В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Ирхин Ю.В.: Новое государственное управление, национальные проекты и проблемы эффективности госслужбы в современной России Назад
Ирхин Ю.В.: Новое государственное управление, национальные проекты и проблемы эффективности госслужбы в современной России
Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях на пресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточную эффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительной степени "приватизировал государство", произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией.
Реформирование государственной службы выступает как важнейшее звено повышения эффективности государственного управления в целом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трех взаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании "электронного правительства", которые, разумеется, тесно или даже имманентно, связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.
Концепции общественно-государственного управления разработаны в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и групп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституционализм, теория сетей и др.
Кратко основные положения современных концепций и проектов оптимизации и реформирования общественно-государственного управления (нового государственного управления-менеджмента) сводятся к следующему:
1. Политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.
2. Теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач. На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов, этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формирования новой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.
3. Эти концепции восстанавливают связи между управлением и политикой. Подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненная связь с политической наукой, с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управления рассматривается не только в аспекте отношения "цели-средства", но и в парадигме "цели-процессы".
4. В теории нового управления включается моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно имеют значение для политического управления; они являются конструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.
Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т. Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическая модель: 1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции; 2) в большей степени предоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их; 3) предоставлять услуги на основе конкуренции; 4) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил; 5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 6) всемерно ориентироваться на потребителя; 7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату; 8) предпочитать профилактику лечению; 9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур; 10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий .
Для описания данной управленческой модели используется термин "предпринимательское управление". Предприниматель (управленец) использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность.
Теоретически новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности традиционной современной политической системы.
Новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется - в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает.
Популярным термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается проблема дихотомии политики/управления, является понятие "руководство" (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление (government). Именно "руководство" является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами.
Для реорганизации системы государственного управления в парадигме "электронного правительства" необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них: 1) Наличие соответствующей политической воля и усилий "правящего класса" и элит, принятие соответствующих государственных решений; 2) Достаточный уровень "интернетизации" общества (не менее 30% самодеятельного населения страны и большинства государственных институтов); 3) Разработка рациональной, реализуемой концепции "электронного правительства" и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства; 4) Учет сложнейших социальных и административно-правовых проблем, возникающие при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.; 5) Решительное преодоление узко-технологических подходов при формировании и деятельности "электронного правительства" ("информационные технологии решат все проблемы"), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях; 6). Рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ .
В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая: 1) обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней; 2) особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой; 3) акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива; 4) изменяется установка обучения: скорее внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков; 5) большое значение придается программам обучения, построенным на умении производить оценку управленческой деятельности, ее результативности и эффективности; 6) современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий; 7) значение формирования навыков работы с общественностью; 8) обучение переговорному процессу и разрешению конфликтов; 9) большое значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.
В "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих:
- соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;
- служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;
- независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;
- ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;
- гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;
- единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;
- равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;
- профессионализм и компетентность государственного служащего;
- должностная субординация при принятии и исполнении решений;
- стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;
- социальная и правовая защищенность государственного служащего;
- сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;
- этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Реформа государственной службы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданского общества. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан РФ и объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т.д.
Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. (No 1336). Однако поставленные задачи не были полностью выполненные в указанные сроки. Президент указом от 12 дек. 2005 г. (No1437) продлил срок действия федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 гг.
Программой предусмотрена следующая система мероприятий:
- Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
- Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих;
- Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
- Формирование системы управления государственной службой.
Принципы, изложенные в Концепции, во многом по-новому высвечивают отношения между государственным служащим и государством, государственным служащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирование служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и государственной службы, в том числе, задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества.
В Программе вводятся принципиально новые понятия государственной службы как механизма государственного управления. Появляется дифференциация государственной службы на федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительную и государственную гражданскую в субъектах федерации. В рамках реформы предполагается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий, между которыми будет введена эквивалентность. В Программе формируются принципы работы государственных служащих, определяются полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Также принимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятие служебного контракта. "Чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим, оказывающим услуги гражданам" (Д.А. Медведев).
В Президентском Послании отмечалось: "На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики".
Для России и сегодня является актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции.
Далее необходим учет особенностей современного этапа национально-государственного строительства в России, специфики общественно-политического и финансово-экономического состояния государства. Успешная реализация реформы государственной службы невозможна и без адекватного представления о настроениях, ожиданиях, установках, оценках - всего комплекса параметров сознания современного российского корпуса государственных служащих.
Полученные в ходе мониторингового исследования данные позволяют зафиксировать тенденцию повышения роли права как ценности массового сознания, а отсюда и большей требовательности граждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов (включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Вторая важная тенденция характеризует возрастание роли демократии не только как политической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методов совершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал в деятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.
