20 января 2005 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на заседании Правительства Российской Федерации с докладом на тему `Совершенствование законодательства Российской Федерации о банкротстве`Назад
20 января 2005 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на заседании Правительства Российской Федерации с докладом на тему `Совершенствование законодательства Российской Федерации о банкротстве`
"О совершенствовании законодательства
Российской Федерации о банкротстве"
20 января 2005 года
I. Последствия вступления в силу Федерального закона от
26 октября 2002 г. No 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"
(Слайд 2,3)
Принятый в 2002 году закон о банкротстве является уже третьим по счету законом о банкротстве, действующим в Российской Федерации.
Первый закон был принят в 1992 году. Этот закон устанавливал такие признаки банкротства, которые практически не позволяли возбудить дело о банкротстве.
Второй закон о банкротстве 1998 года решил макроэкономическую проблему того периода - массовые взаимные неплатежи. Законом были определены четкие признаки неплатежеспособности (задолженность юридических лиц, неисполняемая в течение 3 месяцев в размере не менее 500 МРОТ), но не было фактически предусмотрено возможности восстановления платежеспособности должника. Однако в результате институт банкротства стал дешевым способом захвата предприятия недобросовестными участниками хозяйственного оборота. Лицензирование арбитражных управляющих не могло воспрепятствовать приходу в данную сферу непрофессионалов, а с другой стороны делало их зависимыми от органа государственной власти.
В связи с этим разработка нового закона в 2002 г. была вызвана необходимостью прекращения недобросовестного передела собственности и развития саморегулирования в сфере банкротства. Здесь стоит отметить, что этот закон один из первых примеров замены функции лицензирования деятельности системой саморегулирования.
II. Текущее состояние института банкротства в Российской Федерации
(Слайд 4)
Результаты реализации законодательства о банкротстве по сравнению с 2002 годом свидетельствуют о существенном снижении количества дел о банкротстве.
По состоянию на 1 сентября 2004 года в производстве арбитражных судов Российской Федерации находилось 48 833 дела о банкротстве.
Уменьшению количества дел о банкротстве способствовало фактическое прекращение практики недобросовестных банкротств.
Кроме того, статистика показывает, что существенно уменьшилось количество дел о банкротстве отсутствующих должников. Причиной этому послужили положения Закона о банкротстве, устанавливающие, что при отсутствии финансирования проведения процедуры банкротства отсутствующего должника уполномоченный орган не вправе инициировать введение процедур банкротства. Здесь стоит отметить, что федеральным бюджетом на 2005 год предусмотрены 200 млн. руб. на реализацию ФНС России мероприятий, связанных с процедурами банкротства, в том числе и на финансирование процедур банкротства отсутствующих должников.
Снижение количества поданных заявлений в 2004 году произошло также по причине проведения административной реформы и передачи функций от ФСФО России в ФНС России.
(Слайд 5)
Уже сейчас можно сказать, что закончен первый этап становления института саморегулирования в сфере арбитражного управления.
По состоянию на 1 ноября 2004 года Минюстом России в единый государственный реестр саморегулируемых организаций включены 38 некоммерческих организаций, которые объединяют 5617 арбитражных управляющих. Создан и осуществляет свою деятельность Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В его состав входят 29 СРО арбитражных управляющих, объединяющих около 3500 членов.
Создание Союза не было предусмотрено законом и поэтому важный знак профессионального сообщества, что вектор развития саморегулирования выбран правильно.
III. Нормативная база реализации закона о банкротстве
(Слайд 6)
После вступления закона о банкротстве в силу Правительство должно было утвердить свыше 20 нормативных актов, обеспечивающих его применение. К настоящему времени Правительством утверждены 17 актов, а в отношении некоторых актов принято решение о нецелесообразности их дальнейшей разработки.
Министерство продолжает работу над рядом актов Правительства, например, проектом постановления Правительства об определении официального издания, в котором публикуется информация о банкротстве (временно сейчас эту функцию осуществляет Российская газета). Однако в целом можно сказать, что подзаконная база закона о банкротстве сформирована.
(Слайд 7)
Во исполнение актов Правительства федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития, Минюст, ФНС) были утверждены также свыше 20 нормативных актов, регулирующих деятельность органов власти, арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций.
В связи с передачей полномочий по представлению требований Российской Федерации ФНС России в течение июня-августа 2004 года было обеспечено завершение ликвидационных мероприятий ФСФО России.
