Доклад Министра экономического развития и торговли РФ Г.О. Грефа на заседании Коллегии Минэкономразвития России, 14 марта 2002 годНазад
Доклад Министра экономического развития и торговли РФ Г.О. Грефа на заседании Коллегии Минэкономразвития России, 14 марта 2002 год
О результатах социально-экономического развития Российской Федерации, итогах деятельности и задачах Минэкономразвития России
Уважаемые коллеги! Сегодня мы должны проанализировать результаты социально-экономического развития России за последние три года, подвести итоги и обозначить планы работы Министерства на ближайший год. Вначале несколько слов о состоянии мировой экономики. Оно определяется как фундаментальными факторами развития (прежде всего, глобализацией), так и кратко- и среднесрочными тенденциями (последствиями терактов 11 сентября 2001 года, корпоративных скандалов, а также ожиданиями войны в Ираке). Наиболее значимыми характеристиками 2002 года стали существенное удешевление доллара США по отношению к другим валютам, падение процентных ставок в ведущих регионах мира до рекордно низких значений, стагнация фондовых рынков и сохранение относительно высоких цен на энергоносители. Экономика США постепенно оживляется после 2001 года, ее рост составил в 2002 году 2,4%, и прогнозируется его дальнейшее увеличение. Вместе с тем, данная ситуация не является стабильной в связи с обострением кризиса на Ближнем Востоке. В Еврозоне, напротив, темпы экономического роста продолжают замедляться, растет уровень безработицы. Ситуация осложняется тем, что сильный евро препятствует росту экспорта. Рост экономики Японии на протяжении всего 2002 года говорит о том, что страна вышла из рецессии. Ускорение темпов роста промышленного производства в этой стране свидетельствует о сохранении положительной тенденции и в 2003 году. Можно выделить ряд ключевых характеристик развития за последние три года, позволяющих определить условия осуществления социально-экономической политики в среднесрочной перспективе. Первое. Экономический рост и его структура. Валовой внутренний продукт увеличился за 3 года почти на 20%. Этот показатель вывел Россию в число мировых лидеров по темпам экономического роста. Однако экономический рост замедлялся от года к году под действием как конъюнктурных (снижение средних экспортных цен), так и фундаментальных факторов, о которых я буду говорить чуть позже. Производство товаров в среднем за период росло быстрее, чем производство услуг (22% и 17% coответственно), хотя в 2002 году производство рыночных услуг опередило производство товаров (5.9% и 3.2% соответственно) в результате существенного замедления роста в сельском хозяйстве (с 11.4% до 1.5%), строительстве (с 9.9% до 2.7%) и - в меньшей степени - в промышленности (с 4.9% до 3.7%). Кроме того, значительно возросли относительные цены на транспортные, бытовые и частные образовательные услуги, что отразилось и на возможностях увеличения их объемов. В числе лидеров роста продолжают также оставаться связь, информационно-вычислительное обслуживание и операции с недвижимым имуществом, что связано с развитием конкуренции в телекоммуникационном секторе и на рынке недвижимости. Данные тенденции хорошо отражают изменения в факторах роста, происходившие в последние годы. В послекризисный период падение реального обменного курса рубля в сочетании с резким уменьшением относительного уровня тарифов на услуги естественных монополий и заработной платы обусловили существенно более низкие издержки производства товаров и услуг по сравнению с импортными аналогами, в особенности, в отраслях с высоким уровнем конкуренции. Потребительские предпочтения населения сместились от импортных товаров и услуг (включая туризм) к более дешевым отечественным товарам. Инвестиции краткосрочного характера в импортозамещение обеспечили увеличение загрузки производственных мощностей и соответствующий рост производства. На следующем этапе улучшение внешнеэкономической конъюнктуры вызвало расширение инвестиционной активности в сырьевых отраслях и рост потребительского спроса. Однако уже в 2001 году более половины прироста потребления обеспечивалось увеличением импорта товаров, что показало неспособность к адекватному подъему их производства внутри страны. В 2002 году эта картина повторилась. При общем росте потребления, все большую роль в его удовлетворении играет импорт. В особенности, это проявилось на рынках товаров длительного пользования (легковых автомобилей, мебели, бытовой техники и электроники), а также одежды и обуви. При этом 2002 год был также отмечен резким снижением темпов роста инвестиций (с 8.7% до 2.6%) с соответствующим уменьшением нормы накопления основного капитала (с 18.6% до 18%) и спадом в производстве инвестиционных товаров (прежде всего, в ряде подотраслей машиностроения). Основное замедление инвестиций шло за счет сокращения объема прибыли, направленной на инвестиции, в сопоставимых ценах примерно на 29%, что не компенсировалось ростом финансирования инвестиций из амортизации (на 7%). Особенно сильно снижение рентабельности затронуло экспорто-ориентированный и сырьевой сектор, в основном, вследствие снижения мировых цен на сырье в конце 2001 и начале 2002 г., которое действует на финансовые результаты и инвестиции с определенным лагом (2-4 месяца). В результате темп роста инвестиций в основной капитал в нефтедобывающей промышленности за 9 месяцев 2002 г. составил лишь 92,3 процента от соответствующего периода прошлого года. Учитывая долю отрасли в общем объеме инвестиций, негативное влияние на общий темп роста инвестиций составило 1,2 процентных пункта. Что касается влияния изменения налогообложения прибыли на инвестиции, то его следует рассматривать с двух позиций: снижение собственных средств, остающихся у предприятий; и снижение мотивации к инвестированию в основной капитал. На первый вопрос можно ответить, что в целом по экономике изменение налогового законодательства не уменьшило общий объем прибыли, остающейся у предприятий. Однако изменение ставки не компенсировало льготы предприятиям, которые инвестировали более трети (>32%) налогооблагаемой базы, т.