Сергей Караганов. О смертной казни, России и ЕвропеНазад
Сергей Караганов. О смертной казни, России и Европе
В наше время особую актуальность приобрёл глубокий и разносторонний анализ ситуации, складывающейся в мире в результате происходящих коренных перемен. Тому есть ряд причин.
Во-первых, за последние годы ясно выявились новые тенденции в мировом развитии, которые имеют стратегический характер и окажут влияние как на международные отношения будущего, так и на роль в них России.
Во-вторых, видимо, завершились революционный и первый постреволюционный периоды современной истории России и её внешней политики. Начинается следующий этап, который необходимо осмыслить.
В-третьих, закончился период, когда предсказуемая и конструктивная политика нынешнего президента РФ на фоне хаоса и зигзагов политики прошлого десятилетия позволяла нам, условно говоря, снимать "сливки" и быстро повышать свой престиж.
В-четвёртых, проявившиеся в последнее время внешние признаки усиления России вызывают беспокойство многих сил и стран, традиционно опасающихся этого.
И наконец, во внешнем мире с известной настороженностью воспринимается вектор внутриполитического развития Российской Федерации.
Естественно, что любые размышления о внешней политике России немедленно наталкиваются на необходимость анализа её главной составляющей: внутренней базы - политического, экономического и общественного развития страны. Хотя это развитие во многом определяет национальную внешнюю политику, мы воздерживаемся в данных тезисах от анализа и рекомендаций по развитию ситуации в самой России и концентрируем внимание на внешнеполитических вопросах.
Однако внешнюю политику и внешнеполитические интересы, разумеется, нельзя оторвать от типа общества и политической системы страны. Поэтому в тезисах делается определённое допущение, а анализ и рекомендации пишутся для наиболее вероятного сценария внутренней ситуации на ближайшие годы. Страна развивается в рамках "авторитарно-реформаторского" подхода, активно проводятся экономические реформы либерального типа с упором на стимулирование экономического роста, который колеблется в размерах 6-9% в год. Приватизация продолжается, а перераспределение собственности не принимает массового масштаба. Происходит медленное становление гражданского общества, нарастание элементов зрелой демократии в управлении страной. Россия не сваливается в "авторитарно-стагнационный" вариант развития с усилением элементов самоизоляции и деградации.
Мир вокруг нас
Мировой порядок, доставшийся нам ещё от Вестфальской системы, от двублоковой структуры периода "холодной войны" и развала колониальной системы ("три мира"), находится в процессе быстрой и глубокой трансформации, результаты которой пока неизвестны. Мы проходим через два кризиса: кризис собственно международной системы и кризис понимания международным сообществом сущности происходящих процессов. Впрочем, второй, интеллектуальный, кризис можно попытаться преодолеть. Для этого необходимо подняться над многими привычными институциональными и теоретическими рамками, ограничивающими мышление международного экспертного сообщества. Главное - это критически взглянуть на сложившуюся за последние десятилетия и доминирующую идеологию, опасную не только тем, что она сковывает сознание, но и тем, что приводит к неадекватным выводам, а значит, опасным ошибкам в оценке международной ситуации. Среди её постулатов можно перечислить такие, подчас взаимоисключающие понятия, как "незыблемость государственного суверенитета", "право наций на самоопределение вплоть до отделения и создания национального государства", "демократия как панацея для решения всех социальных и экономических проблем", "демократизация мирового порядка", "моральная необходимость оказания помощи слаборазвитым странам", "многополярность или, наоборот, однополярность мира" и даже "терроризм как главная угроза международной безопасности".
- Международная система, основанная на приоритете суверенных государств и центральной роли Организации Объединённых Наций в системе управления международными отношениями, прогрессирующе слабеет. По сути, ООН никогда не играла решающей роли в международном регулировании. Но в наше время возникла проблема того, что формальная независимость и равные права в международной системе предоставлены странам, большинство из которых не может превратиться в успешные. В результате сложилась ситуация, когда в ООН численно преобладают деградирующие или просто несостоявшиеся государства, что подрывает её легитимность в глазах успешного меньшинства. Устарел и требует модернизации и мандат Совета Безопасности (СБ) ООН от 1945 года.
Именно эти глубинные факторы, плюс неспособность ООН доказать свою эффективность в подавляющем большинстве случаев, а не только действия США и НАТО в обход СБ вызвали ощущение кризиса организации. Сейчас острая фаза этого кризиса проходит. США, столкнувшись с невозможностью реформирования Ирака без участия государств, требующих наличия мандата ООН, возвращаются в эту организацию. Провалилась и односторонняя политика в Косове. В результате кризис ООН как центральной организации современного миропорядка внешне смягчается. Но если в самые ближайшие годы не начать реальную реформу ООН, не создать рядом организации, призванные повысить управляемость международными отношениями, кризис возобновится с новой силой.
- В мире развиваются тенденции к глобализации. Во многом благодаря им увеличивается мировой ВНП, сокращается количество бедных и голодных, в основном за счёт тех развивающихся государств, которые смогли выгодно встроиться в процессы глобализации и выиграть от них (прежде всего это Индия и Китай). Но одновременно глобализационные процессы ведут к усилению непреодолимости разрыва между бедными и богатыми. Кроме того, одним из последствий глобализации становится появление угроз, связанных со сферой информации и её безопасностью.