При этом Минэкономразвития России обеспечило формирование нормативной базы деятельности ФНС России как уполномоченного органа. К настоящему моменту в Минюсте России зарегистрированы основные приказы Минэкономразвития России по данному вопросу, в т.ч. порядок голосования уполномоченного органа, порядок выбора уполномоченным органом саморегулируемой организации при подаче в арбитражный суд заявления банкротом.
Кроме того, постановлением Правительства от 3 декабря 2004 г. No 732 Минэкономразвития предоставлены полномочия по определению порядка принятия решения о подаче в арбитражный суд заявления о признании банкротом стратегических предприятий. На этом основании в настоящее время завершается разработка приказа, устанавливающего, что решения о подаче в арбитражный суд заявлений о признании банкротами стратегических предприятий возлагается на уполномоченный орган с участием заинтересованных государственных органов.
Таким образом, Минэкономразвития совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в целом сформировало правовую базу, обеспечивающую реализацию закона о банкротстве и деятельность всех участников процедур банкротства.
IV. Совершенствование законодательства о банкротстве.
(Слайд 8,9)
Вместе с тем, практика применения законодательства о банкротстве показала, что в нем есть еще пробелы, внутренние противоречия и неточности. Накоплен также почти 3-х летний опыт реализации закона.
В этой связи Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами в рамках реализации Плана законопроектной деятельности Правительства на 2004 год подготовило 6 проектов федеральных законов в сфере банкротства.
1. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"
(Слайд 10)
Проект согласован с Минфином и Минюстом. На проект получено положительное заключение Совета при Президенте по кодификации и систематизации гражданского законодательства.
Проект предусматривает совершенствование регулирования деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, арбитражных управляющих и регулирующего органа.
Так, предусматривается более гибкая система требований к арбитражным управляющим. Так, проектом предлагается замена требования обязательного стажа двухлетней руководящей работы на обязанность пройти двухлетнюю стажировку в качестве помощника арбитражного управляющего.
Также предусматривается усиление контроля над арбитражными управляющими, которые не являются членами СРО. В процедурах, инициированных по прежнему закону, остаются работать арбитражные управляющие, не являющиеся членами СРО, и контроль за ними не осуществляет ни СРО, ни регулирующий орган. Проект возлагает обязанность по контролю за арбитражными управляющими - не членами СРО на регулирующий орган.
Проектом предложено разрешение проблемы выплаты капитализированных повременных платежей лицам, которым предприятие-банкрот нанес вред жизни и здоровью. Закон о банкротстве ввиду существующих противоречий с Гражданским кодексом и законодательством о социальном страховании не предусматривает механизм выплаты указанных платежей лицам, не застрахованным в Фонде социального страхования. Поэтому арбитражные суды отказывали в выплате указанных платежей незастрахованной категории граждан. Проектом предусматривается порядок выплаты соответствующих платежей указанным лицам.
2. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(Слайд 11)
Проект согласован МВД России и Минюстом России.
В настоящее время статьи уголовного и административного кодексов, предусматривающие ответственность за правонарушения в сфере банкротства, практически не применяются, так как по действующей редакции доказать наличие состава правонарушения фактически невозможно.
Справочно: за 2003 г. за неправомерные действия при банкротстве осуждено 26 человек, за преднамеренное банкротство - 12, за фиктивное банкротство - 1.
Проект направлен на уточнение составов правонарушений "неправомерные действия при банкротстве", "преднамеренное банкротство", "фиктивное банкротство" в соответствии с терминологией, установленной законом о банкротстве, и создание реальной возможности их применения на практике.
В частности, уточняются обстоятельства, при которых неправомерные действия при банкротстве влекут ответственность (ранее - совершены при банкротстве или в предвидении банкротства, в проекте - действия совершены при наличии признаков банкротства, которые можно формально определить в соответствии с законом о банкротстве).
Также вводится ответственность (как уголовная, так и административная) за незаконное воспрепятствование деятельности арбитражного управляющего (уголовная ответственность - до 3 лет лишения свободы, либо штраф до 200 тыс. руб., административная - штраф от 25 до 100 МРОТ или дисквалификация до 2 лет) и административная ответственность за невыполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о банкротстве (штраф от 25 до 100 МРОТ или дисквалификация до 3 лет).
Для руководителей вводится административная ответственность за неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом (штраф от 25 до 100 МРОТ или дисквалификация до 2 лет).
3. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации"
(Слайд 12)
Проект согласован Минфином и Минюстом. Получено заключение Совета при Президенте по кодификации и систематизации гражданского законодательства.
Принятие в 2002 г. закона о банкротстве не сопровождалось внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс (далее - ГК РФ) и Бюджетный кодекс (далее - БК РФ).
В целях исключения коллизии правовых норм, ГК РФ приводится в соответствие с законом о банкротстве в отношении очередности удовлетворения требований кредиторов при банкротстве. В то же время при добровольной ликвидации должника проектом (по предложению ГПУ Президента) предлагается выделить в отдельную очередь требования по обязательным платежам государству.
Изменения и дополнения в БК РФ также направлены на исключение противоречий между БК РФ и законом о банкротстве и устанавливают особенности исполнения бюджета при банкротстве должника.
4. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"
Проект согласован ФСБ России и Минюстом России.
Законопроектом устанавливается требование о наличии у арбитражного управляющего формы допуска к государственной тайне, которую имеет руководитель соответствующего должника.
Предусматривается порядок предоставления должником и подразделением ФСБ России информации о форме допуска руководителя должника к государственной тайне (в настоящее время отсутствие информации не позволяет судам своевременно назначать арбитражных управляющих или применять формы воздействия на них).
Принятие проекта создаст реальные механизмы обеспечения защиты сведений составляющих государственную тайну при реализации законодательства о банкротстве.
5. Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
Проект согласован с МВД России и Минюстом России.
Законопроект предусматривает наделение органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (а именно - Росрегистрация), полномочиями по составлению протоколов о совершении административных правонарушений, совершенных арбитражными управляющими.
Также проектом предусматривается признание утратившей силу статьи 14.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по следующим основаниям:
статья фактически не применялась в связи с расплывчатостью состава;
существуют гражданско-правовые механизмы привлечения к ответственности руководителя;
отмена ответственности за ненадлежащее управление юридическим лицом позволить снизить административную нагрузку на хозяйствующие субъекты.
6. Проект федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"
(Слайд 13)
Проект согласован с Минфином и Минюстом.
Из-за противоречия налогового законодательства и закона о банкротстве, государство не может принимать участие в заключение мирового соглашения, что не позволяет это сделать и другим кредиторам.
Для создания реальных возможностей для введения процедуры финансового оздоровления и заключения мировых соглашений с участием государства проектом предусматривается:
исключение требования о соответствии графика погашения задолженности требованиям налогового законодательства, так как мораторий на удовлетворение требований кредиторов, в том числе государства, в финансовом оздоровлении не снимается. Вместе с тем существующая норма заставляет должника получать в установленном порядке отсрочку (рассрочку) по уплате налогов;
увеличение срока предоставления отсрочки (рассрочки) по налогам и сборам до 1 года при заключении мирового соглашения, а также определение оснований для принятия решения о предоставлении такой отсрочки (рассрочки).
VI. Предложения по направлениям деятельности Правительства Российской Федерации в сфере банкротства
(Слайд 14)
1. Для дальнейшего совершенствования института банкротства и для повышения эффективности реализации функций государства в сфере банкротства Минэкономразвития России предлагает проанализировать деятельность органов власти, осуществляющих функции в сфере банкротства: уполномоченного и регулирующего органов. Это важно, поскольку голосование государства в процедуре банкротства, является нововведением.
2. Отдельно следует остановиться на проблеме участия государства в делах о банкротстве стратегических предприятий. Важную роль в предупреждении банкротства стратегических предприятий играет деятельность государственных органов, осуществляющих полномочия собственников предприятий, по своевременному выявлению признаков неудовлетворительного финансового состояния и принятию мер по устранению оснований банкротства.
3. В среднесрочной перспективе требует также решения вопрос о необходимости более детальной законодательной регламентации банкротства финансовых организаций.
Законом о банкротстве предусмотрено существование закона о банкротстве финансовых организаций. Вместе с тем представляется сомнительной необходимость существования множества законов в сфере банкротства, устанавливающих особенности банкротства отдельных категорий должников. Одновременно, следует проанализировать достаточность установленных законом о банкротстве особенностей банкротства различных категорий должников.
На основании изложенного, предлагается одобрить представленные законопроекты. Все они согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и доработаны совместно с Администрацией Президента Российской Федерации.
Принятие представленных законопроектов позволит завершить формирование нормативной базы, связанной с принятием Закона о банкротстве 2002 г.
