развития экономики - человеческий капитал, а не как целостная личность, совокупность всех сторон жизнедеятельности и всех свойств и проявлений"). Поэтому хочу еще раз подчеркнуть - экономический рост ради роста нам не нужен. Но при этом развитие экономики является основным инструментом повышения качества жизни.
При этом, безусловно, качество человеческого капитала, если рассматривать это с экономической точки зрения, играет решающую роль в обеспечении конкурентоспособности экономики в долгосрочной перспективе. Я имею ввиду, прежде всего, качество государственного управления в самом широком понимании, и отрасли, связанные с конкурентоспособностью человека.
Еще раз хочу подчеркнуть, что максимальный эффект от реформ, связанных с человеческих капиталом, мы получим только в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Но действовать надо уже сейчас!. Именно поэтому, если мы хотим добиться стабильно высоких темпов экономического роста, мы должны сегодня создавать для этого необходимые условия.
Что касается непосредственных инструментов, создающих условия для экономического роста, то приоритетом было и остается проведение институциональных реформ. Я уже говорил об этом в различных аудиториях, и повторю еще раз - основными факторами, сдерживающими экономический рост, является, во-первых, промедление в реализации важнейших реформ, во-вторых, низкий уровень доверия в отношениях бизнеса и власти.
Наш анализ показывает, что когда намеченные реформы были полностью или по большей части реализованы, это позитивно отражалось на развитии секторов экономики и росте ВВП. Исследования отечественных и иностранных экспертов демонстрируют на примере 27 стран зависимость между глубиной проведенных реформ и темпами экономического роста (четыре страны, выпадающие из общей тенденции - Таджикистан, Албания, Беларусь, Узбекистан). Отсутствие или промедление в проведении институциональных реформ даже в среднесрочной перспективе приводит к замедлению темпов социально-экономического развития.
Я уверен, что каждый из вас может назвать десятки примеров нерасторопности Правительства и законодателей, приведшей к негативным последствиям. Так же можно привести и обратные примеры, показывающие четкую связь действий властей в проведении преобразований и позитивной реакции экономики.
Что касается особенностей программы. К их числу можно отнести следующее.
Первое. Помимо институциональных реформ, программа впервые формулирует конкретные механизмы развития экономики, включающие стратегии развития отдельных секторов, а также меры, направленные на:
развитие малого бизнеса;
инновационной системы;
инфраструктуры и жилищного сектора.
Второе. Программа нацелена на конкретные результаты и включает в себя индикаторы, характеризующие степень их достижения. Это принципиальный, с нашей точки зрения момент, не только позволяющий оценить эффективность деятельности органов власти, но и переводящий наши планы на качественно иной уровень исполнения.
Третье. Меры, включенные в программу, позволят создать условия для радикального, до однозначных чисел, снижения уровня бедности.
Четвертое. Реализация настоящей программы позволит значительно расширить средний класс, его возможности. В частности, это обеспечит возможность приобретения жилья с использованием механизмов ипотечного кредитования большинством семей со средними доходами.
Пятое. Произойдет сближение доходов работников бюджетного сектора с доходами занятых в рыночном секторе.
Как я уже говорил, основная цель программы - создать условия для повышения благосостояния населения и уменьшения бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста.
По нашим оценкам, в результате реализации предусмотренных программой мероприятий, к 2015 году будут в основном созданы необходимые предпосылки для формирования в России широкого среднего класса. Его доля в составе населения может повыситься с примерно 20% до 50-60%.
Доля бедных в нашей стране сократится с нынешних 18% до 10% к 2010 году и до 5% к 2015-му. Прогнозируется значительное снижение дифференциации уровня жизни между городским и сельским населением, преодоление сельской бедности.
Реальные доходы населения, как и производительность труда по экономике в целом, возрастут к 2015 году в 2,2 раза.
