29 июля 2004 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на заседании Правительства Российской Федерации с докладом на тему `О прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2005 год и на пеНазад
29 июля 2004 года Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил на заседании Правительства Российской Федерации с докладом на тему `О прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2005 год и на пе
Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации
О прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2005 год и на период до 2007 года
Управление федеральной собственностью является одной из важнейших функций государства и от его эффективности зависит не только благосостояние граждан, но и возможность государства обеспечить их конституционные права и свободы.
Реформирование отношений собственности в Российской Федерации позволило передать значительную часть государственного имущества в частную собственность. Вместе с тем, до настоящего времени в собственности Российской Федерации остается 9 222 федеральных государственных унитарных предприятия, акции 3 905 открытых акционерных обществ, 37 712 федеральных государственных учреждений.
Несмотря на то, что количество организаций и предприятий госсектора экономики не превышает четырех процентов общего количества, его масштабы остаются весьма значительными. По данным Федеральной службы государственной статистики доля государственного сектора (с учетом предприятий субъектов Российской Федерации) в общем выпуске промышленной продукции составила 12,1%, в сельскохозяйственной продукции - 12 %. При этом доля занятых в госсекторе составляет около 12 млн. человек (23 % от общей численности работающих), что свидетельствует о низкой производительности труда предприятий госсектора. (Слайд 1)
Результаты исследований сравнительного анализа эффективности работы организаций государственного и частного секторов экономики в период с 2000 по 2003 год показывают, что наибольшее значение показателей рентабельности производимой продукции, фондоотдачи и оплаты труда наблюдается у предприятий без государственного участия. Величина производительности труда акционерных обществ без государственного участия в полтора раза выше, чем на предприятиях с таким участием (Cлайд 2). Наименьшее значение показателя производительности труда наблюдается у унитарных предприятий.
Немаловажный фактор оценки эффективности работы организаций - доходность на вложенный капитал. Дивиденды, выплаченные открытыми акционерными обществами с участием Российской Федерации в 2003 году, составили 12 млрд. рублей, из которых порядка 95 % приходится всего на 25 "бюджетообразующих" обществ. В целом, дивиденды платят только 25 процентов обществ, акции которых находятся в федеральной собственности.
В 2003 году в федеральный бюджет была перечислена часть прибыли 1 956 федеральных государственных унитарных предприятий, что составляет 21% от всех ФГУП. Суммы этих поступлений в 2002 и 2003 году в федеральный бюджет составили 914 и 2 387 млн. руб. соответственно. Для оценки доходности на вложенный капитал возможно сопоставить площадь переданной федеральным унитарным предприятиям недвижимости, а это порядка 900 млн. кв. м., с доходом, которое государство получило бы, сдав эту недвижимость в аренду по ставке, скажем, 10 долл. США за 1 кв.м. Эта сумма составила бы порядка 9 млрд долл. Даже с учетом сумм, фактически поступающих в федеральный бюджет от аренды федеральной недвижимости (это 9,6 млрд.рублей в 2003 году = 3,2 млрд. долл.), можно отметить, что переданное унитарным предприятиям федеральное имущество используется неэффективно.
В целом в поле зрения управляющих федеральных органов попадает только треть от существующих федеральных предприятий. Об этих цифрах можно судить исходя из утверждаемых федеральными органами власти программ деятельности унитарных предприятий (прошлый год - около 2250 программ, текущий год - около 1500 программ).
При этом целесообразность участия Российской Федерации в большинстве организаций госсектора вызывает сомнение. Неоправданное сохранение в федеральной собственности избыточного для выполнения государственных функций имущества в конечном счете приводит к его утрате для государства в результате физического износа или банкротства.
Предлагаемая вашему вниманию программа приватизации федерального имущества на 2005 год направлена на реализацию задач, сформулированных в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2004 году, и отвечает приоритетам, обозначенным в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Приоритетной задачей, которая будет решаться при выполнении Программы, станет, (Слайд 3) повышение конкурентоспособности государства с использованием механизмов приватизации с целью:
- более полного задействования факторов производства и повышения производительности труда;
- освобождения государства от несвойственных функций и сосредоточения его усилий на создании благоприятных условий для роста экономики;
- получения дополнительных доходов в федеральный бюджет за счет повышения эффективности приватизации.