- События последних лет: превращение Пакистана в полноправного члена антитеррористической коалиции, фактически полная легитимизация его и индийского ядерного статуса; возрастание, после удара по Ираку, привлекательности для многих стран оружия массового поражения (ОМП); неудачные пока попытки заставить Пхеньян отказаться от ядерной программы; возобновление движения США к обретению "применимого" ядерного потенциала; раскрытие широкого масштаба торговли ядерными технологиями Пакистаном; глубокая и долговременная дестабилизация "большого Ближнего Востока", где расположено несколько де-факто ядерных или потенциально ядерных государств; ряд других факторов, - всё это свидетельствует о начале "второго ядерного века" с увеличением опасности применения ядерного оружия или других видов ОМП.
Не уменьшается, а пожалуй, увеличивается угроза катастрофического терроризма с применением ОМП. Всё это создаёт новые вызовы как международной безопасности в целом, так и безопасности России. Отличительной особенностью современных угроз становится их комплексный характер, что увеличивает их потенциальный вес и опасность.
- Значительная часть государств и территорий мира оказывается в категории вечно и навсегда проигрывающих. Это будет вести к нарастающей дестабилизации многих регионов, усилению терроризма, трений и конфликтов между бедными и богатыми.
- Соединённые Штаты остаются безусловным лидером современного мира по экономическому потенциалу, качеству человеческого капитала, инновационным ресурсам, военной мощи и готовности её использовать. Вместе с тем тенденция к односторонности в их политике будет несколько ослабевать, хотя и сохранится даже в случае прихода к власти демократической администрации. Поскольку иракский кризис ослабил привлекательность Америки, её "мягкую силу", это, скорее всего, приведёт США к большей готовности идти на компромиссы, искать союзников, в том числе и в России.
Происходит значительное сокращение американского военного присутствия в Западной Европе. Часть военного потенциала переместится на восток и особенно юго-восток Европы, в Среднюю Азию и, возможно, в Закавказье. Это может создать проблемы для России, усилить её конкуренцию с США за позиции в ряде стран бывшего СССР. Вместе с тем в политике по ограничению распространения ядерного оружия, в борьбе с терроризмом и усилиях по модернизации региона "Большого Ближнего Востока" коренные российские и американские интересы в значительной степени совпадают. Поэтому сейчас создаются как условия для появления дополнительных трений, так и пространство сотрудничества в сфере нераспространения ОМП, радиоактивных и других опасных материалов, борьбы с терроризмом, в энергетической области.
Пока Вашингтон, подчас критически оценивая некоторые аспекты внутренней политики РФ, сделал ставку на сотрудничество в геостратегической сфере. Но если в США начнутся жёсткие столкновения по вопросу отношений с Россией или в российской политике усилятся совсем неприемлемые для американского политического класса элементы, США снова переключатся на критику внутренней политики Кремля. В настоящее же время преобладает доходящий до цинизма реалистический подход.
- Европейский союз, добившись впечатляющих успехов в формировании принципиально новой модели межгосударственных отношений, вступает в трудный период своей истории. Интеграционные процессы в Европе преодолели страшное наследие европейской истории постоянных войн и создают новую политическую культуру. Укрепляются экономические позиции Европы в мире. Вместе с тем буксует общая внешняя политика, политика безопасности ЕС. Многие обозреватели в Евросоюзе и особенно вне его приходят к выводу, что она потребляет больше энергии, чем производит, и скорее ослабляет позиции ЕС в мире, чем укрепляет их. Такая тенденция может ещё более усилиться в результате расширения ЕС на 10 стран.
Европейскому союзу, видимо, предстоит в ближайшие годы принять трудные решения, чтобы сделать внешнюю политику и политику безопасности более адекватными реалиям и вызовам сегодняшнего дня.
Пока же ЕС остаётся для России, равно как для любого национального государства, трудным партнёром. Гибридная структура Евросоюза ведёт к трудностям восприятия процесса принятия в нём решений и воздействия на него не только для внешних партнёров Европейского союза, но даже для собственных стран-членов.
- Тревожной и увеличивающей непредсказуемость международных отношений остаётся волнообразная, вышедшая на поверхность два года назад и продолжающая развиваться тенденция к эрозии традиционных атлантических отношений. Среди её главных причин - исчезновение объединяющего фактора: советской угрозы. При этом опасность международного терроризма заменить фактор "советской угрозы" пока не может. Явственно проступает расхождение политических культур, вызванное прежде всего перерастанием Европой части своих же собственных традиционных ценностей. Всё более очевидной становится разница силовых потенциалов и готовности применять их. Наконец, США, видимо, пересмотрели свой многолетний курс на поддержку европейской интеграции, относятся к Европе как к естественному партнёру и конкуренту и подчас мешают развитию её интеграционных процессов, особенно в политической и военно-политической сферах.
- Продолжает динамично развиваться Китай. Анализ показывает, что китайское руководство справляется и, видимо, в среднесрочной перспективе будет продолжать справляться с вызовами модернизации. В ближайшие 10-15 лет Китай имеет все шансы стать четвёртой, а то и третьей экономической державой мира. Он, однако, проводит и будет в ближайшем десятилетии проводить неэкспансионистскую и неагрессивную внешнюю политику.
- Нарастает напряжённость между странами, где доминирует ислам, в особенности в регионе Арабского Востока и Ирана, и другими цивилизациями. Это связано с тем, что великий в прошлом авангард мировой цивилизации в своём нынешнем виде не может приспособиться к вызовам современного мира. В результате страны, где большинство населения исповедует ислам, имеют негативные темпы роста. Одним из следствий экономических трудностей становится увеличение неприятия более успешного мира. Это неприятие в последнее время получило новый импульс в результате ряда силовых действий западных стран, прежде всего США. Историческое отставание на фоне новой информационной прозрачности - наиболее глубинная причина нынешнего всплеска терроризма, имеющего долговременный характер.
