Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил в Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными представительными органами государственной власти субъектов РоссийНазад
Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф выступил в Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными представительными органами государственной власти субъектов Россий
На заседании Совета рассматривался вопрос законодательного обеспечения инвестиционного процесса в экономике субъектов Российской Федерации
Материалы к заседанию Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации Совета законодателей по вопросу "Законодательное обеспечение инвестиционного процесса в экономике субъектов Российской Федерации"
Общая характеристика современного этапа развития
законодательства об инвестициях в Российской Федерации
В развитии законодательства об инвестициях в ретроспективе возможно выделить три этапа.
Начальный этап развития законодательства, охватывает период с 1991 по 1996 годы. Этот этап начинается одновременно с проведением экономических реформ и совпадает с периодом "бурной" приватизации государственной собственности. Для начального периода характерно то, что законодатель на данном этапе еще не сформировал представление ни о самом предмете регулирования, ни о целях регулирования инвестирования, ни о методах регулирования, способных обеспечить цели регулирования. На данном этапе инвестор понимается в первую очередь как иностранный инвестор, в привлечении которого видится основная и главная цель регулирования. Проводимая на данном этапе приватизация осуществлялась в условиях практического отсутствия инфраструктуры финансового рынка, развитого законодательства, обеспечивающего защиты прав миноритарных инвесторов.
Второй этап охватывает период примерно с начала 1996 года по 1999 - 2000 годы. На данном этапе происходило формирование инфраструктуры рынка портфельных инвестиций, складывалась система органов государственного регулирования рынка финансовых услуг, развивались институты этого рынка. Данный период хронологически начинается с принятия Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", а также Указа Президента Российской Федерации N1009, которым было утверждено Положение о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). На этом этапе были приняты также Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Составленная на основе указанных законов нормативная база способствовала формированию инфраструктуры рынка ценных бумаг и привлечению иностранного капитала. Последний, однако, носил главным образом спекулятивный характер, поскольку законодательство в целом не способствовало привлечению стратегических инвесторов, заинтересованных в долгосрочном и надежном размещении капитала. Сложившаяся в том числе и вследствие недостатков законодательства ориентированность на спекулятивных инвесторов привела в конечном итоге к финансовому кризису августа 1998 года.
Третий (современный) этап связан, с одной стороны, с преодолением последствий финансового кризиса 1998 года, а с другой - устранением причин его возникновения.
Законодательство современного периода отличается следующими чертами.
Во-первых, оно направлено на дальнейшее развитие института защиты прав инвесторов. При этом речь идет о внесении изменений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности для инвестора при решении вопросов, связанных с осуществлением инвестиций. К таким мерам следует отнести вступление в действие в полном объеме с 1 января 2002 г. Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах". Вносимые в Закон об акционерных обществах изменения и дополнения в целом направлены на повышение роли собрания акционеров, защиту прав меньшинства акционеров, конкретизацию полномочий совета директоров.
Вторым направлением развития законодательства стало движение в сторону диверсификации форм и способов осуществления инвестирования. Данное направление также связано с защитой прав инвесторов, поскольку расширение возможностей для маневра в смысле выбора форм и инструментов инвестирования создает дополнительные возможности для минимизации инвестиционных рисков за счет диверсификации инвестиционного портфеля. К числу законов, обеспечивающих расширение инвестиционных возможностей, предоставляемых инвесторам, следует отнести:
Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах";
Федеральный закон от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и о внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях";
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".
Третьей тенденцией в развитии законодательства, характеризующей современный этап, следует признать дальнейшее расхождение в принципах и формах регулирования прямых и портфельных инвестиций. На начальном этапе регулирования законодатель практически не проводил различий между регулированием прямых и портфельных инвестиций. Принятые в 1991 г. Законы РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" и "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" не видели различий в регулировании инвестиций, когда инвестор сохраняет контроль за инвестированными им средствами и участвует в управлении предприятиями, созданными с его участием (прямые инвестиции), и случаями, когда инвестор заинтересован лишь в получении дохода от инвестированного капитала и практически не участвует в управлении предприятием (портфельные инвестиции). После 1998 г. законодатель начал проводить различия между первым и вторым типом инвесторов, что выразилось в принятии новой редакции Федеральных законов "Об иностранных инвестициях в РФ" и "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений". Постепенно стираются различия в регулировании иностранных и национальных инвесторов.
