РЕЗОЛЮЦИЯ общественных слушаний `Проблемы пенсионного обеспечения граждан и пути совершенствования пенсионной реформы в России`Назад
РЕЗОЛЮЦИЯ общественных слушаний `Проблемы пенсионного обеспечения граждан и пути совершенствования пенсионной реформы в России`
15 - 16 марта 2007 года Республика Карелия
Слушания проведены Общественной палатой Российской Федерации, Законодательным Собранием Республики Карелия, Советом неправительственных организаций при Председателе Законодательного Собрания Республики Карелия, при поддержке Главы Республики Карелия во исполнение решения участников Круглого стола "Общество - бизнес - власть: пути преодоления бедности" от 6 июня 2006 года.
Слушания проведены с целью осуществления общественного анализа и оценки состояния и эффективности проводимой в Российской Федерации пенсионной реформы, рассмотрения предложений от имени участников слушаний по совершенствованию имеющейся нормативно - правовой и законодательной базы по вопросам пенсионного обеспечения граждан России.
В работе Слушаний приняли участие представители Общественной палаты Российской Федерации, федеральных и региональных органов власти, неправительственных организаций, бизнеса и средств массовой информации, около 127 человек.
Участники слушаний отмечают, что в настоящее время реализована лишь незначительная часть концептуальных задач пенсионной реформы, в то время как важнейшие положения, предусмотренные ранее принятыми программными документами, решаются непоследовательно, а ряд из них (реформирование института льготных пенсий и создание профессиональных пенсионных систем) нормативно не закреплены до настоящего времени.
Материальное положение российских пенсионеров не соответствует представлениям о достойной старости. Средний коэффициент замещения по России в течение последних лет снижается, поскольку темпы роста пенсий отстают от темпов роста заработной платы.
Финансовое состояние Пенсионного фонда России характеризуется все возрастающим дефицитом, который пока покрывается за счет государственного бюджета. В долгосрочном плане это угрожает стабильности пенсионной системы и экономической безопасности страны в целом. При этом подрываются страховые принципы пенсионной системы, не достигается должная взаимосвязь между величиной зарплаты и величиной пенсии.
Медленно формируется инвестиционный потенциал накопительной системы. Лишь около 4% граждан, имеющих право на выбор модели инвестирования своих пенсионных накоплений, выбрали частные финансовые институты (НПФ и частные управляющие компании).
Большинство граждан остаются "клиентами" государственной управляющей компании. Средства этих граждан вкладываются только в государственные ценные бумаги, отличающиеся низкой доходностью, и не используются для инвестирования в реальную экономику.
В процессе налоговой реформы из накопительной части трудовой пенсии оказались исключены проявлявшие к ней наибольшую заинтересованность граждане средних возрастов (1953 - 1966 г. р.), что негативно сказалось на отношении населения к пенсионной реформе, уменьшило общий интерес и доверие граждан к государственной пенсионной политике.
Население плохо информировано о целях и принципах пенсионной реформы, о своих правах и возможностях в новой пенсионной системе - как в отношении накопительной части трудовой пенсии, так и в отношении добровольного пенсионного обеспечения. Ситуация в этой сфере меняется к лучшему, но очень медленно.
Указанное обстоятельство вызывает широкую полемику в средствах массовой информации, серьезную обеспокоенность населения и общественных организаций.
При анализе численности и структуры получателей пенсий можно отметить, что основными тенденциями, прослеживающимися в последнее время, являются следующие:
- численность пенсионеров в России весьма значительна и в 2005 году достигла 26,8% от численности постоянного населения страны; в то же время численность пенсионеров не только не растет в последние годы, но даже немного снижается, в том числе из-за высокой смертности; среди пенсионеров преобладают пенсионеры по старости, доля которых выросла с 75,0% в 2000 году до 80,7% в 2005 году; растет число и доля работающих пенсионеров: в 2000 году работали 15,9 % пен#172;сионеров, в 2005 году - 21%;
- номинальный размер назначенной месячной пенсии в 2000-2005 годах увеличился в 3,4 раза. В реальном исчислении, то есть с поправкой на индекс потребительских цен, рост пенсии составил 2,2 раза;
- темпы роста покупательной способности среднего размера пенсии в 2000-2005 годах существенно отстают от темпов роста покупательной способности доходов занятого населения. Это означает, что пенсионеры по сравнению с работающим насе#172;лением с каждым годом живут все хуже.