Для решения этих задач в Программе предусматривается приватизация в 2005 году 1324 федеральных государственных унитарных предприятия и 566 пакетов акций акционерных обществ. (Слайд 4).
Отраслевая структура предложенных к приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и пакетов акций приведена на Cлайде 5.
Структура предлагаемых к приватизации в 2005 году пакетов акций, исходя из размера пакета, представлена на Cлайде 6. Около 60 процентов пакетов, включенных в программу, представляют миноритарные и блокирующие пакеты, что отвечает приоритетам утвержденных Правительством основных направлений приватизации федерального имущества до 2006 года.
Приватизация в России сейчас в значительной мере имеет структурную направленность на освобождение государства от несвойственных для него функций и передачу соответствующего имущества в частный сектор. Адресатами передачи такого имущества являются предприятия малого и "среднего" бизнеса. Между тем доходы федерального бюджета от приватизации формируются от нескольких продаж "высоколиквидного" имущества. Это вполне соответствует мировой практике, в которой объектами приватизации становятся крупные предприятия, обслуживающие инфраструктуру отраслей, монополисты.
Фискальная часть программы приватизации 2005 года также представлена несколькими бюджетообразующими продажами. В 2005 году ожидается поступление средств от намеченной на 4-й квартал этого года приватизации пакетов акций открытых акционерных обществ "Магнитогорский металлургический комбинат" (17,84% - 8 120 млн. рублей), "Новоросийский морской торговый порт" (20% - 3 000 млн. рублей). В 2005 году поступят также средства от приватизации акций открытых акционерных обществ "Туапсинский морской торговый порт" (900 млн.рублей), "Инвестиционная компания связи "Связьинвест" (25% - 25 520 /75% - 84 999 млн.рублей). Условия, сроки приватизации и размер пакета акций ОАО "Связьинвест", который может быть предложен к продаже, будут определяться отдельным решением Правительства Российской Федерации.
Помимо этого, доходы от приватизации в 2005 году будут также формироваться за счет средств от продажи земельных участков (5 000 млн. рублей) и продажи иных пакетов акций и иного имущества, находящегося в федеральной собственности (5 200 млн. рублей).
Предлагаемый прогнозный план приватизации федерального имущества на 2005 год построен на принципах преемственности по отношению к программе приватизации текущего года и основным направлениям приватизации федерального имущества до 2006 года.
В отношении пакетов акций.
Необходимо отметить, что из всех пакетов акций акционерных обществ, предусмотренных к приватизации в 2004 году, могли быть выставлены на торги пакеты акций 515 акционерных обществ (за вычетом фактически ликвидированных, находящихся в стадии ликвидации и стратегических обществ). За первое полугодие 2004 года были опубликованы информационные сообщения о продаже 320 пакетов акций, что составляет 76 % от общего числа доступных к продаже пакетов. Из них 94 пакета акций проданы, 125 продаж не состоялось, а по 101 продаже итоги должны быть подведены в июле-августе текущего года.
Налаживается процесс повышения информационной открытости продаж федерального имущества. Создано Управление маркетинга и оценки РФФИ, которое контролирует и обеспечивает проведение мероприятий по своевременному информированию максимального количества потенциальных покупателей федерального имущества, предлагаемого к приватизации". Информация об объявленных аукционах размещается в режиме on-line на официальном сайте Фонда, на сайтах межрегиональных и региональных отделений Фонда и сайте информационного агентства АК&M со ссылкой на официальный бюллетень Фонда "Реформа".
Информационно-рекламные объявления о предстоящих аукционах начали публиковаться в газетах "Ведомости" и "Известия" с периодичностью 1 - 2 раза в неделю общим тиражом 1 миллион 51 тысяча экземпляров.
На результаты продаж 2004 года и, соответственно, содержание программы приватизации 2005 года непосредственное влияние оказала реформа системы организации продажи федерального имущества. Кроме того, в силу отсутствия до последнего времени решения Правительства Российской Федерации о переносе сроков приватизации, задержано проведение торгов по пакетам акций, которые не были реализованы в прошлом году. Проект такого решения, дополнительно выверенный и не содержащий разногласий, представлен в Правительство Российской Федерации и подготовлен к принятию.