- Быстро изменяется ситуация на пространстве бывшего СССР. Часть новых государств (страны Балтии) вошла в ЕС и "обречена" на стабильное развитие. Другая часть развивается вполне динамично (Казахстан). Вместе с тем ряд стран бывшего СССР относится к категории деградирующих или уже несостоявшихся государств. В правящих кругах стран СНГ подчас уживаются противоположные взгляды на отношения с Россией, степень и масштабы сотрудничества с ней. Особую тревогу с социально-экономической и политической точек зрения внушает ситуация в Белоруссии. Растет конкуренция на пространстве бывшего СССР со стороны ЕС (она пока только заявлена) и со стороны США. Вместе с тем эта конкуренция не носит, как правило, антагонистического характера, а в ряде случаев конкурентные отношения можно трансформировать преимущественно в сотрудничество.
- В последние четыре года возросла энергетическая уязвимость мира, связанная в первую очередь с глубинной дестабилизацией "Большого Ближнего Востока", долговременным обострением израильско-палестинского конфликта. Иракская же операция США увеличила энергетическую уязвимость в среднесрочной перспективе.
Эта ситуация тактически выгодна России, поскольку привела к устойчивому повышению цен на нефть, которое, скорее всего, сохранится на ближайшие год-два или более, и к росту мировой потребности в газе. Всё это усиливает политические позиции России, хотя относительная уязвимость путей транспортировки российских энергоносителей ослабляет экономическую выгоду и политическую действенность энергетического фактора.
- Общая дестабилизация международных отношений и долговременная конфронтация в регионе "большого Ближнего Востока", де-факто включающего в себя ряд расположенных к югу от границ России стран бывшего СССР, воскрешают роль и полезность военных акций и вооружённых сил общего назначения. В современных условиях они должны играть роль как инструмента обеспечения непосредственной безопасности, так и средства поддержания международной стабильности в рамках коллективных миротворческих или полицейских операций. Наличие сил, способных решать новые задачи, и готовность к их использованию становится всё более значимым фактором общего веса и влияния государства. Хотя это и негативный аспект развития международных отношений, его необходимо учитывать при формировании внешней политики и политики строительства вооружённых сил России.
- В среднесрочной перспективе накопленное Россией отставание нивелирует влияние даже высоких темпов роста национальной экономики на её долю в мировом ВВП. Это требует реалистичного подхода к внешнеполитической стратегии, избежания её затратных вариантов, постоянного поиска коалиционных партнёров.
- Сокращается доля России в мировом населении. Но, несмотря на то что сокращение населения будет и абсолютным, это не означает обречённости на отставание, поскольку в современном мире важно не количество населения, а его качество: уровень образования, здоровья, способности плодотворно трудиться. Поэтому важнейшими национальными задачами с точки зрения поддержания конкурентоспособности внешнеполитических позиций является сохранение здоровья основной массы населения, преодоление эпидемии СПИДа, последовательные и комплексные усилия по повышению уровня и качества образования, приведение его в соответствие с требованиями современного мира. С точки зрения внешней политики и национальной безопасности реформа и модернизация системы образования становится не менее, а даже, может быть, более важной, чем трансформация вооружённых сил.
Итоги последних лет
Прошедшие четыре года характеризовались серьёзным укреплением международно-политических позиций России. Благодаря позитивным изменениям в экономике, личной дипломатии президента, а также ряду объективных факторов (дестабилизация международных отношений, увеличение роли в них фактора безопасности, усиление энергетической уязвимости мировой экономики) Россия стала более стабильным и организованным игроком. Это позволило ей занять одну из ведущих позиций в мировой политике, подчас несопоставимую с реальным экономическим весом.
- Последнее четырёхлетие характеризовалось и постоянным повышением статуса России в ряде международных организаций, в частности в "большой восьмёрке", где страна и её лидер приобрели практически полновесные права. Процесс, правда, сопровождался определённым кризисом легитимности и эффективности самой "восьмёрки", что требует новых усилий, в том числе и со стороны России по её превращению в один из действенных инструментов мирового управления.
- Кремль и республиканская администрация в Вашингтоне сделали ставку на превращение России и США в геостратегических партнёров, если не союзников. Умелые дипломатические манёвры Москвы после 11 сентября и вступление РФ вместе с США в антитеррористическую коалицию сформировали уникальную атмосферу в российско-американских отношениях, которая была создана в значительной степени благодаря взаимодействию двух президентов. Последовавшее тесное сотрудничество в военном разгроме режима талибов сделало партнёрство весомым и реальным. Удалось обойти острые углы, когда американцы вышли из Договора по ПРО. Россия, несмотря на призывы со всех сторон "дать бой", от него уклонилась, оставив вместо этого за собой право выхода из Договора по стратегическим наступательным вооружениям (СНВ) и развёртывания баллистических ракет с разделяющимися головными частями (РГЧ). Позже было заявлено о планах по модернизации ядерного потенциала при продолжающемся его сокращении.
Удачно была срежиссирована с обеих сторон и иракская операция. Россия заняла принципиально негативную, но неконфронтационную позицию, заранее предупредив, что она будет выступать против силового решения без санкции СБ ООН. Россия не скатилась к прямому противодействию США, хотя несколько раз и подходила к грани столкновения с ними, например угрожая применением вето. Иногда создавалось впечатление о нескоординированности российской политики.
Но даже несмотря на это, основные трения по поводу военной операции в Ираке возникли между США и их традиционными партнёрами по НАТО.