е. у активно использовавших эту льготу. В целом по крупным и средним предприятиям из прибыли инвестируется менее 25%. За счет снижения ставки налога на прибыль их располагаемые средства должны были увеличиться на 80 млрд. руб., а упраздненная инвестиционная льгота оценивается в 42,3 млрд. рублей. Другое дело, что отмена льгот на инвестируемую прибыль могла привести к снижению мотиваций для инвестирования в основной капитал, поскольку приравняло инвестирование к потреблению с точки зрения налогообложения. Этот фактор был особенно заметен в I квартале 2002 г., когда предприятия сделали выжидательную паузу в связи с переходом на новые условия налогообложения. В последующем квартале темпы роста инвестиций восстановились и составили около 6% в годовом исчислении. С другой стороны, постепенное повышение относительных цен на рыночные услуги обуславливает повышение привлекательности соответствующих отраслей. Тем не менее, доля производства услуг в России (53.5%) по сравнению с другими странами остается относительно низкой. Мы приближаемся к уровню восточноевропейских стран (55-60%), но значительно отстаем от стран "большой семерки" (70-80%). В структуре производства товаров и инвестиций продолжает доминировать сырьевой сектор, прежде всего, топливная промышленность и трубопроводный транспорт в нефтегазовом комплексе. Этот факт, наряду с вышеуказанными тенденциями, является очевидным признаком обострения "голландской болезни" российской экономики. Главная причина состоит в значительном превышении нормы отдачи на капитал и рентабельности в небольшом количестве отраслей (прежде всего, нефтяной) над соответствующими показателями большинства других отраслей, усугубляемая общим неблагоприятным деловым климатом и недостаточной макроэкономической устойчивостью. В результате происходит четко очерченная концентрация капитала и квалифицированных кадров в небольшом числе экспортоориентированных сырьевых секторов. Пока расширение внешнего спроса является достаточным для обеспечения высоких темпов роста в сырьевом секторе, общая ситуация остается относительно благоприятной. В связи с состоянием мировой экономики по мере нарастания спросовых ограничений на сырье, а также инфраструктурных ограничений по поставкам нефти такой дисбаланс может привести к снижению темпов роста сырьевых отраслей и экономики в целом, поскольку производственный потенциал прочих отраслей до этого момента последовательно снижался. Второе. Основной проблемой развития российской экономики остается ее конкурентоспособность. С одной стороны, можно утверждать, что по номинальным показателям Россия не проигрывает по привлекательности другим странам. Относительно низкая зарплата и цены на энергоносители, разрыв между уровнем обменного курса и паритетом покупательной способности сохраняют возможности сверхприбыльного вложения средств в России. Рассмотрим эти три фактора более подробно. Заработная плата в России (4414 рублей в месяц в среднем за 2002 год или 141 доллар по рыночному курсу валют) по-прежнему остается одной из самых низких в Европе. Однако необходимо учитывать ряд важных обстоятельств. Во-первых, в течение послекризисного периода произошло восстановление средней заработной платы в реальном выражении до уровня, достигнутого непосредственно перед финансовым кризисом. При этом сохраняются ожидания ускоренного роста заработной платы, прежде всего, вследствие увеличения спроса на рабочую силу со стороны быстрорастущих секторов при прогнозируемом замедлении роста экономически активного населения. Во-вторых, официальная статистика существенно занижает фактический уровень зарплаты в экономике в связи с уклонением от уплаты налогов, обусловленным высоким налогообложением фонда оплаты труда (хотя последний и не превышает зарубежные аналоги). В-третьих, заработная плата в странах-конкурентах на азиатском континенте (Китай, Юго-Восточная Азия, Турция) будет оставаться более низкой, чем в России еще долгое время, а значит, мы не сможем соревноваться с этими странами в части конкурентоспособности производства трудоемких видов товаров, в основном потребительских. В-четвертых, низкая заработная плата вызывает дополнительную социальную напряженность, снижает стимулы к повышению квалификации и производительности труда, объясняет необходимость поддержания избыточного уровня социальных гарантий, прежде всего, в натуральной форме. Сегодняшний уровень тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, с одной стороны, сохраняет возможности экстенсивного расширения производства, но