Описанные выше тенденции в развитии законодательства об инвестициях в той или иной форме нашли отражение в законодательных и иных актах, принятых на современном этапе развития законодательства об инвестициях.
Законодательное обеспечение инвестиционного процесса в субъектах Российской Федерации
Регулирование и установление правовых основ федеральной политики экономического развития Российской Федерации, в том числе в области инвестиционной политики, в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации.
Федеральные законы устанавливают общие принципы инвестиционной деятельности. Но вместе с тем они предоставляют и субъектам Российской Федерации широкие полномочия в сфере законодательного обеспечения инвестиционной деятельности.
Например, Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" устанавливает осуществление правового регулирования иностранных инвестиций на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации. Закон также предоставляет право субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" относит осуществление государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, тем самым также предоставляя субъектам широкий объем полномочий в сфере дальнейшего регулирования и совершенствования нормативной правовой базы.
В рамках федерального законодательства в субъектах Российской Федерации проводится широкомасштабная законодательная деятельность по принятию собственных нормативных правовых актов, регулирующих и конкретизирующих инвестиционную деятельность с учетом особенностей конкретного субъекта.
Правовое регулирование инвестиционного процесса в субъектах Российской Федерации условно можно разделить на несколько направлений:
- законы и иные нормативные акты о государственной поддержке инвестиционной деятельности;
- нормативные акты о лизинговой деятельности;
- нормативные акты о льготном налогообложении субъектов инвестиционной деятельности;
- законодательство об обороте земельного фонда
Практически во всех субъектах в числе множества других нормативных правовых актов приняты или находятся на стадии разработки следующие законы: "О поддержке инвестиционной деятельности", "Об инвестиционном налоговом кредите", "О лизинговой деятельности", "О залоговом фонде", "О предоставлении налоговых льгот субъектам инвестиционной деятельности" и "О поддержке малого предпринимательства"
Одним из примеров реализации федеральной политики, направленной на повышение инвестиционной активности в регионе, является разрабатываемый в настоящее время законопроект "Об особой экономической зоне в Калининградской области".
Основная идея законопроекта заключается в создании эффективно работающего механизма экономических отношений в эксклаве Российской Федерации - Калининградской области, позволяющего обеспечить ускоренное развитие этой области как пилотного региона российско-европейской экономической интеграции и достижения в данном регионе уровня жизни населения, соответствующего показателям, сложившимся в странах Европейского союза.
Созданные при этом специальные механизмы стимулирования инвестиционной деятельности в области в дальнейшем могут быть распространены на всю территорию Российской Федерации.
Законопроект регламентирует особый порядок ведения хозяйственной деятельности в рамках ОЭЗ посредством установления для участников ОЭЗ особенностей стимулирующего характера в соответствии с гражданским, налоговым, таможенным, бюджетным, инвестиционным законодательством Российской Федерации, а также создания ряда особых упрощенных административных процедур.
К участникам ОЭЗ и реализуемым ими проектам предъявляются особые требования с целью исключить возможность создания оффшора и условий, ущемляющих конкурентную среду в Российской Федерации. Участниками ОЭЗ могут быть только юридические лица зарегистрированные в Калининградской области в качестве юридического лица и реализующие на ее территории инвестиционные проекты. Инвестиционные проекты должны быть направлены на создание, расширение и модернизацию производства товаров. Объем капитальных вложений должен составлять не менее 3 млн. евро.
Среди новаций законопроекта - создание на территории области специальных режимов - таможенного (таможенный режим свободной таможенной зоны ) и налогового режимов.
Вводимый таможенный режим предполагает освобождение от ввозных таможенных платежей товаров ввезенных из других стран и потребленных на территории Калининградской области или товаров произведенных на территории области и вывозимых за пределы Российской Федерации. При вывозе товаров, произведенных на территории Калининградской области, в остальную часть территории Российской Федерации уплачиваются ввозные таможенные пошлины, условно начисленные при ввозе импортных компонентов этих товаров.
Указанный подход позволяет стимулировать создание на территории области конкурентно способных, ориентированных на экспорт производств.
Специальный налоговый режим предполагает установление льготных условий уплаты участниками ОЭЗ налогов, стимулирующих инвестиционную активность, а именно налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, и налога на операции с ценными бумагами.
По налогу на прибыль предлагается ввести порядок по аналогии с неприменяемым в настоящее время механизмом инвестиционного налогового кредита.
