В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Миленина Н.С.: Проблемы государственного финансового контроля за реализацией национальных проектов
Назад
Миленина Н.С.: Проблемы государственного финансового контроля за реализацией национальных проектов
Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой масштабных социально-экономических задач в рамках четырех национальных проектов: "Здоровье", "Качественное образование", "Доступное и комфортное жилье" и "Развитие агропромышленного комплекса". На реализацию указанных проектов из средств федерального бюджета в 2006 г. было выделено 160 млрд. руб., в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение 230,9 млрд. руб., до 2008 г. ожидается увеличение этой суммы до 550 млрд. руб. И как отметил в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин, выделение таких колоссальных ресурсов из средств федерального бюджета "налагает на государственные органы большую ответственность, и задача власти - рачительным образом довести эти ресурсы до конечных получателей". Таким образом, злободневным становится вопрос осуществления государственного финансового контроля за реализацией национальных проектов.
В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и иных организаций, при Президенте РФ в октябре 2005 г. был создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. В состав Совета входят высшие должностные лица государства, в том числе, ряд лиц, возглавляющих органы государственного финансового контроля, - министр финансов Кудрин А.Л., а также председатель Счетной палаты РФ - Степашин С.В.
Счетной палатой РФ на 2006 год было предусмотрено проведение 16 комплексных проверок по реализации приоритетных национальных проектов в 15 субъектах Российской Федерации, а также 14 - в федеральных органах исполнительной власти. Четыре контрольных мероприятия по национальному проекту "Здоровье" были предусмотрены в Астраханской, Владимирской, Кемеровской, Воронежской и Московской областях. Пять проверок по национальному проекту "Образование" состоялись в Новгородской, Ленинградской, Кемеровской, Ростовской областях и Приморском крае. Четыре проверки по проекту в сфере агропромышленного комплекса прошли в Ленинградской, Тюменской областях и в Татарстане. К сожалению, на текущий момент Счетная палата не предоставила общественности результаты проведенных контрольных мероприятий.
Но уже первые шаги на пути воплощения национальных проектов в жизнь позволили выявить ряд проблем для субъектов государственного финансового контроля.
Так у федеральной службы по налогам и сборам возник вопрос, подлежат ли налогообложению налогом на прибыль организаций средства, получаемые медицинскими учреждениями, осуществляющими медицинскую деятельность по оказанию высокотехнологичной (дорогостоящей) медицинской помощи в рамках государственного задания за счет средств федерального бюджета; а также подлежат ли налогообложению подоходным налогом выплаты работникам образования в рамках национального проекта "Качественное образование"? В связи с этим в конце 2005 г. Минфином РФ в срочном порядке решалась данная проблема.
Отсутствие разработки четкого механизма реализации национальных проектов, измеримых объективных показателей достижения поставленных целей, привязки к соответствующим федеральным целевым программам, "догоняющий" характер нормативно-правой базы, наличие многочисленных нарушений и неточностей при проведении конкурсных процедур существенно осложняют деятельность органов государственного финансового контроля. На данные проблемы указал и председатель Счетной палаты С.В. Степашин в своем выступлении на пленарном заседании Совета Федерации по проекту федерального бюджета на 2007 год. Данные положения закреплены и в Заключении Счетной палаты по проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год". Рассмотрим указанные недостатки подробнее.
Как отмечается в Заключении, в течение 2006 года Правительством Российской Федерации несвоевременно принимались нормативные правовые акты по реализации приоритетных национальных проектов. По состоянию на 1 августа 2006 года из 37 нормативно-правовых актов, предусмотренных к разработке планом подготовки первоочередных актов по реализации национальных проектов, решения по которым необходимо было принять в 2005 году, а также в январе - июле 2006 года, не принято 5 нормативно-правовых актов (13,5%), предусмотренных к разработке. Задержка в принятии нормативно-правовых актов и проведении конкурсных процедур привела, в свою очередь, к несвоевременному финансированию приоритетных национальных проектов. Реализация национальных проектов в 2007 году вновь предусматривает расширение нормативно-правовой базы, необходимой для осуществления запланированных мероприятий. Таким образом, в 2007 году, возможно, вновь повторится данная проблема.