с другой стороны - вкупе с неизбежной недоступностью (рационированием) энергетических ресурсов для потребителей - сдерживает инвестиции в энергосберегающие технологии и новые проекты в целом, энергетический и транспортный секторы. Кроме того, сохраняются, обусловленные претензиями к уровню цен на энергоносители, ограничения на доступ российских товаров на отдельные мировые рынки. Динамика валютного курса, с одной стороны, отражает широкие возможности Банка России для поддержания устойчивости национальной валюты, но с другой стороны, показывает неизбежность постепенного повышения относительной стоимости рубля. Благоприятный платежный баланс уже привел к удорожанию рубля на 45% по сравнению с кризисным минимумом, хотя реальный курс по-прежнему отстает от докризисного уровня примерно на 30%. Быстрое изменение соотношения курса евро и доллара в 2002 году привело к некоторому изменению данной тенденции, а именно, ослаблению рубля по отношению к корзине валют, но долгосрочный тренд остается неизменным. Это объясняется как прогнозируемым поворотом в направлении капитальных потоков по мере улучшения инвестиционного климата в России, так и задачами снижения инфляции в условиях недостаточности инструментов стерилизации избыточной денежной массы. Таким образом, происходит постепенное исчерпание благоприятных факторов, обуславливающих высокую ценовую конкурентоспособность российских товаров. Повышается ли их реальная конкурентоспособность? Выгодно ли вкладывать деньги в Россию? Реальная конкурентоспособность определяется эффективностью использования факторов производства, проявляющейся, в первую очередь, в уровне производительности труда и энергоэффективности, уровнем инновационной активности, качеством товаров и услуг. По оценкам, производительность труда в рыночных секторах в России пока значительно отстает от международных аналогов. Это объясняется и технологической отсталостью, и низким качеством организации производства, и искаженной мотивацией работающих. Рост производительности труда в последние годы носит точечный характер и объясняется, в первую очередь, реализацией программ сокращения издержек в нефтяном секторе, а также объективным процессом сокращения фиксированных затрат. При этом многие отрасли начинают испытывать серьезный дефицит квалифицированной рабочей силы. В 90-е годы резко сократилась подготовка специалистов инженерно-технических специальностей, продолжался переток рабочей силы в сферу услуг (прежде всего, торговлю). Это объяснялось как снижением спроса со стороны предприятий, так и проблемами собственно в образовательной сфере. Развитие образования обоснованно признано бюджетным приоритетом. За 2000-2002 годы расходы на образование в консолидированном бюджете выросли с 3,0% до 3,5% ВВП. Однако прирост ресурсов идет пока в основном на поддержание сложившихся пропорций, далеко не всегда оправданных. (1) В России сложилась беспрецедентно высокая доля высшего образования за счет фактического вытеснения начального и среднего профессионального. Из 1,3 млн. выпускников средней школы 1,1 млн. становятся студентами вузов (включая выпускников прошлых лет). Это существенно превышает потребности рынка труда в кадрах высшей квалификации и, наоборот, оставляет предприятия в ситуации перманентного дефицита рабочих. Как следствие, воспроизводится тенденция опережения зарплаты неквалифицированных рабочих над зарплатой бюджетников с высшим образованием. (2) Инерционная структура профессионального образования ведет к растратам бюджетных средств в размере до 35-40% соответствующих ассигнований федерального бюджета. Сохраняющаяся возможность получить за счет государства высшее образование (наряду с отсрочкой от призыва в армию) ведет к тому, что около половины студентов педагогических, медицинских, инженерных, сельскохозяйственных вузов и курсантов военных училищ даже не собираются искать работу по специальности. В России возник феномен "высшего общего образования". (3) Система образования слабо реагирует на повышение удельного веса услуг в экономике при сокращении доли материального производства. (4) Применительно к техническому и инженерному образованию основной проблемой является устаревшая учебно-производственная база - в 40-50% случаев обучение происходит на морально устаревших технологиях. Темпы роста ассигнований федерального бюджета на обновление учебно-производственной базы вузов, техникумов и ПТУ совершенно неудовлетворительны, в 2003 г. такие ассигнования составляют около 3 млрд. руб., при оценке накопившейся потребности в техническом перевооружении отрасли около 400 млрд. руб. Значительная проблема российской экономики - низкий уровень инновационной активности. Вложения в исследования и разработки, прежде всего, потенциально коммерческого характера, остаются неприоритетной категорией расходов большинства компаний. Одной из причин создавшегося положения является низкий уровень защищенности прав интеллектуальной собственности и фактическое отсутствие оборота этих прав. Другая важная причина - ставка предприятий на экстенсивный рост производства уже имеющейся продукции, их неготовность к смещению приоритетов в сторону инноваций, направленных на обеспечение выпуска новых, конкурентоспособных товаров и услуг. Третье. Для понимания возможностей роста российской экономики в среднесрочной