В части приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в программу на 2004 год, завершена инвентаризация имущества 650 предприятий, из которых по 532 предприятиям завершен аудит промежуточного баланса. Принято 184 решения об условиях приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, из которых по 182 предприятиям приняты решения о преобразовании в открытые акционерные общества и по 2 предприятиям о продажи имущественных комплексов на торгах.
Медленные темпы реализации программы этого года показывают, что не все решения, принятые на апрельском заседании Правительства Российской Федерации, посвященного итогам приватизации государственного имущества в 2003 году, выполняются. В частности, поручение федеральным органам исполнительной власти об обеспечении оформления подведомственными им предприятиями земельных участков для последующей приватизации обеспечило решение этой задачи не более, чем на 30 процентов.
Кроме того, с учетом объективных сроков осуществления преобразования каждого предприятия, составляющих от 7 до 9 месяцев. Поэтому предложено ряд предприятий, работа по которым развернута, но не может быть закончена к концу этого года, включить в программу приватизации на 2005 год для ее завершения в первом квартале будущего года.
Необходимо отметить также ряд проблем, с которыми мы столкнулись при выполнении этой задачи.
Первое. В соответствии с действующим порядком подготовки прогнозных планов приватизации федерального имущества (постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2002 г. No 617) подготовка предложений о включении федерального имущества в проект программы на 2005 год приходится на первые три месяца 2004 года, а их рассмотрение - на май этого года с последующим проведением согласительных процедур. В связи с проведением реформы федеральных органов исполнительной власти в 2004 году указанные сроки на практике значительно сдвинулись. Возник определенный спад темпов планирования и осуществления приватизационного процесса.
Кроме того, со стороны заинтересованных федеральных органов исполнительной власти не было уделено должного внимания рассмотрению проекта программы. Дважды в этом году Минэкономразвития вынуждено было обращаться в Правительство Российской Федерации для обеспечения сбора документов и материалов, необходимых для включения предприятий и пакетов акций в программу приватизации.
Если рассматривать содержательную сторону предложений министерств и ведомств, необходимо отметить, что большинство представленных предложение - "за" или "против" включения объектов в программу приватизации не были должным образом обоснованы. Часто министерства не только не представляют свои предложения по установленной Правительством форме с указанием необходимых сведений о предприятии, но и вообще не аргументируют предложения по приватизации объекта. Можно констатировать, что органы исполнительной власти отраслевого блока проявили пассивное противодействие подготовке Программы.
По ряду объектов, предложенных Минэкономразвития России для включения в проект Программы приватизации, имелись возражения отраслевых министерств. По итогам проведения согласительного совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Д.Жукова часть имеющихся разногласий снята и проект программы пополнился 179 предприятиями и 56 пакетами акций.
Однако даже с учетом снятых разногласий темпы планирования приватизации явно недостаточны. Конструктивной работе по планированию приватизации мешает отсутствие отраслевых концепций, обосновывающих цели участия Российской Федерации в тех отраслях экономики, в которых созданы и действуют федеральные государственные унитарные предприятия и акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности.
Можно сказать, что порядок планирования приватизации, при котором требуется согласие отраслевого органа на приватизацию каждого объекта (ФГУП или пакета акций), был изначально несовершенен, как и любой плод компромисса.
Необходима смена идеологии планирования - все имущество, не подведомственное отраслевым органам власти и не подлежащее передаче субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, должно включаться в программу приватизации без согласования с отраслевыми органами. Эта идеология в настоящее время прорабатывается на базе Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Все предприятия, которые сегодня подведомственны отраслевым органам, рассматриваются комиссией на соответствие функциям государства. Если такого соответствия нет - предприятия предлагаются на приватизацию, что после завершения работы комиссии позволит кардинально расширить базу для принятия приватизационных решений на 2005 год.
Помимо административных мер, ускоряющих приватизацию унитарных предприятий, нами предлагаются меры стимулирующего характера. Минэкономразвития предлагает Правительству рассмотреть возможность наделения отраслевых органов исполнительной власти полномочиями по управлению 100-процентными пакетами акций акционерных обществ, созданных начиная с 2005 года при приватизации унитарных предприятий.
Предлагается предоставить отраслевым органам власти следующие полномочия по управлению акционерными обществами, которые будут образованы в процессе приватизации (при условии, что 100% акций находятся в федеральной собственности и не подлежат продаже):
- определять позицию акционера по вопросам общих собраний;
- выдавать директивы по голосованию представителей интересов государства на заседаниях совета директоров.