Что касается измеримых объективных показателей реализации приоритетных национальных проектов, то в федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" вновь не указаны индикаторы результатов, которые будут достигнуты в ходе реализации указанных проектов в 2007 году. Основные ориентиры сформулированы лишь по проекту "Здоровье".
Существуют серьезные проблемы и при реализации каждого национального проекта. Так в рамках проекта "Доступное и комфортное жилье" не предусмотрено выделение бюджетных средств на приведение существующего жилищного фонда и действующей коммунальной инфраструктуры в соответствии со стандартами качества жилья. Кроме этого необходимо отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации отсутствует развитая строительная база домостроения, уровень газификации и электроснабжения недостаточен для подключения новых жилых домов, а субсидии федерального бюджета и средства бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяющиеся для обеспечения нуждающихся граждан жильем, не покрывают потребности.
Что касается реализации национального проекта "Качественное образование", то в связи с отсутствием финансирования капитального ремонта значительного числа муниципальных школ, а также отсутствием оказания финансовой помощи из средств федерального бюджета для развития образовательных учреждений в сельской местности, не происходит повсеместного внедрения современных образовательных технологий в учебный процесс.
В то же самое время, национальные проекты касаются жизненно важных для российского общества сфер, а это означает, что привычного контроля за целевым расходованием государственных средств недостаточно. Государственным финансовым контролерам целесообразно брать на вооружение принципы и методы аудита эффективности использования бюджетных средств. В рамках данного направления деятельности осуществляется оценка экономичности, результативности и продуктивности использования государственных ресурсов. При этом под экономичностью использования бюджетных средств понимается абсолютная или относительная экономия финансовых средств, исходя из количественных и качественных результатов их использования; под результативностью - степень достижения запланированных результатов и конечный социально-экономический эффект, полученный от использования бюджетных средств; под продуктивностью - степень соотношения между полученными результатами и использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами. Иными словами, органам государственного финансового контроля следует рассматривать различные сценарии реализации каждого национального проекта с учетом влияния большого количества факторов с целью выявления наиболее эффективного варианта. Целесообразнее данную функцию возложить на должностных лиц, ответственных за реализацию того или иного направления каждого национального проекта на местах. Тогда аудиторам Счетной палаты придется проверять лишь обоснованность выбора того или иного варианта деятельности. Только в данном случае возможна всесторонняя и всеохватывающая проверка реализации национальных проектов. На текущий момент деятельность Счетной палаты осложнена тем обстоятельством, что аудит эффективности возможен лишь при применении разработчиками законопроектов о федеральном бюджете современных методик бюджетирования, ориентированного на результат. Но при разработке законопроекта федерального бюджета на 2007 год указанные методики не применялись, что не позволяет Счетной палате давать точное обоснование объемов расходов по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Данное замечание непосредственно касается и такого приоритетного направления расходов как национальные проекты. В материалах, представленных к законопроекту федерального бюджета на 2007 год, не определены индикаторы результатов, которые должны быть достигнуты в ходе их реализации.
В настоящий момент можно говорить не только об отсутствии достижения запланированных результатов, но также и о неэффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на реализацию национальных проектов. В частности, А.В. Назаров, аудитор Счетной палаты РФ, отмечает, что в рамках национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" наблюдается недостаточная эффективность распределения финансовых ресурсов: "Расходы на субсидии бюджетам, предусмотренные в рамках проекта Минсельхозу России на возмещение части процентной ставки по кредитам, привлеченным сельхозтоваропроизводителями на развитие животноводства и малых форм хозяйствования в АПК, исполнены за 9 месяцев лишь на 11,6% от годового показателя".