перспективе необходимо понимание причин успеха и неудач отдельных отраслей и предприятий в последние годы. Рекордсменом роста стала пищевая промышленность (рост на 31 % за 2000-2002 гг.). В ее структуре лидерами были плодоовощная, мясная и молочная, пищевкусовая подотрасли, производство в которых выросло в два раза, на 34 %и 33 % соответственно. Финансовая ситуация в отрасли была достаточно благоприятной. Пищевая промышленность сохраняла относительно высокие показатели рентабельности производства (стабильно около 20%) по сравнению со средними по промышленности (22% и 18% в 2001 и 2002 годах соответственно). Номинальная производительность труда (в рублях на одного работника) была сопоставима с аналогичными показателями в нефтяном секторе. Интересно, что уровень налоговой нагрузки был одним из самых высоких среди отраслей (45% по сравнению с 34-38% в среднем по промышленности). В качестве одного из главных факторов роста можно отметить приток иностранных инвестиций в период высокой ценовой конкурентоспособности и соответственно высокого потенциала расширения поставок на внутренний рынок. Этим в полной мере воспользовались производители безалкогольных и алкогольных напитков (прежде всего, пива), кондитерских изделий и мясомолочной продукции (рост за три года на 59 %, 29 % и 34 % соответственно). С точки зрения роли пищевой промышленности как локомотива роста необходимо отметить, что отрасль не стала крупным заказчиком отечественной машиностроительной продукции в силу потребности именно в качественном и именно импортном технологическом оборудовании. Что касается расширения закупок сельскохозяйственного сырья, этот фактор до сих пор не задействован в полной мере (что отражается на низких темпах роста сельского хозяйства). В машиностроении (общий рост за три года на 31 %) внутренняя инвестиционная часть растет нестабильно. Темпы роста металлургического машиностроения и станкостроения в 2000 году составили 139.2% и 114% соответственно, в 2001 году - лишь 86.1% и 99.4%, в 2002 году - 83% и 82% соответственно. Таким образом, за 3 года спад производства в металлургическом машиностроении составил 1%, в станкостроении - 7.4 процента. Отрасли, преимущественно ориентированные на экспорт, растут более высокими темпами. Например, в энергетическом машиностроении за 3 года прирост составил 35.2 п.п., в основном за счет роста поставок на экспорт турбин большой мощности. В производстве легковых автомобилей наблюдается стагнация (выпуск легковых автомобилей за 3 года увеличился лишь на 2.9 процента). В лесопромышленном комплексе при росте на 19% за три года производство практически стабилизировалось в 2002 году. Отчасти, это стало результатом почти полной загрузки мощностей в ряде подотраслей при отсутствии инвестиций в строительство новых заводов. Другая причина - жесткая конкуренция со стороны импортных товаров при низкой эффективности таможенно-тарифной политики. Кроме того, неработающей остается цепочка от вырубки леса до его глубокой переработки. Первое звено продолжает ориентироваться на быстрые доходы от экспорта. Последнее не имеет возможностей эффективных капиталовложений в сырье из-за отсутствия необходимой рыночной (оборот прав на разработку участков леса) и производственной (к примеру, лесные дороги) инфраструктуры. Четвертое. Все большую роль начинают играть инфраструктурные ограничения роста. Первый пример из этой области - недостаток экспортных мощностей. Это касается, в частности, рынков зерна, нефти и нефтепродуктов. Одна из наиболее значимых причин такого положения - проблемы с привлечением частного капитала в инфраструктурные проекты. С одной стороны, при готовности ряда компаний вкладываться в развитие инфраструктуры возникают вопросы, связанные с конфликтом интересов между различными субъектами в одной и той же отрасли, а также с геостратегическими интересами страны в целом. С другой стороны, в ряде отраслей остаются чрезмерными риски инвестирования, основанные на низкой степени гибкости антимонопольного регулирования. Кроме того, неэффективность налогообложения транспортных услуг ведет к их "оффшоризации" и невозможности масштабного открытого участия в инфраструктурных проектах. Это касается, прежде всего, морского транспорта. Пятое. Не только остается высоким, но и увеличивается прямое и косвенное участие государства в экономике, выражающееся в объеме государственных активов, ресурсов, ежегодно изымаемых из частного сектора в бюджет, административных барьеров. При этом имеются статистические подтверждения, что государственный сектор выигрывает на рынке только там, где он получает дополнительные нерыночные привилегии. Однако даже в этом случае в регионах с более высокой долей государственного сектора налоговые поступления остаются относительно низкими. Административные барьеры, препятствующие здоровой конкуренции и росту экономики имеют определенную специфику, в различных сферах экономики. Приведу примеры таких барьеров и их воздействия на указанные параметры применительно к авиаперевозкам и банковскому делу. В секторе региональных авиаперевозок можно выделить следующие барьеры: недостаточное производство собственных самолетов, несмотря на наличие заградительных пошлины на импорт воздушных судов; отсутствие (по факту) четких правил лицензирования перевозчиков на конкретных маршрутах с