Реализация среднесрочной программы Правительства позволит заложить основу для достижения в среднесрочной перспективе уровня среднедушевого ВВП (по ППС) верхней границы интервала, характерного для среднеразвитых европейских государств (около 18 000 долларов на душу).
Ключевые разделы программы.
Для обеспечения глобальной конкурентоспособности нам необходимо, прежде всего, обеспечить прогрессивные структурные сдвиги в российской экономике. В этой связи в программе особое место уделено реформе секторов, связанных с развитием человеческого потенциала, прежде всего образования и здравоохранения. В этом состоит очевидное требование постиндустриальной эпохи.
Главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны, главный "мотор" ее экономического роста, связан с человеческой личностью и теми факторами, которые непосредственно влияют на жизнедеятельность человека. К таковым относятся состояние сфер образования, здравоохранения. В этих секторах находится ключ к обеспечению высокого и устойчивого экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе.
Необходимо внедрить в системе образования новый организационно-экономический механизм, обеспечивающий эффективное использование имеющихся ресурсов и способствующий привлечению дополнительных средств. Повысить качество образования можно только на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения, повышения его инновационного потенциала.
Что касается реформирования здравоохранения, то здесь предполагается четко определить государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи населению, сформировать условия для доступа граждан к действенным лекарственным средствам, повысить эффективность функционирования системы обязательного медицинского страхования и стимулировать развитие добровольного страхования.
В программу вошло также несколько новых блоков, важнейших с точки зрения социально-экономического развития нашей страны.
В частности, впервые в Программе появился раздел, посвященный снижению уровня бедности. Стоит отметить, что меры по преодолению бедности содержатся и в разделах, посвященных образованию, здравоохранению, доступности жилья, региональной политике.
В этом разделе сконцентрированы меры по реформе системы предоставления социальной помощи. В частности, речь идет о переориентации работы органов социальной защиты на работу с малообеспеченными гражданами. Для этих целей предполагается создание специализированных подразделений в органах социальной защиты, организация эффективного взаимодействия всех органов, предоставляющих социальную помощь, формирование единых баз данных о получателях социальной помощи.
Будет кардинально повышена эффективность программ помощи бедным на основе их максимальной адаптации к местным условиям. Подходы к сокращению бедности будут дифференцированы в территориальном разрезе:
для среднеразвитых регионов - программы социальной интеграции трудоспособных бедных;
для депрессивных регионов: переобучение и повышение квалификации, содействие развитию малого бизнеса и другие меры, способствующие повышению экономической активности трудоспособных бедных.
Кроме того, в разделе предлагается также целый комплекс инструментов, направленных на оптимизацию социального обслуживания, реабилитацию и социальную интеграцию инвалидов, профилактику хронической бедности, борьбу с беспризорностью среди детей.
Другой новый раздел программы посвящен развитию гражданского общества. Помимо ключевого значения для развития демократической системы, институты гражданского общества имеют принципиальное значение для формирования рыночных институтов, пользующихся доверием граждан. В настоящее время в целом ряде сфер государственного регулирования ощущается дефицит институтов, обеспечивающих эффективное представительство интересов граждан.
Блок, посвященный повышению эффективности государственного управления впервые достаточно подробно описывает систему конкретных мер, направленных на повышение эффективности государства и создание системы государственного управления, отвечающей потребностям общества. Среди ключевых мер необходимо отметить следующие:
дальнейшее упразднение избыточных функций государственных органов;
регламентация контрольно-надзорных мероприятий и реформирование контрольно-надзорных органов;
установление стандартов (обязательных требований) к качеству, срокам и порядку предоставления государственных услуг;
внедрение административных регламентов - обязательных требований к процедурам и управленческим процессам, обеспечивающим исполнение полномочий государственных органов;
законодательное закрепление процедуры раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов.