От установления особых отношений с США Россия выиграла, во-пер-вых, уйдя от традиционной и заведомо невыгодной антиамериканской направленности политики и, во-вторых, выступая в роли привилегированного партнёра самого мощного государства современного мира. Вместе с тем американское направление российской политики нельзя считать окончательно выстроенным. В бюрократиях обеих стран сильны традиционные подходы и подозрения. Новая конструктивная повестка дня, не раз намечавшаяся во время регулярных встреч двух лидеров, часто не получала практического продолжения из-за отсутствия механизмов её воплощения в жизнь. Признаем, что особо слабы эти механизмы были с нашей стороны. В таких условиях традиционные бюрократии нередко "заматывали" или даже торпедировали договорённости, достигнутые на высшем уровне.
В российско-американских отношениях сохраняются потенциальные пункты разногласий по Ирану, хотя ставшая более конструктивной в последние месяцы политика Тегерана смягчает эти расхождения. Остаются неизбежные подозрения по поводу остаточного ядерного противостояния. Могут возникнуть трения, если США пойдут на политику вытеснения России из части стран бывшего СССР, особенно учитывая, что политика обоих государств в этом регионе остаётся неясной.
В США существуют подозрения по поводу как общей направленности российской политики, так и её потенциальной эффективности. Отношения могут ухудшиться и в случае сползания России к авторитарно-стагнационной и изоляционистской модели развития.
Но накопленный позитивный потенциал, совпадение многих интересов (борьба с терроризмом и распространением ОМП), взаимоотношения в сфере энергетики, близость философий внешней политики и взаимное нежелание идти на обострение, принятая схема отношений, при которой стороны отказываются от "увязки" сфер сотрудничества и сфер разногласия, позволяют надеяться на продолжение позитивного взаимодействия особенно при создании адекватной институциональной базы.
- Серьёзные подвижки были достигнуты в прошедшее четырёхлетие в отношениях РФ с Европейским союзом: интенсифицировался двусторонний диалог, стали регулярными встречи на высшем уровне, углубился процесс взаимного ознакомления. Одновременно не снижалась интенсивность контактов на высшем уровне с руководителями ведущих европейских стран. Сам по себе опыт диалога с ЕС полезен, но он выявил несколько сложных моментов.
Выяснилось, что у России нет бюрократических механизмов эффективного воздействия на процесс формирования решений в Брюсселе до их принятия. Кроме того, крайне слаб (даже численно) бюрократический механизм, обслуживающий европейскую политику Москвы.
Всё более заметной становится неэффективность и неповоротливость внешней политики Евросоюза, лишающие его гибкости, в том числе на российском направлении.
Становится очевидным отсутствие у России и Европейского союза долгосрочной стратегии взаимоотношений. С одной стороны, заявленная программа формирования общего экономического пространства предполагает унификацию российского законодательства с европейским. Это же было зафиксировано в действующем Соглашении о партнёрстве и сотрудничестве от 1994 года (СПС). С другой стороны, вопрос о вступлении России в ЕС не находится на повестке дня, что ставит под сомнение рациональность выполнения вышеуказанной цели.
Европейский союз, столкнувшись с рядом вызовов, пошёл на ускоренное расширение, ставшее долгосрочной проблемой Европы. Увеличение числа стран-членов до 25-27 неизбежно сократит возможности ЕС эффективно взаимодействовать с внешним миром, в том числе с Россией. В любом случае стала ещё более неясной долгосрочная перспектива самого ЕС: в каком направлении он будет развиваться в течение ближайших 10-15 лет и какую форму примет?
Диалог последних трёх лет был позитивен, но конкретных конструктивных решений достигнуто практически не было. Взаимодействие по поводу вступления в ВТО было по большей части негативным. ЕС до последнего сопротивлялся предоставлению России статуса страны с рыночной экономикой. Поглотившие огромное количество времени и энергии переговоры по калининградскому транзиту принесли в лучшем случае противоречивые результаты.
Зимой-весной 2004 года отношения Россия-ЕС до определённой степени обострились. Это было связано с ультимативным требованием Брюсселя расширить действие СПС на новых членов, признать все их границы, а также с общим ужесточением языка, которым органы ЕС стали говорить с Россией. Прозвучали требования вывести из Приднестровья и Грузии российские контингенты (несмотря на то, что они, в отличие от действий Запада в бывшей Югославии, весьма эффективно выполняют свои функции). ЕС также отказался до согласия России автоматически распространить действие СПС на новых членов, рассматривать (запоздалые) российские обеспокоенности по поводу расширения его границ. Усилилась критика российской политики в Чечне, жёсткие слова прозвучали в отношении состояния российской политической системы и ограничения демократии. В Брюсселе заговорили о самостоятельной, без консультаций с Россией, политике в отношении части государств бывшего СССР. Несмотря на старания отдельных стран ЕС, общий визовый режим продолжал усложняться. Сложилось впечатление, что в Европейской комиссии (КЕС) стали пересматривать линию на сближение с Россией, принятую в 1999 году.
В то же время линия на создание четырёх "общих пространств"[1] была не отвергнута, но и не подкреплена. Конструктивно, хотя и с некоторыми шероховатостями, развивались экономические отношения, а расширение ЕС сделает обе стороны ещё более важными партнёрами друг для друга.
В целом результаты четырёхлетия в этой сфере следует оценить неоднозначно, хотя в последние месяцы начали преобладать явно негативные элементы. Но это не означает, что у России есть альтернатива свернуть с пути сотрудничества с ЕС, тем более что модификация форм, направлений и темпов сближения возможна. Ясно, что политика Europe first пока не приносит ощутимых дивидендов, но и отворачиваться от Европы невыгодно.
Выявились и вполне предсказуемые пределы сближения. У российского политического класса и политического класса ЕС имеются заметные различия в базовых ценностях. Существуя в рамках единой цивилизации, мы находимся в разных её временных поясах; тяготея к Европе, мы стремимся к Старому Свету пятидесятилетней или столетней давности. Между тем современная Западная Европа, получившая уникальный шанс развития в условиях безопасности, принимает новую систему ценностей, во многом отличную от традиционной.