неизбежно неэффективным распределением маршрутов по первозчикам; субсидирование аэропортов и авиалиний на местном (региональном) уровне. Эти барьеры ограничивают максимально достижимую эффективность перевозчиков и защищают неэффективных перевозчиков от конкуренции. В совокупности эти факторы подрывает экономику отрасли и ограничивают возможности ее роста. В банковской сфере основными препятствиями развитию являются: Высокий уровень административных издержек ведения банковской деятельности; неравное применение и недостаточная проработанность мер регуляторного характера к различным участникам рынка, например, требований по открытию отделений, концентрации кредитов, поддержанию ликвидности, привилегированное положение Сбербанка на рынке вкладов населения при отсутствии системы гарантии вкладов; В совокупности это ограничивает объем средств населения, доступный для банков, что соответственно снижает возможности кредитования экономики и снижает конкурентоспособность частных (особенно относительно крупных) банков по сравнению с государственными. Но наиболее негативно административные барьеры сказываются на развитии малого предпринимательства. Я уже приводил цифры, что даже после некоторого улучшения ситуации время, затрачиваемое руководителями малых предприятий на обслуживание проверяющих и надзорных органов, составляет в среднем 10%. Только сокращение до минимума этой нагрузки приведет к росту производительности труда малых предприятий до 15%. Несмотря на сокращение числа лицензируемых видов деятельности, необходимость в получении различного типа разрешений на начало и ведение бизнеса остается серьезной нагрузкой на предпринимателей без какой-либо отдачи с точки зрения эффективности регулирования, защиты прав потребителей. Только начинают решаться проблемы, связанные с централизованным характером и избыточностью обязательной сертификации и стандартизации продукции. Необходимо констатировать, что, несмотря на принятие закона о техническом регулировании, его реализация может быть заблокирована на уровне правоприменения. Чтобы избежать этого, необходимо препятствовать принятию ведомственных регулятивных документов в период до вступления нового закона в силу. Шестое. С точки зрения территориального социально-экономического развития России хотелось бы отметить следующие основные тенденции: - впервые за последние 10 лет наметилась тенденция к сокращению различий для основной части регионов по уровню социального развития, по темпам роста валового регионального продукта, по индексам потребительских цен, по уровню производительности труда на фоне повышения общероссийского уровня социально-экономического развития, - с 2002 года началось увеличение финансовых возможностей региональных органов власти для решения социальных и экономических проблем за счет увеличения налоговых доходов и средств федерального бюджета, - проявилась различная адаптация регионов к проводимой Правительством Российской Федерации программе реформ. В большинстве регионов продолжается рост ВРП. Но структуре производства, к сожалению, продолжал доминировать сырьевой сектор. В результате, как и в предыдущие годы, максимальные объемы ВРП имели регионы, специализирующиеся на нефте- и газодобыче, производстве металлургической продукции (что отражает более темный цвет - Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). Но при этом еще у 7 "бедных" регионов среднедушевые доходы населения ниже величины прожиточного минимума. Подавляющее большинство регионов в 2002 году перечисляло в федеральный бюджет менее 50% налогов и сборов (желтый цвет). В целом происходило перераспределение доходных источников в пользу регионов. На основе отчета МНС России в бюджетную систему Российской Федерации поступило налогов и сборов в сумме около 2,2 млрд. рублей, из них в федеральный бюджет - 49,3% и в региональных бюджетах осталось 50,7%. При этом наблюдалась тенденция централизации расходов на региональном уровне по отношению к муниципальному - 63% и 37% соответственно. Результативность продвижения федеральных реформ на региональном уровне в значительной степени зависит от управленческого потенциала субъектов Российской Федерации. В тех регионах, где выше роль малого бизнеса там и выше темпы роста ВРП. Но пока малый бизнес не играет существенной роли в экономике регионов, кроме Москвы и Санкт-Петербурга. Проводимая в ряде регионов финансовая и налоговая политика, противоречащая федеральному законодательству и системе правительственных реформ, усиливает налоговое бремя на малый бизнес и препятствует его динамичному развитию. Примером медленной адаптации регионов к проводимым реформам может быть следующей слайд, отражающий неэффективность для региональных бюджетов сохранения в структуре экономики значительной доли госсектора. В регионах, где в течение ряда лет сохраняется существенная доля госсектора остается высокая дотационность бюджетов. Это косвенно указывает на низкую эффективность этого сектора экономики. Социально-экономическое развитие регионов определяется в значительной степени и политикой органов власти субъектов Российской Федерации. Осуществляемые федеральным Правительством реформы не находят в ряде регионов логического продолжения. Рассмотренные министерством в прошедшем году региональные программы социально-экономического развития не