Согласно актуарному расчету ПФР, при сохранении нынешнего положения в пенсионной системе к 2015 году недостаток средств распределительной составляющей системы обязательного пенсионного страхования возрастет в 6 раз по сравнению с бюджетом 2005 года; сохранится тенденция дальнейшего снижения жизненного уровня пенсионеров, получающих трудовую пенсию, которая выразится, в частности, в снижении коэффициента замещения трудовой пенсии до уровня 20,1% от средней зарплаты, то есть практически в 1,4 раза; суммарный эффективный тариф снизится до 15% от фонда заработной платы против 19% в 2005 году. Опыт же промышленно развитых стран свидетельствует о том, что на пенсионное обес#172;печение они расходуют 10-20 % ВВП. Например, уже сегодня расходы на государствен#172;ные пенсии составляют: в Германии - 16,8% ВВП; во Франции - 17%; в Австрии - 18 %; в Италии - 20%;
Проведенный анализ нормативных правовых документов, определивших направления пенсионной реформы, и действующего законодательства, принятого в целях их реализации, позволяет сделать вывод о том, что большинство из поставленных целей реформы до настоящего времени не выполнено. А именно:
- обеспечение достойного уровня жизни (благосостояния) пенсионеров;
- обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования;
- усиление страхового принципа;
- всеобщий охват работающего населения системой пенсионного страхования;
- снижение зависимо#172;сти пенсионной сис#172;темы от демографи#172;ческих факторов;
- формирование внутри пенсионной системы накопительного элемента;
- формирование профессиональных пенсионных систем;
- легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда;
- создание конкуренции и допуск на пенсионный рынок частного сектора;
- обеспечения контроля за целевым использованием средств ПФР.
В бюджетном послании Президента Федеральному собранию Российской Федерации в качестве основных задач, на которых необходимо сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии, названо определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы. В рамках обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации Президент отмечает, что, прежде всего, это касается выполнения "обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования" и что особое внимание "следует уделить решению задачи повышения жизненного уровня пенсионеров. В частности, необходимо обеспечить выполнение ранее принятого решения о доведении размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера".
Участники общественных слушаний считают необходимым определить несколько ключевых тезисов, которые должны получить отражение при разработке стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы. Решение указанных проблем необходимо для обеспечения успешного экономического и социального развития страны в целом и ее регионов.
1. Государство должно четко определить уровень гарантий и ответственности, которые оно может взять на себя в процессе пенсионного обеспечения своих граждан, создав условия для формирования пенсионных накоплений граждан в рамках частно-государственного партнерства как с участием работодателей, так и самих граждан.
Одновременно должно быть обеспечено выполнение государством всех принятых на себя обязательств перед теми, кто уже не может влиять на уровень своего обеспечения в старости, т.е. нынешними пенсионерами, в том числе проведение опережающей по сравнению с инфляцией индексации пенсий. При этом размер базовой части трудовой пенсии и социальной пенсии должен быть не ниже прожиточного минимума пенсионера, определенного на основе современных представлений о социальных стандартах качества жизни населения.
2. Полноценный эффект от реализации пенсионной реформы можно ожидать через 20-30 лет при условии, что достижение этого результата будет запрограммировано законодательством, принятым на долгосрочный период. Однако ухудшение ситуации в этой сфере может произойти гораздо быстрее и нанести невосполнимый социальный и экономический ущерб, поэтому государство, с одной стороны, должно срочно предпринять ряд внятных мер, направленных на изменение ситуации, а население, с другой стороны, должно осознать, что оно само ответственно за свою спокойную старость.