Указанные полномочия отраслевые органы власти будут осуществлять по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, которое будет контролировать имущественные вопросы и соблюдение правил корпоративного управления.
Также предлагается сохранить за отраслевыми органами власти имеющиеся полномочия собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий. Решения отраслевых органов власти будут подлежать согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом только в ряде случаев, связанных с распоряжением имуществом унитарного предприятия и контролем его деятельности. Для обеспечения исполнения приватизационных решений предлагается закрепить за Агентством по управлению федеральным имуществом право назначать и освобождать от должности директора предприятия, если он не исполняет соответствующие решения.
Предлагаемая концепция позволит более интенсивно реорганизовывать унитарные предприятия с превращением их в процессе приватизации в акционерные общества. Это позволит повысить оперативность принятия управленческих решений и уменьшить влияние чиновников на их принятие за счет перехода к согласованию важнейших сделок и действий на уровне совета директоров акционерного общества (по рекомендации Кодекса корпоративного поведения в обществах с долей государства более 25% должно быть не менее четверти независимых директоров); Организация уже не будет рассматриваться отраслевым органом власти как собственная вотчина, находящаяся от него в полной зависимости; отношения будут строиться на более рыночных принципах.
Помимо этого будет снижена доля государственного административного влияния на экономику, что повышает риски контрагентов сегодняшних унитарных предприятий; большая часть бюджетных средств будет распределяться на конкурсах в пользу действительно рыночных организаций, что позволит снизить цену бюджетных закупок.
Кроме того, акционирование унитарных предприятий позволит в последующем, при продаже части акций общества привлечь средства инвесторов для развития производства и реализации инвестпроектов, что невозможно на базе унитарного предприятия.
Минэкономразвития подготовило проект постановления Правительства Российской Федерации, закрепляющего предложенное распределение полномочий, и готово представить его в установленном порядке.
Для решения задач, поставленных на апрельском заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 21 апреля 2004 г. No 13), посвященном итогам приватизации государственного имущества в 2003 году, необходимо активизировать работу по повышению эффективности проведения приватизации. Нуждается в изменениях технология осуществления приватизации, которая сегодня сдерживается целым рядом факторов.
1. Во-первых, в программе приватизации федерального имущества на 2005 год, как и ранее, содержатся стратегические акционерные общества в качестве потенциальных объектов приватизации (Слайд 7) с оговоркой о том, что приватизация их акций возможна после принятия Президентом Российской Федерации решения об исключении их из числа стратегических.
Вместе с тем, до настоящего времени не принят проект указа Президента о перечнях стратегических предприятий и открытых акционерных обществ. Рассогласование по ряду объектов не дает возможности принять этот документ, что не позволяет полноценно планировать приватизацию федерального имущества. Это тем более проблематично, поскольку целый ряд объектов, находящихся сегодня в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. No 784, фактически утратили какое-либо стратегическое значение, производят продукцию, присутствующую в открытом доступе на свободном рынке. При этом контроль деятельности обществ в 13 % случаях, когда государству принадлежат пакеты акций,
составляющие 25 % уставного капитала и менее, существенно затруднен (Слайд 8).
В последнюю редакцию проекта перечня стратегических предприятий и акционерных обществ Советом Безопасности Российской Федерации предлагается включить 1200 организаций ( 672 ОАО и 528 ФГУП). В проект перечня включены акционерные общества, деятельность которых осуществляется в рыночном секторе экономики и не связана не только с обеспечением стратегических интересов государства, но и с осуществлением каких-либо государственных функций (например, предприятия обеспечения населения дровами и углем, лесозаготовки, переработки древесины, речные порты и пароходства, целлюлозно-бумажные комбинаты, элеваторы и т.п. В некоторых предприятиях доля Российской Федерации составляет 2-5% от уставного капитала, в тридцати предприятиях численность персонала - менее 50 человек). Вместе с этим в предлагаемом перечне отсутствует ряд предприятий, подведомственных силовым министерствам и ведомствам и решающих задачи по противодействию техническим средствам разведки, изготовлению спецоборудования а также обеспечению безопасности и защиты стратегических интересов Российской Федерации.