В последние месяцы появился ещё один источник трений. Неудачи в области формирования единой внешней политики и политики безопасности ЕС, поражения, которые в этой связи потерпела Европа в соревновании с США, возможно, подтолкнули Брюссель к попытке доказать свою дееспособность нажимом на Россию в целом ряде областей.
- Позитивно, но противоречиво развивались российско-китайские отношения. Продолжался процесс политического сближения как в двустороннем формате, так и в рамках многосторонних форумов. После короткого перерыва возобновился быстрый рост взаимной торговли России и Китая, достигшей 11 млрд долларов. Внешне хорошими остаются и политические отношения между двумя странами.
Вместе с тем существуют и определённые проблемы. В Пекине был болезненно воспринят отказ (временный) России от строительства нефтепровода на Дацин, как наносящий ущерб энергетической безопасности страны, подрывающий планы по возрождению её отсталого северо-востока, а также исключение в самый последний момент национальной китайской компании из тендера по приватизации компании "Славнефть". При этом даже временный отказ от строительства нефтепровода Ангарск - Дацин был воспринят в Пекине как реакция на давление со стороны США и Японии.
Продолжается, хотя и с меньшей интенсивностью, внутрироссийская пропагандистская кампания о "желтой угрозе". Между тем официальное китайское присутствие на территории России микроскопично (по переписи, 35 тыс. человек), но даже если его увеличить в несколько раз, учитывая нелегалов, оно едва ли достигнет 200 тыс. человек.
Очевидно, что к концу прошедшего четырёхлетия темп сближения РФ и КНР был потерян. Нельзя исключать возможного резкого сокращения после 2007-2008 годов масштабного сотрудничества в военно-технической области. Китай отказал российским производителям в участии в ряде масштабных энергетических проектов.
Тесные отношения с Китаем важны не только сами по себе, они являются важнейшим фактором, определяющим вес и влияние России на международной арене. Учитывая огромный потенциал сотрудничества между Россией и КНР, необходимы особые усилия по укреплению и восстановлению взаимного доверия, выработке на ряде направлений совместной экономической стратегии, углублению политического сотрудничества не только в двусторонней сфере, но и в отношении третьих стран и проблем. Укрепление отношений с Китаем - серьёзный ресурс усиления мирового влияния России и роста её экономического потенциала.
- В целом удачной можно признать политику России на "большом Ближнем Востоке". Она избежала жёсткого привязывания к линии одной из конфликтующих сторон в арабо-израильском конфликте, хотя и последовательно выступала с антитеррористических позиций. Мы сохранили возможности для экономического и политического возвращения в постсаддамовский Ирак, не ассоциируясь при этом с силами, которые воспринимаются как оккупационные. В то же время, как и предполагалось, окончательное урегулирование иракского конфликта будет возвращено в многосторонние рамки.
Весьма успешным оказалось сотрудничество с США и другими членами международной коалиции в разгроме талибов, которые в наибольшей степени угрожали именно безопасности России и её ближайших союзников.
Продуктивной была и политика в отношении Ирана. Мы не уступили давлению и не прекратили строительство атомной электростанции в Бушере, что покончило бы с перспективами российского участия в строительстве АЭС, где бы то ни было. Одновременно с другими странами международного сообщества во главе с США Москва сумела подвигнуть Иран на принятие инспекций Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) без предупреждений и ограничений.
Вместе с тем ощущение, что у России появилось глубокое понимание или долгосрочная стратегия в отношении "большого Ближнего Востока" и его ведущих государств, пока не сложилось.
- Ряд позитивных сдвигов произошёл в политике на пространстве бывшего СССР. Ей стало уделяться больше внимания. Серьёзно укрепились отношения России с наиболее динамично развивающейся и перспективной республикой - Казахстаном. Удалось развернуть от фактически негативного игнорирования к политике позитивного вовлечения взаимоотношения с Грузией, ключевой страной Закавказья. Интенсивно, хотя и неровно развивались отношения с Украиной. Российские миротворцы и военные контингенты продолжали весьма эффективно поддерживать мир и стабильность в Приднестровье, Южной Осетии, Абхазии и Таджикистане.
Укрепились структуры Организации Договора о коллективной безопасности и Евразийского экономического сообщества (ЕВРАЗЕС). Наращивает потенциал "Шанхайская шестёрка" и одновременно зримо слабеет ГУАМ - организация, нацеленная на "уравновешивание" влияния России в СНГ.
Серьёзные трудности возникли в отношениях с Белоруссией. Стало очевидно, что процесс строительства союзного государства зашел в тупик и используется белорусским руководством для прикрытия политики отхода от линии на интеграцию двух государств, а часто и откровенно антироссийской политики. В то же время белорусское руководство, получавшее значительные субсидии с нашей стороны, использовало их для консервации недееспособной внутренней политики, включая подавление демократических свобод и ограничение СМИ, даже российских. В результате из актива России Белоруссия превращается в серьёзный экономический и политический пассив.
- Российское руководство заявило о начале серьёзных действий по модернизации и трансформации вооружённых сил. Важно, чтобы эти намерения были наконец претворены в жизнь и Россия получила остро необходимые ей в нынешнем нестабильном мире современные ВС как общего назначения, так и ядерные. Стимулирование этой трансформации является важнейшей национальной задачей, в том числе и гражданского общества.
- Россия в значительной степени избавилась от угрожающего размера внешнего долга. Это увеличило свободу рук для проведения национальной внешней политики и повысило уровень суверенитета российского государства.
