Чиновники берут взятки, когда не чувствуют уверенности в будущем. Плюс надо как-то окупать затраты на получение самой должности
Грустный анекдот этой недели - на Камчатке при получении взятки задержан член Комиссии по борьбе с коррупцией. В маленьком сюжете заключен большой смысл, а точнее, бессмыслица многих сегодняшних потуг государства в борьбе с коррупцией. Не с той стороны подбираемся к гидре? Или вообще идем по тупиковой ветке? Общественная палата РФ подготовила доклад об уровне коррупции в России и антикоррупционных приоритетах.
Об этом мы беседуем с председателем подкомиссии Общественной палаты по проблемам противодействия коррупции Андреем ПРЖЕЗДОМСКИМ.
- Андрей Станиславович, на ваш взгляд, в какой степени нечистоплотность госаппарата угрожает суверенной демократии?
- Параллель "чем сильнее в стране коррупция, тем слабее в ней демократия" провести можно, но я бы искал несколько иную причинно-следственную связь. И в тоталитарном обществе уровень коррупции может быть низким, как, например, в СССР. Но может быть и высоким - как в гитлеровской Германии. Все зависит от нравственных ориентиров общества и государства. Пока человеческая природа несовершенна, коррупция как социальное явление будет всегда. Вопрос - в ее размерах. С помощью инструментов демократии коррупцию можно загнать в весьма ограниченные рамки.
- Почти все эксперты говорят, что для этого нужны независимые СМИ и реальная политическая конкуренция. По вашей оценке, как развиваются эти инструменты в России?
- Туго. В стране практически нет независимых СМИ в силу разных обстоятельств, прежде всего - экономических.
Плюс нередко пресса втянута в идеологическое противоборство, связанное с зачисткой политического пространства. Это одна из ключевых проблем в борьбе с коррупцией.
Нет и партий, по-настоящему выражающих интересы различных слоев населения. Политическая борьба идет пока на уровне противодействия даже не классов, а неких групп. Имеет место политическая коррупция, когда платят за "правильное" нажимание на кнопки при голосовании. Противоядие здесь - принятие закона о лоббировании. Подчеркиваю: речь не о легализации самих коррупционных схем, я категорически против того, чтобы расходы на взятки и откаты компании официально закладывали в свои бюджеты. Такие идеи - а они тоже звучат - безнравственны и бесперспективны.
- Сама борьба против коррупции часто напоминает борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг. Когда произошла эта подмена понятий?
- Еще несколько лет назад не привлекали к ответственности губернаторов, мэров столичных городов, иных должностных лиц "большой весовой категории". Не было политической воли. Сегодня она есть. И в течение этого года правоохранительная система доказала, что может работать.
Однако слишком многое лежит не в той сфере, которая доступна милиционерам и прокурорам, к тому же они сами нуждаются в самоочищении. А самое главное, что изъятие уличенного чиновника из той или иной ниши госуправления не решает проблемы. Система по закону сообщающихся сосудов быстро восполняет потерю.
Ощущается и конкурентная борьба на рынке коррупционных услуг. Яркое ее проявление - рейдерские захваты. Они приобрели катастрофические масштабы. Продолжается отъем бизнеса у предпринимателей, массовыми стали посягательства на частную собственность граждан - квартиры, земельные участки. В ход идут изощренные приемы, неизбежно связанные с взаимодействием с органами власти. Чаще всего в связке и правоохранительная, и судебная системы.
При помощи целой серии правовых махинаций, которые с юридической точки зрения иногда безукоризненны, изымаются земельные доли у сельских жителей. Владелец пая не получает ни копейки. В Самаре действуют антикоррупционные адвокатуры, оказывающие юридическую помощь малограмотным селянам, но в целом постране таких организаций единицы...
- При царях коррупция была неотделима от фаворитизма. Изменилось ли что-то сейчас?
- Думаю, нечто похожее наблюдается и ныне, хотя исторические аналогии - дело неблагодарное. Сегодняшняя историческая ситуация неповторима, мы находимся в стадии после развала громадной страны, когда прежние нравственные ориентиры утрачены, а новое целеполагание ни общество, ни государство создать не смогли.
Раньше, чтобы занять пост управленца, требовалось пройти долгий карьерный путь, вступить в партию и т. д. Сегодня работают иные принципы. Понимаете, если за меня заплатили, чтобы я сидел в этом кресле, то у меня задача одна - защищать интересы "работодателя". Это может быть, скажем, возврат средств с определенной прибылью, продвижение нужных проектов, принятие определенных управленческих решений. И говорить о том, что такой ставленник будет заботиться об общественной пользе, смешно. Это невозможно в принципе.
Поэтому нужны четко прописанные процедуры (недаром говорят, что демократия - это процедура) назначения на должность и движения к должностям. Да, в России принят федеральный закон о государственной гражданской службе, где названы основания, по которым человек не может занимать определенные посты. А как выявлять эти основания? Об этом в законе не сказано. Например, чиновнику нельзя заниматься бизнесом. Ну и что? Он и занимается - если не сам, то через жену. Кроме того, категория А (высших должностей) вообще не подпадает под этот закон. Как люди в высоких кабинетах появляются? Это все вопросы, связанные с формированием кадрового потенциала власти. Чем выше уровень, тем проблемнее.
- По этой причине судьба большого чиновника решается независимо от качества его работы? Яркий пример - Михаил Зурабов, который провалил несколько реформ, а до сих пор при делах.