3. Модернизируя распределительную часть государственной системы трудовых пенсий, следует, прежде всего, преодолеть зависимость бюджета Пенсионного фонда России от субсидий из федерального бюджета. Одним из обсуждаемых вариантов является полная передача ответственности за выплату базовой пенсии федеральному бюджету и изменение структуры тарифа пенсионных взносов; постепенный (в течение 15-20 лет) отказ от распределительной страховой части и полная замена ее в долгосрочной перспективе на накопительное обязательное пенсионное страхование, осуществляемое через частные финансовые институты. В этом случае базовая часть трудовой пенсии, уравнительная по своей природе, будет выплачиваться через ПФР и финансироваться за счет пенсионного налога с работодателей, тогда как страховые взносы будут направляться исключительно на формирование пенсионных накоплений и инвестироваться в интересах ускоренного экономического развития страны.
Предлагаемая модель требует широкой дискуссии.
4. Важным направлением решения пенсионных проблем должно стать создание и развитие региональных накопительных пенсионных систем (РПС) как эффективной технологии пенсионного обеспечения граждан, которые, учитывая региональные особенности условий жизни населения, должны послужить, с одной стороны, улучшению качества жизни пенсионеров в ближайшей перспективе, а с другой стороны, способствовать социально-экономическому развитию регионов путем направления на эти цели сформированных в них ресурсов.
5. Государство должно заинтересовать работодателей участвовать в пенсионном обеспечении своих работников. С этой целью необходимо предоставить налоговые льготы и иные формы стимулирования для добровольных корпоративных пенсионных программ, а также упорядочить их правовое регулирование.
6. Требует перестройки сложившаяся система инвестирования пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии. Инвестирование 94% всех пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги не может считаться нормальной ситуацией. Задачи, поставленные при создании накопительной системы, могут быть решены только при условии широкого привлечения негосударственных пенсионных фондов и частных управляющих компаний, осуществляющих инвестирование в реальный сектор экономики.
7. Необходимо возродить централизованное руководство проведением пенсионной реформы, обеспечив координацию действий всех участвующих в реформе министерств и ведомств и последовательную реализацию принципов проведения реформы.
8. Одним из важнейших результатов реформы должна стать перестройка массового сознания. Это задача государства. Достигнутый уровень информированности людей о сущности и целях реформы совершенно недостаточен. Необходимо убедить граждан, что достойный уровень жизни человека в старости есть предмет его заботы на протяжении всей жизни, что достойное будущее создается собственными руками, а задачей государства в вопросе пенсионного обеспечения является обеспечение условий для формирования соответствующих пенсионных накоплений и обеспечение некоторого минимального уровня пенсий.
9. Следует разъяснять населению необходимость и целесообразность накопительных принципов финансирования пенсии, как в обязательной, так и в добровольной части. Государство, со своей стороны, может также использовать рычаги материального стимулирования граждан к участию в накопительных системах, - как через налоговые льготы, так и через выплату субсидий некоторым категориям граждан, формирующих свои пенсионные накопления.