- Вместе с тем продолжала деградировать научно-аналитическая база российской внешней политики. Она задыхается от старения кадров, недофинансирования, отсутствия притока молодёжи. Новых институтов почти не создавалось. По уровню научно-аналитического обеспечения внешней политики мы стали ощутимо отставать даже от ряда развивающихся государств. В условиях резкого усложнения и убыстрения международно-политических процессов дефицит знаний и понимания внешнего мира становится особенно нетерпимым и является, возможно, одной из причин почти полного отсутствия новых идей и инициатив, исходящих из Москвы.
- Слабостью российской внешней политики оставалась невыстроенность внешнеполитического механизма, неэффективность или отсутствие долгосрочного планирования.
Задачи на завтра
Модернизация страны и превращение её в успешную первоклассную мировую державу ХХI века. Для решения этой задачи необходимо следующее.
- Проводить внешнюю политику, ориентированную на максимально возможную минимизацию затрат.
- Предпринимать действия, направленные на гармоничную интеграцию страны в мировую экономику, своевременное и на выгодных условиях вступление в ВТО.
- Создавать внешнеполитические условия для роста инвестиций в страну. Для этого (кроме комплекса внутренних мер) необходимо поддерживать хорошие отношения с развитыми странами. В государство, имеющее плохие отношения с лидерами мира, не пойдут ни иностранные, ни российские инвестиции.
- Поддерживать международные усилия по сохранению открытости мировой экономики.
- Использовать экономическое "окно возможностей", созданное энергетической ситуацией, для развития передовых отраслей промышленности и, самое главное, для улучшения качества человеческого капитала, в первую очередь уровня образования населения.
Обеспечение суверенитета и безопасности страны требует следующего.
- Поддерживать устойчивую коалицию с ведущими странами, и прежде всего с США, в деле борьбы с терроризмом и распространением ОМП. Предпринимать совместные усилия для улучшения положения в регионах так называемой дуги нестабильности и "большого Ближнего Востока", их мирной модернизации.
- В то же время необходимо сохранять максимально возможную свободу рук, не вступать пока в какие-либо дополнительные военно-политические союзы и, учитывая высокую степень непредсказуемости международных отношений, уходить от принятия формальных обязательств.
- Ускоренно модернизировать и держать в постоянной готовности силы общего назначения, приспособленные для предотвращения и подавления локальных конфликтов, миротворчества, участия в полицейских операциях.
- Продолжать ограниченную модернизацию ядерных сил в целях повышения их надёжности и гибкости. Наступление "нового ядерного века", распространение систем ПРО, высокая степень непредсказуемости международных отношений вновь повышают роль ядерного оружия как потенциального средства обеспечения безопасности, предотвращения новых угроз и дальнейшей дестабилизации мировой политики. Весомый ядерный потенциал важен и для поддержания политического веса страны в период её относительной экономической слабости.
- Заботиться об устойчивости приграничных государств. В ряде случаев эту задачу можно решать путём содействия их эффективному развитию. Однако подчас это может потребовать и элементов принуждения. Одной из составляющих такой политики может быть сохранение российской военно-политической инфраструктуры, в том числе баз, которые служат фактором стабильности в нестабильных регионах.
- Создавать совместно с ЕС эффективную общеевропейскую систему внутренней безопасности для борьбы с терроризмом, нелегальным перемещением людей, распространением наркотиков и организованной преступностью.
- Инициировать совместно с США систему контроля над радиоактивными и иными опасными материалами, которые могут быть доступны для террористов и использоваться ими.
- Укреплять систему ООН, способствовать инициативной модернизации Совета Безопасности и расширению числа его постоянных членов. Можно поставить вопрос об изменении международного права в части разрешения гуманитарных интервенций, превентивных операций и операций возмездия, а также ограничения права наций на самоопределение. Уже сейчас актуален вопрос о возрождении практики подмандатных территорий. Например, возможно, только таким образом реально решить палестино-израильский конфликт. При этом рано или поздно придётся превращать в подмандатные территории и многие несостоявшиеся государства. В современных обстоятельствах Россия может наконец не выступать в рядах консерваторов, цепляющихся за крошащийся и слабеющий статус-кво, а занять видное место среди реформаторов системы управления международными отношениями.
- Одновременно с попытками укрепления ООН и модернизации международного права стоит поставить вопрос о создании союза безопасности ведущих, наиболее сильных и ответственных государств в целях поддержания международной стабильности, противодействия дальнейшему распространению ОМП и международному терроризму, навязыванию модернизации деградирующим и несостоявшимся странам. Этот союз, возможно, рано или поздно нужно формализовывать. Наиболее логичной основой для такого союза могла бы стать "восьмёрка" с подключением Китая и Индии.
Назрел вопрос об активизации и модернизации российской политики в отношении стран бывшего СССР. Такая новая политика могла бы включать следующие элементы.
- Содействие экономической и социальной модернизации и демократизации этих государств.
- Вовлечение их с помощью рыночных механизмов в экономическую зону России.
- Переход от преимущественно многостороннего взаимодействия в рамках СНГ к двусторонним отношениям, учитывающим специфику каждой из стран и российские интересы в них.
- Вместе с тем предавать многосторонние механизмы СНГ полному забвению не рационально. Те из них, которые доказали свою жизнеспособность и эффективность, должны сохраняться в инструментарии национальной внешней политики.
- Активная поддержка сохранения и развития русского языка и позиций российских СМИ, взаимная интеграция в медийной области, хотя бы через государственные средства массовой информации.
- Решительная поддержка прав человека, особенно русскоязычного населения.