Раздел, посвященный частно-государственному партнерству , задает сферы взаимодействия государства и бизнеса. Импульсами к активизации использования механизмов ЧГП станет развитие законодательства о концессиях, расширение механизмов предоставления бюджетных гарантий по некоммерческим рискам, позволяющих обеспечить приток частного капитала в развитие социальной и производственной инфраструктуры, строительство и эксплуатацию дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов, жилищно-коммунальное хозяйство.
Предусматривается значительно расширить масштаб программ, направленных на повышение конкурентоспособности отечественных предприятий - стимулирование несырьевого экспорта, развитие венчурного финансирования, коммерциализация технологий, повышение уровня промышленного дизайна. Предпосылкой успешности таких программ станет введение норм обязательного привлечения к их формированию, софинансированию и оценке результативности отраслевых бизнес-ассоциаций.
Еще один новый раздел посвящен развитию малого предпринимательства. Доля вклада в ВВП малого бизнеса в настоящее время почти в два раза ниже, чем в странах с развитой экономикой. Основные меры в этом направлении должны быть сконцентрированы на поддержке вновь создаваемых субъектов малого предпринимательства, формировании благоприятных условий для кредитования малого бизнеса, стимулировании внутреннего спроса на продукцию субъектов малого предпринимательства, обеспечении их доступа к нежилым помещениям.
Основной целью политики в области внешнеэкономических отношений должно являться создание условий для включения российских предприятий в международные производственные процессы. Это должно происходить через снятие барьеров для развития внешних связей российских предприятий, поощрения экспортной и инвестиционной активности, системного участия в выработке правил международной торговли.
Таким образом, будут созданы предпосылки для диверсификации отраслей и форм участия российского бизнеса в системе международного разделения труда и кооперирования, активизации притока прямых иностранных инвестиций, расширения круга торговых партнеров.
Важные новации касаются региональной политики. Необходимо отойти от механического выравнивания социально-экономического развития территорий, переходя к стимулированию использования внутренних ресурсов экономического роста. Для этого должны быть предприняты меры по мониторингу основных ограничений и хода выполнения реформ, содействию распространения лучшей практики в осуществлении реформ. Необходимо переориентировать межбюджетные трансферты на стимулирование преобразований на субфедеральном уровне, повысить требования к качеству управления, содействовать формированию и развитию региональных экономических кластеров.
Активизации предпринимательской деятельности в "несырьевых" отраслях должно способствовать также развитие финансовых рынков, банковского и страхового секторов, развитие рынков земли и недвижимости, изменение механизмов природопользования, развитие рынка труда.
Реализация комплекса институциональных мероприятий, подкрепленных активной деятельностью правительства в рамках отдельных инфраструктурных и высокотехнологичных отраслей, уже в среднесрочной перспективе окажет положительное влияние на структуру экономики и темпы экономического роста.
Важной новацией представляемой программы является включение в нее раздела, посвященного устранению структурных ограничений экономического роста с помощью так называемых стратегий развития.
Перспективы экономического роста.
Существующая структура экономики и система экономических институтов не позволяет ей развиваться темпами выше 5-6% в год.
Доля отраслей, которые могут развиваться темпами выше 7% (пищевая, химия, лесная, строительные материалы, часть машиностроения и высокотехнологичные, а также строительство и связь) - занимают в структуре промышленного производства менее 13.
Отрасли, доминирующие в структуре производства (ТЭК, металлургия, АПК), не смогут расти темпами выше 5%.
Пока доля первой группы отраслей не станет доминирующей, общие темпы роста экономики не превысят 7%. По прогнозным расчетам, необходимые изменения в структуре производства могут произойти не раньше, чем к 2011 году.
Для формирования такой модели необходимо разработать долгосрочную политику развития конкурентоспособности и эффективности, интегрирующую:
стратегический подход к развитию ряда ключевых секторов;
использование точечных налоговых, таможенных мер регулирования развития отдельных сфер бизнеса (совершенствование амортизационной политики, налогообложения нефтедобычи и сферы НИОКР);
региональную политику развития, опирающуюся на формирование территориально-производственных кластеров;
формирование новой прогрессивной институциональной среды в таких традиционно конфликтных секторах, как лесное хозяйство (принятие лесного кодекса), морской флот, рыболовство.