Уплата налога на прибыль участниками ОЭЗ в течение шести календарных лет с начала реализации инвестиционного проекта уменьшается на сумму равную 100 процентам налога. С 7 по 12-ый год исчисленный и подлежащий уплате в соответствии с налоговым законодательством налог уменьшается на 50%.
В случае нарушения участником ОЭЗ предъявляемых к нему требований и прежде всего требований по инвестиционному проекту сумма начисленного, но неуплаченного налога подлежит уплате в полном объеме за последние 3 календарных года, с выплатой процентов.
Участники ОЭЗ уплачивают налог на операции с ценными бумагами в размере 0 процентов от ставки, установленной для данного вида налога.
В отношении недвижимого имущества, созданного в результате реализации инвестиционных проектов в ОЭЗ, участники ОЭЗ освобождаются от уплаты налога на имущество организаций в течение семи календарных лет с момента начала реализации указанного проекта.
В целях стимулирования инвестиционной активности участников ОЭЗ законопроектом будут предусматриваться нормы, предполагающие создание следующих упрощенных административных процедур для инвесторов и предпринимателей:
1. Упрощенный порядок регистрации прав на недвижимое имущество;
2. Упрощенный порядок согласования разрешительной и проектной документации для начала реализации инвестиционного проекта;
3. Упрощение таможенного администрирования в регионе,
4. Особые правила контроля за деятельностью Участников ОЭЗ;
5. Упрощенный порядок лицензирования;
6. Упрощенный порядок въезда иностранных инвесторов и предпринимателей а также лиц, приглашенных для обсуждения возможностей сотрудничества в ОЭЗ на территорию Калининградской области;
7. Особые упрощенные административные механизмы привлечения иностранной рабочей силы.
Указанные процедуры, за исключением таможенных процедур, предусматривают реализацию "принципа одного окна" при их осуществлении.
Принятие федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" позволит создать: правовые гарантии для дальнейшего социально-экономического развития Калининградской области, благоприятный инвестиционный климат в регионе для сближения России и ЕС, обеспечить преобразование экономической структуры региона.
Перспективы и направления дальнейшего развития
законодательства об инвестициях
Анализируя современный этап развития законодательства об инвестициях, представляется возможным сделать следующие выводы относительно перспектив и направлений его дальнейшего развития.
Следуя пути развития защиты прав инвесторов, необходимо завершить затянувшийся процесс присоединения России к Вашингтонской конвенции 1965 г. об учреждении Международного центра по урегулированию инвестиционных споров, ратифицировав подписанный еще в 1992 г. документ. Завершение процесса вступления в ГАТТ/ВТО является необходимым не только для усиления защиты иностранных инвесторов, но и отечественных инвесторов. Процесс регулирования деятельности иностранных и национальных инвесторов делает необходимым дальнейшее развитие институтов, обеспечивающих защиту конкуренции и повышение роли и значения процедур антимонопольного регулирования. Последнее является необходимым как для обеспечения эффективного членства России в ВТО, так и для защиты интересов отечественных производителей.
Стимулирование развития отечественных производителей требует законодательной поддержки новых форм инвестирования, связанных с осуществлением так называемых секьюритизованных займов и выпуском обеспеченных залоговыми правами облигаций. Предпосылки развития таких процессов были заложены в рамках Закона N 185-ФЗ, содержащего положения, касающиеся порядка выпуска таких облигаций. В то же время нельзя не отметить, что совершенствования требует процедура реализации залоговых прав.
Наконец, развития и поощрения требуют процессы, связанные с разработкой и внедрением новых оборотоспособных инструментов финансового рынка - так называемых стандартизированных (стандартных) контрактов. Стандартизация прав и обязанностей сторон превращает такого рода сделки в оборотоспособные инструменты финансового рынка, свободно обращающиеся на рынке. В настоящее время оборот подобных инструментов поддерживается главным образом на уровне обычаев делового оборота. Однако деловой оборот уже требует законодательного признания такого рода финансовых инструментов, обращение которых позволяет участникам распределять инвестиционные риски.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что дальнейшее развитие регулирования инвестиций в России будет неизбежно связано с усилением влияния роли и значения международных механизмов и адаптации к ним внутренних институтов, обеспечивающих защиту прав инвесторов. Появление и развитие новых форм инвестиций будет способствовать защите прав инвесторов через создание новых механизмов распределения и "распыления" инвестиционных рисков.