- Активизация государственной поддержки самоорганизации диаспор стран СНГ на территории России.
- Политика активной поддержки эмигрантов из стран бывшего СССР, их человеческих и социальных прав. Дальнейшее коренное изменение самой философии миграционной политики в сторону её нацеленности на создание максимально комфортных условий для ассимиляции и натурализации мигрантов из стран бывшего СССР. Противодействие шовинистическим и расистским действиям в отношении них. Такое же максимально жёсткое противодействие должно оказываться и иным проявлениям расизма, например в отношении иностранных студентов. Эти проявления прямо подрывают российские международные позиции.
- Выделение средств для обучения в российских вузах студентов из стран бывшего СССР.
- Движение там, где это возможно и выгодно, к созданию общих пространств - таможенных, экономических, энергетических, военно-политических.
- Ещё раз подчеркнём, что активизация политики не должна быть всеобщей, а должна носить выборочный характер, быть преимущественно нацеленной на те страны, которые важны с точки зрения российских экономических и политических интересов. Это прежде всего Казахстан, Белоруссия, Украина, государства Закавказья.
- В отношении всех стран бывшего СССР, кроме тех, кто проводит откровенно антироссийскую политику и нарушает в массовом порядке права своих граждан и русскоязычного населения, политика должна быть максимально дружественной и открытой.
- Эту политику стоит в возможной степени координировать с другими государствами, имеющими интересы на постсоветском пространстве: США, Китаем, ведущими странами Западной Европы.
Геостратегические реальности, невозможность эффективно парировать новые вызовы безопасности в одиночку, задачи экономической и социальной модернизации, сам исторический выбор России, сделанный триста лет назад, направленность основных торговых потоков диктуют курс на продолжение сближения с Западом. При этом Запад ныне - это не только США или Западная Европа. Ассоциируемые с Западом рынок и демократия успешно развиваются как в части Азии, так и на других континентах, а на самом традиционном Западе усилились центробежные тенденции. Поэтому Запад ныне - это государства, выигрывающие на современном этапе развития.
- В глобальном контексте мы не должны в экономическом и социальном смысле оказаться в стане проигравших, а геостратегические вызовы толкают нас к союзу с выигрывающими. Оставшись с проигравшими, мы неизбежно будем проигрывать. Спору нет, именно условный Запад представляет собой наиболее успешную модель социально-экономического развития. Однако полноценный союз с Западом для России пока невозможен. Более того, такой союз может быть и невыгоден, поскольку Россия в этом случае может оказаться между молотом и наковальней. Невозможен же он в настоящее время из-за уровня политического и экономического развития России, состояния системы обеспечения её безопасности. Россия пока не способна играть роль равного, а роль подчиненного для неё неприемлема.
Кроме того, относительная традиционность экономической и политической культуры, ценностные различия обществ (больше с традиционной Европой, вступившей в новый этап развития и отвергающей или переросшей многие свои традиционные ценности, и несколько меньше - с США), особенности географического положения, специфика вызовов делают пока невозможной и, соответственно, нежелательной для России линию на полное сближение с Западом.
В этой ситуации лозунгом российской политики может стать "вместе с Западом, но сами по себе". Но долгосрочным вектором российской политики должны оставаться сближение и интеграция с Западом, с миром успешных государств.
- При этом Россия не должна и не может концентрироваться преимущественно на отношениях с Западом. Политика, особенно экономическая, должна быть многовекторной, расширяющей, в свою очередь, поле собственно политического манёвра. Мы должны самым активным образом развивать отношения с Индией, Китаем, странами Юго-Восточной Азии, начавшим подниматься Ираном и, будем надеяться, Ираком.
- Особую роль в этой связи имеет целенаправленная диверсификация энергетических потоков, идущих из России, преодоление политической уязвимости части инфраструктуры, чрезмерной зависимости российского газового и нефтяного экспорта от узкой группы рынков. Для преодоления этой зависимости могут использоваться не только государственные гарантии частных инвестиций в энергетическую инфраструктуру, но и прямые государственные вложения в перспективные нефте- и газопроводы. В равной степени необходимо налаживать практику замещения с сопредельными государствами. Не только другие страны должны выступать за множественность путей доставки энергоносителей. Россия сама должна начать инициативную политику в этой сфере.
Исторической задачей предстоящего периода становится диверсификация путей транспортировки на Север, Северо-Запад, Дальний Восток и Юг, чтобы иметь возможности замещения потоков. Несмотря на то, что в краткосрочной перспективе это затратная стратегия, уже через 5-7 лет она даст ощутимые дивиденды.
- Ориентация на сближение с Западом не должна вести к автоматическому вовлечению нас в силовые действия против стран исламского мира. Россия, учитывая её географическое положение, стремится, насколько возможно, избегать конфронтации с исламом. И не потому, что у нас значительная часть населения исповедует ислам, хотя его численность сплошь и рядом сильно преувеличивается. Мы также уязвимы географически и уже внесли немалый вклад в борьбу с исламским экстремизмом - в Чечне и вокруг. Вместе с тем Россия не может не быть заинтересованной в содействии модернизации мира исламских государств. Тем более что в принципе такая модернизация возможна, а ряд исламских государств (Малайзия, в последние годы Иран) показывают позитивные темпы развития.
В то же время ни у кого не должно быть никаких сомнений в том, на чьей стороне мы окажемся в борьбе против терроризма или распространения ОМП.
- В рамках стратегической ориентации на дальнейшее сближение с Западом первостепенную роль должно и дальше играть выстраивание максимально возможно близких, партнёрских отношений с Соединёнными Штатами - ведущей страной современного мира. Особое значение имеет налаживание тесного сотрудничества и взаимодействия в сфере борьбы с нераспространением ОМП, контроля ситуации в ядерной области, борьбы с международным терроризмом, в обеспечении общей международной стабильности, а в перспективе - в энергетической сфере.