соответствуют идеологии Среднесрочной программы Правительства Российской Федерации и не отражают новых функций органов власти субъектов Российской Федерации в экономическом и социальном развитии региона при рыночной экономике, которые должны быть направлены на улучшение качества экономического пространства и социальной среды в регионе путем развития всей инфраструктуры и создания благоприятных условий для развития бизнеса. В прошедшем году Минэкономразвития удалось решить ряд важнейших задач в сфере социально-экономической политики. Разработаны законы и постановления, значительная часть из которых уже принята Федеральным собранием и Правительством. Министерство также приняло активное участие в разработке ряда нормативно-правовых актов в качестве соисполнителя. Перечислю наиболее важные: Налоговая реформа. В этом году были приняты основополагающие законы по налогообложению малого бизнеса. Мы рассчитываем, что их вступление в силу с 1 января этого года приведёт к росту предпринимательской активности, ускорению роста малого бизнеса. Одним из важнейших мероприятий прошедшего года, реализованных Минэкономразвития России совместно с другими министерствами и ведомствами, является разработка закона о банкротстве, принятого в конце прошлого года. Этот закон совершенствует процедуру банкротства, обеспечивает соблюдение прав собственника имущества, при этом гарантируя максимальное удовлетворение требований кредиторов, обеспечивает максимальную прозрачность процесса банкротства. В целом можно говорить об окончании процесса формирования законодательных основ функционирования рынка земли. После принятия Земельного кодекса, который ознаменовал собой начало этого процесса, в июле прошлого года был принят закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в разработке которого активное участие приняло Минэкономразвития России. Закон создаёт правовую базу функционирования рынка сельскохозяйственных земель, увеличивает заинтересованность сельхозпроизводителей в эффективном использовании имеющихся наделов, повышает инвестиционную привлекательность отрасли в целом. В прошлом-начале этого года продолжалась работа по законодательному обеспечению реформы естественных монополий. Принят Советом Федерации (кроме одного закона) пакет законов об электроэнергетике, принят пакет законов по реформе железнодорожного транспорта. Проведен серьезный анализ инвестиционных программ и бюджетов естественных монополий, что позволило принять более обоснованные тарифные решения. Минэкономразвития подготовлен проект важнейшего для развития экономики федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле", направленного на либерализацию сферы валютного регулирования. Принятие закона будет способствовать значительному улучшению предпринимательского климата, повысит инвестиционную привлекательность российской экономики. Не перечисляя все принятые меры (вы их видите на слайдах), отмечу подготовленный Минэкономразвития законопроект "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Создание системы страхования банковских вкладов даст мощный стимул для восстановления доверия граждан к отечественной банковской системе и роста предложения на рынке капитала. Среди других мероприятий, реализованных Минэкономразвития России или при активном участии министерства в 2002 году можно назвать: - принятие закона об инвестировании пенсионных накоплений; - принятие программы реформирования государственной службы. Несмотря на то, что за прошедший год выполнено достаточно много важных мероприятий, можно констатировать значительное отставание темпов реформ от намеченных. Необходимо также отметить серьезное улучшение качества работы по "северному заводу" по сравнению с чрезвычайным режимом предыдущих лет, которое основано на изменении системы финансирования с учетом бюджетной обеспеченности регионов, удорожания тарифов, условий доставки грузов и проживания, а также обязательности проведения конкурсных торгов. Среди важнейших мер, запланированных нами на 2002 год, но не реализованных, отмечу следующие: упрощение порядка согласования инвестиционных проектов (поправки в Градостроительный кодекс); законы о саморегулируемых организациях, об особых экономических зонах, об обязательном медицинском страховании. Не повторяя то, что говорилось ранее, хотелось бы сделать акценты на основных идеях проекта среднесрочной программы, по которому сейчас идет общественное обсуждение. Мы уже приучили Правительство и прессу к иностранному слову "диверсификация". Сегодня необходимо доказать обоснованность выбора такой стратегии и назвать основные инструменты ее реализации. Если следовать по пассивному пути, то есть исключить из практики любые инструменты прямого и косвенного стимулирования перераспределения экономических ресурсов, то наиболее вероятным развитием событий на первом этапе является обострение "голландской болезни". В этот период значительный объем текущих и накопленных ранее ресурсов позволяет сырьевым отраслям делать неторопливый выбор между расширением рынков сбыта основной продукции и точечным инвестированием в проекты в других секторах. На следующем этапе прогнозируемое замедление роста спроса на сырьевые ресурсы в мире вкупе с обострением конкуренции между производителями может привести к снижению темпов роста сырьевого сектора в России и постепенной