Участники слушаний делают следующие выводы:
- из десяти наиболее важных целей пенсионной реформы по состоянию на конец 2006 года, то есть через 4,5 года после фактического начала ее осуществления, реализована только одна - снижение налогового бремени на работодателя, которая не имеет непосредственного отношения к главной задаче реформы - улучшению благосостояния пенсионеров;
- в программных документах реформы не обозначен срок окончания пенсионной реформы;
- снижение ставки ЕСН привело к значительным проблемам, связанным с формированием доходной части бюджета ПФР, и, как следствие, к возрастанию его зависимости от ассигнований из федерального бюджета и, соответственно, отходу от страховых принципов новой пенсионной системы, ее возврату к социальному обеспечению;
- несмотря на наличие нормативного закрепления построения пенсионной системы на основе страховых принципов и введения в ее структуру накопительных механизмов, в последние годы наблюдается одновременно отход от страховых принципов и сокращение возможностей населения участвовать в формировании накопительной составляющей своей пенсии;
- на кризис пенсионной системы объективно влияет сложившаяся ситуация в сфере заработной платы, в первую очередь, обусловлена низким уровнем диверсификации экономики страны;
- разница между самым высоким и самым низким уровнем покупательной способности средней пенсии в 2002 году составляла более 2,5 раза, в 2005 году - более 2-х раз. При этом, несмотря на некоторое повышение пороговых значений покупательной способности (соотношения величины среднего размера пенсий с величиной прожиточ#172;ного минимума пенсионера) за время проведения пенсионной реформы, общий уровень покупательной способности средней пенсии по стране не только не вырос, но снизился с 1,06 до 1,05. При этом покупательная способность пенсий граждан, получающих социальные пенсии по возрасту, во всех регионах не достигает прожиточного минимума пенсионера. Крайне низкой остается и покупательная способность пенсий по инвалидности и по потере кормильца, уровень которой в половине субъектов составляет 0,9-1,1% от величины прожиточного минимума;
- общей тенденцией, проявляющейся в большинстве регионов, является постоянное и существенное увеличение объемов средств, направляемых на поддержку пенсионеров. Значительное увеличение объемов выделяемых средств в 2005 году связано, в основном, с вступлением в силу законодательства о монетизации льгот и передачей ряда расходных обязательств с федерального на региональный уровень;
- наиболее существенные меры социальной поддержки оказываются двум категориям пенсионеров: участникам Великой Отечественной войны и государственным (муниципальным) служащим. Многие регионы оказывают существенные меры социальной поддержки и самой большой категории получателей пенсий - пенсионерам по старости, наименьшая помощь оказывается субъектами Российской Федерации получателям социальной пенсии;
- из наиболее важных целей пенсионной реформы по состоянию на 1 января 2007 года, то есть через 4,5 года после фактического начала ее осуществления, реализована только одна - снижение налогового бремени на работодателя, которая не имеет непосредственного отношения к главной задаче реформы - улучшению благосостояния пенсионеров.
Участники общественных слушаний считают необходимым с целью практической реализации отмеченных принципов дальнейшего проведения пенсионной реформы
1. Поддержать разработку и внедрение инициативных пилотных проектов по формированию региональных накопительных пенсионных систем на территории Калужской и Воронежской областей, а также в Республике Карелия. Накопленный при реализации проекта опыт позволит сделать обоснованные выводы о дальнейших путях модернизации пенсионной системы.
2. Существенно повысить уровень организационной и разъяснительной работы, добиваясь такого положения, чтобы каждый участник обязательного накопительного пенсионного страхования реально высказал свое мнение о порядке инвестирования его пенсионных накоплений. Одновременное создание положительного информационного фона о деятельности НПФ должно стать залогом объективности выбора застрахованного лица при сохранении добровольности такого выбора.
3. Воссоздать Министерство труда и социального развития в качестве федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего разработку основных направлений социальной политики государства и последовательное проведение реформы пенсионной системы России.
4. Разработать и принять систему государственных гарантий для участников негосударственных пенсионных фондов.