Среднесрочная программа Правительства ориентирована на инновационный сценарий развития, характеризующийся активной диверсификацией экономики и структурными сдвигами в пользу обрабатывающих секторов, наукоемких услуг и экономики знаний. Этот сценарий развития предусматривает резкое повышение эффективности функционирования государственных институтов и активное создание новых "институтов развития". Доля государственных инвестиций повышается до как минимум 5%ВВП, что сопоставимо с показателями стран, решавших задачи модернизации экономики.
Инновационный сценарий опирается на реализацию следующих трех групп стратегий развития:
1. Стратегии развития традиционных секторов экономики или стратегии повышения конкурентоспособности секторов, являющихся основой современного экономического роста и жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Своеобразная "подушка безопасности". Вклад в прирост ВВП - 1,1 - 1,3% в год. Это:
стратегия развития нефтегазового комплекса;
стратегия развития транспорта Российской Федерации до 2010 года;
стратегия агропромышленного комплекса и рыболовства.
2. Стратегии развития инновационных секторов, или Стратегии развития новой экономики - стратегии, определяющие переход от сырьевого к инновационному развитию и формирование новых двигателей экономического роста. Вклад в рост ВВП по сравнению с базовым вариантом - 0,8-1,0% в год:
стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций;
стратегия развития и использования информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации;
стратегия развития авиационной промышленности;
стратегия развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2015 года.
3. Стратегии развития человеческого капитала:
стратегия формирования рынка жилья, развития жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период 2005-2010 годы;
стратегия развития образования;
стратегия развития здравоохранения и социально-трудовой сферы в части здравоохранения.
Система стратегий и проектов развития не означает расширения нерыночного сектора в экономике. Напротив, особенно в наукоемкой информационной сфере реализация стратегий связана с активным развитием рынка инноваций и наукоемкой продукции. В то же время запуск этих проектов связан с государственной организационной и финансовой поддержкой, становлением механизмов частно-государственного партнерства и работающих институтов развития. Этот сценарий можно рассматривать как сценарий открытой экономики - активной интеграции российской экономики в мировой рынок капитала, что проявляется в повышении притока иностранных прямых инвестиций с 1,4% ВВП до 4-6% после 2010 года.
Результаты расчетов показали, в рамках инновационного, инвестиционно-ориентированного сценария развития, за период 2005-2008 годов ВВП увеличивается на 27% и примерно на 100-104% за период до 2015 года. В отличие от инерционного ресурсно-ориентированного сценария, характеризующихся замедлением темпов роста в 2010-2015 годах, в инновационном сценарии, напротив, в 2012-2015 годах темпы роста ускоряются до целевой планки роста в 7 и более процентов в год.
Основная особенность третьего сценария связана с более интенсивным изменением структуры инвестиций и производства в пользу информационного и высокотехнологичного сектора. Его доля в ВВП вырастает с нынешнего уровня в 8,6% до 17% в 2015 году. Доля инновационного и высокотехнологичного сектора экономики в инвестициях возрастет вдвое и превысит долю нефтегазового комплекса. С другой стороны, доля нефтегазового сектора сократится с 26,6% до 24% в 2010 году и 19,2% ВВП в 2015 году. Прогнозируется облагораживание структуры экспорта. Так, доля "машин и оборудования" в структуре экспорта увеличится с 7,4% в 2004 году до 17,4% в 2015 году.
В результате увеличения вложений государства и частного сектора в развитие человеческого капитала, доля общественных услуг в ВВП не сокращается, как в базовом варианте, а стабилизируется на уровне 17,2%ВВП. Такие параметры развития социальной сферы соответствуют целевым значениям развития сферы образования (около 5% ВВП), здравоохранения и научной деятельности (повышения финансирования науки до 2-2,5% в ВВП).