ликвидации накопленных финансовых активов. Недостаточно быстрая модернизация в несырьевых отраслях приведет в этом случае к замедлению социально-экономического развития в целом. Другой возможный сценарий при данном варианте стратегии состоит в последовательной "чеболизации" экономики, что - с учетом масштабов страны и культурных традиций - приведет к стагнации в развитии общества, дальнейшему относительному снижению конкурентоспособности и чрезмерным рискам возникновения периодических кризисов. Активный путь заключается в планомерном использовании инструментов, стимулирующих диверсификацию экономики, то есть ускоренное развитие несырьевого экспорта, импортозамещение и опережающий рост новых секторов, прежде всего, "новой экономики". При этом сырьевые отрасли не потеряют ресурсов для удовлетворения растущего спроса на внутреннем и мировом рынке, а также технологической модернизации. В результате - с учетом низкого уровня развития большинства несырьевых отраслей - появляется возможность поддержания высоких темпов роста экономики в целом на протяжении длительного периода времени при меньшей степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Меры по устранению ограничений развития российской экономики и реализации сценария ее "ускоренной диверсификации" сформулированы в разработанной Минэкономразвития совместно с другими министерствами и ведомствами проекте новой среднесрочной программы. Сейчас мы начали ее обсуждение с общественностью и ведущими экспертами как на семинарах в Центре стратегических разработок, так и в сети Интернет. В то же время, де-факто реализация программы уже началась - Правительством принят План действий на 2003 год по реализации программы. Этот год исключительно важен для успеха реализации программы. Значительный объем выплат по внешнему долгу, предвыборная фаза политического цикла - всё это усложняет проведение преобразований, но не делает их менее необходимыми. Задачи Министерства на этот год напрямую вытекают из основных приоритетов новой среднесрочной программы В качестве первого приоритетного направления работы Министерства на будущий годы мы наметили разработку мер по стимулирование диверсификации экономики, уход от ее сырьевой ориентации. Важнейшими направлениями в этой сфере являются стимулирование инвестиционной активности предприятий и поддержка экспорта несырьевых товаров. В этом году будет создана гарантийно-страховая система поддержки российских экспортеров, которая должна стать основным звеном национальной системы поддержки экспорта. Отдельно необходимо выделить необходимость стимулирования развития секторов новой экономики. Значительная работа в этом направлении Министерством уже проведена, в том числе и в рамках ФЦП "Электронная Россия", но основная работа в этой сфере еще впереди. Важнейшим направлением диверсификации экономики будет оптимизация механизмов изъятия природной ренты в целях выравнивания норм отдачи на вложенный капитал в добывающих и перерабатывающих секторах и создания стимулов для роста инвестиций в несырьевых секторах экономики. Минэкономразвития совместно с заинтересованными министерствами предложит необходимые меры в этой сфере в проекте закона о недрах. В сфере реформы системы государственного управления важнейшей задачей является определение объема государственных функций, их разграничение по уровням власти. Необходимо расширение полномочий региональных и местных властей при одновременном повышении их ответственности за результаты проводимой политики и введении "жестких" бюджетных ограничений путем реформы межбюджетных отношений. Нужно увязать ресурсное обеспечение органов исполнительной власти с объемом исполняемых функций, создать в органах государственной власти стимулы для улучшения качества исполнения служащими своих функций, повышение их материальной заинтересованности, начать переход, пока в экспериментальном режиме, на "бюджетирование по результатам". В целях недопущения усиления административного давления на бизнес в этом году мы разработаем закон, которым будут введены процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом от государственного вмешательства по результатам такой оценки. В этом году нужно обеспечить разработку и принятие четких и прозрачных процедур деятельности контрольных и надзорных органов, усовершенствовать систему государственного надзора на основе построения объективной системы технических требований к продукции, сокращение избыточных функций, устранение дублирования как форм надзора и контроля, так и полномочий различных органов. Важнейшей задачей в сфере реформы государственного управления остается сокращение присутствия государства как собственника в экономике и совершенствование системы управления государственным имуществом, включая разработку плана значительного сокращения объектов государственной собственности. Минэкономразвития будет активно помогать Минимуществу в разработке и реализации такого плана. Полноценное включение России в систему мирохозяйственных связей предполагает значительный объем работ и на данном направлении. Именно поэтому в качестве третьего приоритета мы выделили повышение открытости экономики, что в 2003 году будет означать продолжение активного переговорного процесса по вступлению России во Всемирную торговую организацию, продолжение деятельности по реформированию