Обращаю внимание на то, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. No 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предложения Президенту Российской Федерации об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ представляются Правительством Российской Федерации. Минэкономразвития просит Правительство дополнительно рассмотреть данный вопрос и направить в Администрацию Президента Российской Федерации предложение об актуализации перечня стратегических предприятий и акционерных обществ с включение в его состав действительно значимых для безопасности и обороны страны организаций.
2. Необходимо расширение возможностей приватизации государственных и муниципальных предприятий посредством их продажи как имущественных комплексов. Это требует установления критериев, при выполнении которых преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества нецелесообразно. В настоящее время согласно действующему закону о приватизации в ОАО преобразуются унитарные предприятия в случае, если стоимость их имущества, подлежащего приватизации, составляет не меньше минимального размера уставного капитала ОАО, установленного законом. Данная величина на сегодня составляет 100 тысяч рублей. Таким образом, в ОАО может быть преобразовано даже такое унитарное предприятие, которое фактически не ведет хозяйственную деятельность и представляет ценность исключительно как объект недвижимого имущества. То же касается предприятий, по своим характеристикам являющихся малыми.
Предлагаются следующие критерии продажи предприятия как имущественного комплекса:
а) предприятие фактически не осуществляет хозяйственную деятельность;
б) среднесписочная численность работников предприятия за три года, предшествующие приватизации, соответствует установленной федеральным законом численности работников, при которой коммерческая организация признается субъектом малого предпринимательства;
в) размер выручки которых составляет менее 10 млн. рублей.
3. Помимо изменения критериев использования преобразования унитарного предприятия в ОАО необходимо внести коррективы в порядок применения специализированного аукциона по продаже акций. Его более активному применению в настоящее время препятствует высокая вероятность возникновения остатка акций после состоявшейся продажи. В случае если общая сумма денежных средств, указанных в заявках участников спецаукциона, меньше стоимости акций, выставленных на специализированный аукцион по начальной цене продажи, количество продаваемых акций определяется путем деления общей суммы денежных средств на начальную цену продажи. Таким образом, при определенных внешних условиях (недостаточный спрос на акции) по существу меняются утвержденные условия приватизации акций.
Подобная ситуация может возникнуть при продаже крупного пакета акций в случае, если имеется другой акционер, которому недостает некоторого количества акций для приобретения контроля над обществом. Указанная норма должна быть отменена.
4. В ходе работы по законодательному определению перечня объектов культурного наследия (памятников истории, культуры и архитектуры), приватизация которых запрещена, Минэкономразвития России столкнулось с рядом трудностей. Несмотря на то, что разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность фактически урегулировано Постановлением Верховного Совета Российской Федерации No 3020-1
от 27.12.91 г. и подкреплено нормами принятых в 2003 году двух федеральных законов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вопросы местного значения муниципальных образований и соответствующее им имущество, некоторые федеральные органы исполнительной власти продолжают отстаивать необходимость вторичного разграничения прав собственности на объекты культурного наследия.
Данная позиция, выражаемая Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Минюстом России, основана на норме п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. No 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)", в соответствии с которой как регистрация права государственной собственности на объекты культурного наследия, так и приватизация объектов культурного наследия федерального значения приостановлена до принятия федерального закона, разграничивающего государственные объекты культурного наследия на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
Мы считаем, что на данном этапе проведения административной реформы подобный передел собственности недопустим. Требуется немедленное исполнение предписаний действующих в данной области федеральных законов с регистрацией вытекающих из них прав государства и муниципальных образований. Указанная норма Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)" должна быть отменена. Соответствующий законопроект, посвященный отмене устаревших ограничений на приватизацию государственного имущества, в настоящее время проходит согласительные процедуры с указанными федеральными министерствами.
Реализация программы приватизации федерального имущества на 2005 год позволит повысить степень разгосударствления в целом ряде отраслей, которое предполагает акционирование большинства предприятий с последующей продажей акций. Это увеличит инвестиционную привлекательность акционерных обществ, акции которых будут приватизированы, и позволит включить их активы в инвестиционный оборот, что станет дополнительным стимулом роста экономики, увеличения прибыли предприятий, платежеспособного спроса и улучшения инвестиционного климата.
Для реализации этой масштабной задачи потребуется напряженная работа всех федеральных органов исполнительной власти.
Благодарю за внимание.