Линия на выстраивание стратегического партнёрства не предполагает (с чем теперь согласились обе стороны) обязательно полного совпадения интересов или, тем более, подчинения интересов России, как относительно более слабого партнёра, американским. Мы не заинтересованы в деградации американской политики в сторону силовой односторонности и превращении США, таким образом, в неэффективного гегемона. Наш интерес - в подталкивании США к позиции эффективного лидера коалиции ведущих мощных ответственных государств, противостоящих опасным вызовам нового мира. Мы не заинтересованы в вытеснении Соединёнными Штатами России из сферы государств бывшего СССР, и в то же время у нас есть общий интерес в предотвращении дальнейшей деградации некоторых из этих стран.
Главная задача предстоящего периода - выстраивание так и не созданного в прошлом эффективного механизма сотрудничества с США, который позволял бы воплощать в жизнь договорённости, достигнутые на высшем уровне, более эффективно и предметно защищать и продвигать российские интересы во взаимодействии с США, налаживать действенное партнёрство. Конкретные идеи по развитию такого партнёрства высказываются.
Области, имеющие высший приоритет в отношениях с США, - нераспространение ОМП, совместная борьба с терроризмом, реформа системы управления международными отношениями, регулирование латентного ядерного противостояния, содействие модернизации "большого Ближнего Востока", обеспечение международной энергетической безопасности, взаимодействие в странах бывшего СССР, предотвращение углубления раскола в традиционном Атлантическом сообществе, содействие конструктивной интеграции великого Китая в международные структуры, превращение его в одну из главных и эффективных опор международной стабильности.
- Одной из наиболее трудных внешнеполитических задач предстоящего периода является выстраивание новых отношений с Европой, и в частности с ЕС. Альтернативы курсу на долгосрочное сближение нет. Но, возможно, накопленный опыт, в том числе позитивный, требует реалистической модификации отношений с Европейским союзом. Сохраняется также и необходимость продолжения двухколейного подхода, сочетающего взаимодействие с Брюсселем и активный диалог с ведущими столицами Европы.
Необходимо налаживание эффективного механизма лоббирования российских интересов в Брюсселе до того, как там принимаются решения, которые постфактум изменить крайне трудно. Стоит рассмотреть вопрос о модернизации правовой базы отношений. Необходима модификация Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве 1994 года, с тем чтобы оно в большей степени соответствовало бы не идеальным представлениям о модели взаимодействия, а реальным возможностям сближения и интересам России. Учитывая нежелание ЕС рассматривать Россию в качестве потенциального члена и неготовность России стремиться к этому в обозримом будущем, стоит пересмотреть положения об унификации законодательств, а реально - принятия Россией европейского права в одностороннем порядке. Если ЕС на это не пойдёт, стоит поставить вопрос о выходе из СПС в перспективе и подготовке нового соглашения.
Курс на создание "общих пространств", сближение политических позиций и ценностных установок должен быть продолжен, но России невозможно и невыгодно пытаться интегрироваться в Европу на условиях, заложенных в Соглашении 1994 года. Модификация курса в отношении ЕС необходима, поскольку Союз вступает в новый период своего развития, конечные результаты которого неизвестны. Но в любом случае следует продолжать политику сближения с ведущими странами Европы, а также новыми членами Евросоюза.
- Целесообразно и продолжение сотрудничества и сближения с НАТО, как с чисто политической точки зрения, так и для создания механизмов решения конкретных проблем безопасности.
- Учитывая близость России и региона "большого Ближнего Востока", к которому, в известной мере, принадлежит часть стран СНГ, глубокое неблагополучие ситуации с безопасностью в нём является вызовом безопасности России. Поэтому необходима резкая активизация инициативной политики на этом направлении. Помимо внутренних источников дестабилизации региона, роста терроризма, направленного как вне его, так и внутрь, в нём появилось несколько ядерных государств, идёт интенсивная гонка вооружений. Большинство стран региона не чувствуют себя хотя бы в относительной безопасности. В этой связи в дополнение к совместным с другими государствами усилиям по модернизации региона весьма полезно разработать и предложить для него модель коллективной безопасности, гарантированной великими державами. В этом контексте можно было бы уменьшить побудительные мотивы для приобретения и наращивания ядерного потенциала и сил общего назначения у таких стран, как Иран, Пакистан, в перспективе вновь Ирак, Саудовская Аравия, целый ряд других.
Ключевой же задачей с точки зрения внешней политики предстоящего периода мы считаем укрепление и перестройку внешнеполитического механизма. Недавние персональные перестановки, усиливающие руководящий внешнеполитический слой, создают предпосылки для такого переустройства.
Во-первых, необходимо выделить дополнительные средства для модернизации и улучшения финансирования МИД. Эти меры уже осуществляются.
Во-вторых, учитывая накопленный (часто негативный) опыт, стоит подумать о передаче функций координации внешней политики в Совет безопасности РФ или прямо в Администрацию президента.
В-третьих, необходимо создать мощный и разветвлённый межведомственный механизм стратегических оценок и внешнеполитического планирования опять же либо под патронатом администрации, либо под эгидой Совета безопасности РФ.
В-четвёртых, необходимо содействовать созданию или воссозданию независимых центров внешнеполитического анализа. Их деградация в последние десятилетия привела к резкому ухудшению понимания в России внешнего мира. Независимые центры анализа и оценок нужны и для недопущения ошибок, неизбежных в условиях нынешнего мира, и для поддержки системы российских управленческих институтов.