таможенно-тарифной системы. Четвертое важнейшее направление - налогово-бюджетная реформа. В 2003 году мы предлагаем действовать сразу по нескольким направлениям снижения налоговой нагрузки и оптимизации бюджетных расходов. Во-первых, Минэкономразвития России примет активное участие в проведении детального анализа эффективности бюджетных расходов с подготовкой конкретных предложений по оптимизации их структуры, а также в разработке параметров среднесрочного финансового плана на 2004-2006 годы. Во-вторых, необходимо доработать среднесрочную программу снижения налогового бремени с целью определения оптимального баланса между общим и целевым снижением налоговой нагрузки, разработать федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс в части совершенствование порядка исчисления налоговой базы по НДС, отказа от принципа "кредитования налогоплательщиком государства" с соответствующим изменением порядка возврата и возмещения НДС, в чем Минэкономразвития также примет самое активное участие. В-третьих, в целях стимулирования строительства жилья и приобретения иных инвестиционных товаров и товаров длительного пользования гражданами, необходимо внести изменения в Налоговый кодекс в части увеличения налоговых имущественных вычетов, отменить налоговый контроль за расходами физических лиц. В качестве пятого важнейшего приоритета мы выделили продолжение институциональных и инфраструктурных реформ, куда вошли как реформирование естественных монополий и системы недропользования, так и развитие транспортной и финансовой инфраструктур. Здесь необходимо выделить важное мероприятие по формированию Программы по разработке технических регламентов, Федерального фонда технических регламентов и стандартов в целях реализации федерального закона "Об основах технического регулирования в Российской Федерации". Реформа естественных монополий в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте в 2003 году выйдет на новый этап, когда необходимо завершить работу по формированию законодательной базы реформ, при продолжении проведения необходимых институциональных преобразований, развитии конкуренции в тех секторах, где это возможно. В газовой отрасли будет разработана концепция развития рынка газа. Важнейшей задачей, которая так по-настоящему и не решена, будет повышение прозрачности монополистов, установление контроля за их издержками, формирование на этой основе предсказуемой и экономически обоснованной тарифной политики. В области недропользования необходимо реформирование существующей системы, не устраивающей ни пользователей природных ресурсов, ни государство. В проекте Плана предусмотрена выработка механизма установления и изъятия рентных платежей в целях обеспечения финансовых интересов государства как собственника, выравнивания условий хозяйствования пользователей природных ресурсов и стимулирования повышения эффективности работы предприятий. В сфере развития финансовых рынков в 2003 году Минэкономразвития будет активно участвовать в реализации Плана мероприятий по развитию фондового рынка, создании законодательных условий для перехода предприятий на международные стандарты финансовой отчетности, что позволит значительно повысить привлекательность российских активов для инвесторов, диверсифицировать набор финансовых инструментов, расширить состав участников фондового рынка. И, наконец, шестой важнейший приоритет на 2003 год - формирование эффективной системы обязательного социального страхования и предоставления социальных услуг. Здесь наибольшее значение приобретает реформирование двух областей социальной сферы - медицины и образования. Они являются основными инструментами наращивания "человеческого капитала", поскольку уровень образования и состояние здоровья населения, в конечном счете, определяют качество жизни. Необходимо сосредоточиться на изменении системы финансирования предоставляемых социальных услуг (расширение внебюджетного финансирования, изменение системы финансирования получения образования из государственных средств). Уже в этом году необходимо создать законодательную основу эффективной системы обязательного медицинского страхования. В сфере образовании будет разработана система государственных возвратных субсидий на получение высшего и среднего профессионального образования, введено профильное обучение учащихся общеобразовательных учреждений среднего общего образования. Будет продолжено развитие законодательной базы пенсионной реформы. И, конечно, приоритетным будет завершение начатых мероприятий, о которых я уже говорил - создание законодательной базы деятельности саморегулируемых организаций, разработка и принятие закона об особых экономических зонах, поправок в Градостроительный кодекс и ряд других. В ближайшие четыре года в соответствии с нашими прогнозами экономический рост будет ускоряться. При этом инвестиции в основной капитал, прежде всего обрабатывающих отраслей, должны расти опережающим рост ВВП темпом. В ближайшей перспективе должна быть решена также проблема резкого улучшения качества рабочей силы и всей сферы функционирования человеческого капитала. Такое преображение факторов производства в достаточно короткий срок, во-первых, насущно необходимо по экономическим и социальным соображениям, а во-вторых, возможно только в условиях быстрого обновления структуры экономики.