Участники общественных слушаний рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
- разработать и принять государственную Стратегию пенсионного обеспечения в Российской Федерации (далее - Стратегия) с учетом демографических, экономических, социальных факторов развития. Для подготовки проекта Стратегии создать рабочую группу, в состав которой в обязательном порядке включить представителей Общественной палаты Российской Федерации, законодательной (представительной), исполнительной власти и объединенных неправительственных организаций субъектов Российской Федерации, а также запросить предложения в проект Стратегии у руководителей субъектов Российской Федерации;
- разработать государственную концепцию справедливого пенсионного обеспечения, предусматривающую совершенствование пенсионной системы с учетом трудового вклада граждан и заинтересованной заботы работодателей об обеспечении достойной жизни пенсионеров России;
- поддержать систему мер по развитию (правовой, экономической, образовательной, инфраструктурной) деятельности предприятий малого бизнеса, личных подсобных хозяйств, ремесел, надомного труда, в том числе для пенсионеров и инвалидов;
- для осуществления мер, направленных на достижение устойчивого развития пенсионной системы, ввести экономически обоснованный минимальный уровень заработной платы, установив четкие и гарантированные условия и механизмы ее индексации с целью достижения темпов повышения заработной платы, опережающих рост потребительских цен, увеличения доли заработной платы в ВВП и сокращения уровня дифференциации ее размеров;
- предусмотреть в части закрепления страховых принципов пенсионной системы: узаконивание института профессиональных пенсионных систем; перевод базовой части пенсии в систему государственного пенсионного обеспечения; ежегодное установление величины тарифов страховых взносов, исходя из финансовой обеспеченности текущих обязательств по выплате страховой части трудовой пенсии; систематическую корректировку (индексацию) границ шкалы регрессии ЕСН и страховых взносов темпами не ниже прогнозируемых темпов роста средней заработной платы; введение единой ставки тарифа страховых взносов, направляемых на финансирование страховой части трудовой пенсии, для всех категорий страхователей;
- предусмотреть в части повышения эффективности работы по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и погашению задолженности по указанным взносам: устранение разделения функций администрирования страховых взносов и возложение в полном объеме указанных функции на ФНС России либо на страховщика - ПФР; оптимизацию процедуры администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;
- предусмотреть части повышения эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений расширение перечня финансовых инструментов, предназначенных для инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе путем предоставления управляющим компаниям возможности вложения средств в реальный сектор экономики.
Для осуществления мер, направленных на достижение устойчивого развития пенсионной системы:
определить меры по повышению коэффициента замещения пенсией утраченной заработной платы до уровня не менее 40% от потерянного заработка;
рассмотреть вопрос о переходе к дифференцированной по категориям застрахованных пенсионной системе, позволяющей страховать различные группы граждан (например, работающих на Крайнем Севере) от специфических видов социальных рисков;
создать механизм реализации определения Конституционного Суда Российской Федерации, направленный на доведение общего объема государственной помощи, оказываемой каждому конкретному пенсионеру, до величины прожиточного минимума, установленного в регионе, где он проживает;
рассмотреть возможность введения экономически обоснованного минимального размера оплаты труда на уровне не менее двух прожиточных минимумов одного взрослого и одного ребенка.
Государственной Думе Российской Федерации:
- ускорить принятие Федерального закона "О профессиональных пенсионных системах", "О размерах тарифов профессиональных пенсионных систем", а также законодательных и нормативных актов, направленных на развитие дополнительного пенсионного обеспечения в корпоративных пенсионных системах;
- провести Парламентские слушания на тему: "Пенсионное обеспечение граждан в Российской Федерации";
- ускорить рассмотрение законопроектов в части социальной поддержки и пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей.
Общественной палате Российской Федерации:
- для достижения указанных целей максимально подключить региональные общественные институты;
- направить соответствующие обращения по выводам и предложениям слушаний.
Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по социальным вопросам:
- создать рабочую группу по разработке социальных стандартов качества жизни для различных групп населения, с целью дальнейшего развития пенсионной реформы.
Законодательному Собранию Республики Карелия:
- провести в 2007 г. парламентские слушания на тему "Проблемы организации региональных пенсионных систем".
Совету неправительственных организаций при Председателе Законодательного Собрания Республики Карелия:
- содействовать НПО РК в осуществлении их конституционного права на законодательную инициативу, прежде всего в вопросах обеспечения социальных прав;
- продолжить работу по широкому вовлечению граждан Республики в процесс анализа и мониторинга действующего законодательства.
Одобрены Советом
Общественной палаты Российской Федерации
3 апреля 2007 года,
протокол No 8-С
Док. 292053 Опублик.: 09.04.07 Число обращений: 1097