- В известных пределах не зависит. Но, думаю, каждый чиновник высокого уровня, обеспокоенный своей перспективой, конечно, старается исполнять свои обязанности таким образом, чтобы к нему не было серьезных претензий. Это элемент самозащиты. Но есть и другие элементы - то, что мы называем коррупционными связями: некто пригласил меня, я подтянул вас, и вот мы между собой уже связаны, у нас есть некий общий интерес, мы поддерживаем друг друга, нас свалить практически невозможно.
И еще в России есть специфическая беда. У нас при смене начальника рушится вся кадровая пирамида ведомства - из-за чего у любого чиновника нет уверенности в будущем. Человек, оказавшийся во властном кабинете, рано или поздно начинает думать: начальник пока здесь я, а что будет завтра? На Западе же, например во Франции и Германии, в законах зафиксировано, что смена любого руководителя не влечет за собой никаких последствий для сотрудников, разве что кроме ограниченных категорий помощников. Почему нам этого не сделать?
Отсутствие гарантии на завтра, зыбкость нынешнего положения как раз и толкает госслужащих на получение дополнительной ренты от своей деятельности. На Западе чиновник держится не столько за место, сколько за социальный пакет гарантий. Ион тысячу раз подумает: "Зачем я буду брать эту взятку? Меня выгонят с работы, никогда не возьмут обратно на госслужбу, придется искать себя в других сферах... В каких, с такой-то репутацией? А здесь у меня гарантированное будущее - дом, машина в рассрочку, соцпакет, обеспеченная старость". И для российских чиновников, взявших на лапу или перепутавших бюджет с собственным карманом, необходимо ужесточить санкции, ограничивающие их возможность в дальнейшем вернуться на госслужбу.
- Довольно распространенная схема - зарабатывание денег через близких родственников. Супруга того же Зурабова возглавляет крупную компанию-поставщика на рынке фармацевтической продукции. Жена министра финансов руководит фондом благотворительных программ "Северная корона", в который от бизнесменов текут золотые ручьи...
- Есть это и на Западе, но, на мой взгляд, это коррупционно. Декларирование доходов превратилось в пустую формальность. Вполне понятно, что реальные деньги и имущество записываются на родственников или доверенных лиц.
Пример: чиновник получает зарплату в 1 тыс. долларов, а коттедж строит за несколько миллионов долларов. И сам он, и все вокруг делают вид, что не понимают, о чем идет речь. Считаю, что и юридически, и с точки зрения социальной справедливости было бы правильно, если бы в таких случаях госслужащий объяснял, на какие средства он возвел себе особняк. Здесь ведь присутствует и нравственный момент. Невозможно все отрегулировать законом. Хоть кучей законов меня обложи, а поступать я буду так, как мне диктует мой внутренний закон. Если угодно - совесть.
- То есть необходимо переустройство общества?
- Ну это слишком громко сказано. Просто наряду с правовыми нужны инструменты морального воздействия. Например, наша подкомиссия разработала Кодекс этики государственного служащего в РФ. Таких проектов на моей памяти было уже более 15, они активно обсуждались, но как только документ доходил до определенного уровня, то куда-то пропадал, растворяясь в лабиринтах бюрократии. Тут можно вспомнить советский опыт, когда лишиться партбилета или получить строгий выговор с занесением в учетную карточку означало позор, от инфарктов люди умирали. Кодекс этики, разумеется, не панацея. Но это должно быть. Общественное воздействие может стать серьезным рычагом влияния на чиновника, вплоть до того, что он может подать в отставку, даже если юридически вина его не вполне доказана. Понятно, что в грязных руках и этот метод может вести к сведению счетов, реализации групповых интересов. Не бывает ничего идеального. Но если мы хотим бороться с коррупцией цивилизованно и системно, надо идти по всем общепринятым направлениям.
- На Западе очень популярны сейчас сетевые технологии, объединяющие усилия некоммерческих организаций (НКО). Есть ли в России реальная возможность бороться коррупцией силами гражданского общества?
- Одними лишь силами гражданского общества бороться с коррупцией нет смысла. НКО должны вносить свой вклад в общую работу общества и государства. Для начала тут надо отделить зерна от плевел. К сожалению, на теме противодействия коррупции паразитирует масса структур, в том числе общественных, которые сами либо вовлечены в межклановые разборки, либо занимаются бизнесом, отрабатывая заказы.
Думаю, Общественная палата вполне могла бы взять на себя роль собирателя конструктивных сил. Коротко говоря, надо провести инвентаризацию этих некоммерческих организаций, распределить между ними зону ответственности и создать систему работы. В частности, НКО многое могут сделать в плане противодействия бытовой коррупции. Маловероятно, что они могут выйти на более высокий уровень, потому что, как правило, для этого у них нет инструментария и, по большому счету, необходимого политического веса.
Коррупционные связи - это когда один чиновник пригласил другого, а тот подтянул третьего, и вот у них уже некий общий интерес, взаимоподдержка, их свалить практически невозможно
ПРЖЕЗДОМСКИЙ Андрей Станиславович - председатель подкомиссии Общественной палаты по проблемам противодействия коррупции, исполнительный директор Российского фонда свободных выборов. В 1993-1996 гг. работал в администрации президента РФ. Являясь заместителем начальника Управления федеральной государственной службы президента, участвовал в формировании системы госслужбы в стране, мер по противодействию коррупции в высших органах власти. Генерал-лейтенант запаса. Кандидат исторических наук