В связи с этим весьма актуальным становится вопрос введения в Кодекс об административных правонарушениях ряда поправок, предусматривающих административную ответственность должностных лиц именно за неэффективное использование, а не только за нецелевое расходование бюджетных средств. Вместе с тем необходимо юридически закрепить понятие "неэффективное использование бюджетных средств". Несмотря на то, что понятие "эффективность" всегда является условным и субъективным в силу того факта, что представляет собой субъективную оценку тех или иных процессов или результатов отдельным лицом или группой лиц, все-таки, на наш взгляд, возможна его определенная объективизация посредством разработки измеримых критериев эффективности. В рамках вышеуказанного подхода в понятие эффективности включаются: экономичность, продуктивность и результативность - исходя из этого, можно сказать, что и понятие неэффективности использования бюджетных средств включает в себя те же категории, только с отрицательным значением. Таким образом, понятие "неэффективное использование бюджетных средств" может содержать в себе следующие составляющие:
1. неэффективное использование бюджетных средств подразумевает отсутствие достижения запланированного результата в полном объеме к указанным в плане срокам (таким образом оценивается результативность расходования бюджетных средств);
2. что касается выявления эффективности (или неэффективности) использования бюджетных средств с точки зрения экономичности, то здесь необходимо рассмотреть содержание понятия "экономичность" или "экономия". В современном экономическом словаре экономия определяется как "бережливое ведение хозяйства, в основе которого лежит уменьшение издержек расходов, затрат экономических ресурсов: материалов, энергии, оборудования, труда, рабочего времени. Экономия достигается снижением потерь, использованием ресурсосберегающих технологий, рачительным ведением хозяйства, высокой организацией труда". В ст.34 БК РФ под экономичностью подразумевает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Также при рассмотрении вопросов экономичности необходимо уделять внимание законности проведения конкурсных процедур. Исходя из всего вышеизложенного можно заключить, что с точки зрения экономичности эффективность использования бюджетных средств представляет собой оптимальное соотношение экономических ресурсов (материалов, энергии, оборудования, труда, рабочего времени) и качества достигнутого результата;
3. продуктивность использования бюджетных средств на практике возможно оценить посредством следующего эксперимента: сравнить степень соотношения между полученными результатами и использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами при реализации того или иного проекта органами власти и управления или при аутсорсинге. Данную оценку должны осуществлять органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль за целевым использованием бюджетных средств, - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Счетная палата Российской Федерации.
На основании вышеизложенного можно предложить следующее определение неэффективного использования бюджетных средств. Неэффективное использование бюджетных средств - это использование бюджетных средств получателем бюджетных средств в рамках выделенной суммы таким образом, что при аутсорсинге достижение такого же результата было бы достигнуто с наименьшими затратами экономических ресурсов; либо с нарушением нормативно закрепленных правил проведения конкурсных процедур; либо отсутствие достижения запланированного результата в полном объеме к представленным в плане срокам.
Возвращаясь к вопросу ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, необходимо обратить внимание на недостаточную практику применения норм Кодекса об административных правонарушениях (ст. 15.14), Уголовного кодекса (ст. 285.1), предусматривающих ответственность за нецелевое использование финансовых ресурсов государства. В таких условиях эффективность деятельности Росфиннадзора и Счетной палаты существенно снижается.
Реализация национальных проектов является приоритетным направлением деятельности всех органов государственной власти на предстоящие несколько лет, вот почему целесообразно сформировать в структуре органов государственного финансового контроля специальные комитеты и комиссии, деятельность которых направлена на контроль за реализацией именно национальных проектов. Именно такой подход был использован Службой финансово-бюджетного надзора в целях осуществления контроля за реализацией федеральной целевой программы "Жилище". Необходимо также предусмотреть формы взаимодействия органов государственного финансового контроля как между собой, так и с другими органами государственной власти с целью четкой координации их деятельности по контролю за реализацией национальных проектов.
В целом, можно сделать вывод, что государственный финансовый контроль за реализацией национальных проектов - это деятельность государственных органов финансового контроля по контролю за законностью, эффективностью и целесообразностью использования денежных фондов государства в рамках национальных проектов.
Миленина Н.С.
аспирант Уральской академии
государственной службы
2007 г.
Док. 291213
Опублик.: 05.04.07
Число обращений: 719
Разработчик
Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``