Возрастают требования граждан к качеству административных услуг, оказываемых населению государством в лице его конкретных органов, что в немалой степени порождено ожиданиями эффекта от осуществляемой в стране административной реформы и в особенности, той ее составной части, которая непосредственно касается государственной службы. Названные требования, в основном, и формируют отношение населения к властным структурам, государственной службе - в том числе. В своей основе они вполне соответствуют замыслу реформы государственной службы, что говорит об объективном совпадении интересов граждан и идеологии реформы. Однако, отмечая некоторые позитивные сдвиги в деятельности государственного аппарата, большинство граждан, тем не менее, не видит прямой связи реформы государственной службы со своими интересами, считают ее аппаратным мероприятием. Часть опрошенных считает, что по отдельным показателям, напрямую затрагивающим их интересы, положение по мере продвижения реформы лучше не становится. Это касается административного произвола, нарушения прав граждан. Пока граждане считают, что реформирование государственной службы - это задача политического руководства страны. Вместе с тем давление (требования) на аппарат со стороны населения, будет усиливаться и важной задачей реформирования является его перевод в конструктивное русло. Положительную роль здесь может сыграть Общественная палата.
Для реализации программного положения об открытости и подконтрольности аппарата, государственных служащих гражданскому обществу пока нет достаточного набора условий. Рядовые граждане не готовы, недостаточно компетентны, чтобы реально участвовать в контроле за деятельностью властных структур. Сильно мешает движению в этом направлении и большая степень недоверия населения к органам власти.
Большая часть государственных служащих (прежде всего, рядовых) готова к открытости, предлагает пути решения этой проблемы. Но лишь в определенных рамках: информировать граждан, не выходя на уровень контроля с их стороны за деятельностью властных структур, процессами принятия и реализации решений. Наблюдается сдвиг в сознании государственных служащих в сторону большего внимания к нуждам и запросам граждан. Уменьшается число принципиальных противников участия граждан и их объединений в процессах управления, наделения их властно-контрольными функциями. Растет понимание того, что этому мешает не только незрелость общества, но и организация работы самого аппарата.
Часть государственных служащих - принципиальные противники участия граждан в выполнении властно-контрольных функций, другая часть - считает (и не без основания) что большинство граждан еще не созрели для этого рода деятельности; третьи полагают, что при существующей системе организации государственной службы, отсутствии прозрачных и понятных критериев оценки работы, четких процедурных правил принятия решений и ответственности действенный контроль в принципе невозможен ни со стороны общества, ни со стороны политического руководства.
Соответственно, решение рассматриваемой проблемы ведется в согласовании усилий по следующим направлениям:
- реорганизация работы государственно-административных структур на основе критериев понятности и прозрачности их деятельности, ответственности за принятие и реализацию решений;
- освоение современных технологий политико-административного управления - анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;
- стимулирование граждан к участию в работе властных структур, создание государственно-общественных структур управления;
- разъяснение смысла и задач административной реформы;
- переориентация государственных служащих на взаимодействие с гражданами и объединениями граждан; обучение соответствующим технологиям, налаживание службы "паблик рилейшнз";
- содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. д.
Весьма важным следует признать широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственного управления в демократической парадигме "Электронного правительства".
Отечественное чиновничество, в целом, предпочитает рациональную бюрократическую организацию. Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многих работников, административного беспорядка, бессистемного ведения дел, бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтому реальное введение в контексте административной реформы конкурсного отбора на государственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе, периодического повышения квалификации государственных служащих), регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получить поддержку большинства государственных служащих.
Административные реформы, осуществленные за последние двадцать лет в большинстве развитых стран мира, шли в направлении: от "легалистской культуры" к "культуре сервиса", от иерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовки граждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственных услуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такой рыночно-ориентированной управленческой модели у российских государственных служащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.
Один из показателей слабости либеральных реформаторских интенций - требование некоторых экспертов значительно повысить заработную плату государственным служащим, без какой бы то ни было увязки этого мероприятия с результатами работы последних, большей удовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.
В целом готовность российских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению с теми настроениями, которые фиксировались опросами еще несколько лет тому назад. В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровень понимания государственными служащими стратегии современного административного реформирования.
Во-первых, рост позитивных перемен в настроениях и готовности перестраивать методы своей работы в соответствии с духом реформы замедлились.
Во-вторых, наиболее "продвинутым" сегментам гражданского общества, высшей политической власти страны нужна эффективная и демократичная гражданская служба, которая улучшит, прежде всего, положение граждан. Сами государственные служащие скорее сориентированы на укрепление своего корпоративного положения и сохранение себя в статусе именно "службы государству".
В-третьих, в системе государственной службы недостаточно организован и реализован обычный внутренний правовой (административный) контроль. В числе основных нарушений - непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службы с работой в коммерческих структурах, а также злоупотребления при организации конкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами, получают от них взятки на значительные суммы, с целью создания для них льготных условий. Выступая на заседании Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что в ходе проверок Генпрокуратуры в 2006 г. в федеральных агентствах и ведомствах было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона о государственной и муниципальной службе, должностным лицам вынесено свыше 10 тыс. представлений, возбуждено около 600 уголовных дел . Только в Рособразовании к непредставлению налоговой декларации и совмещению работы с деятельностью в коммерческих структурах были причастны 249 сотрудников - 70% численности состава центрального ведомства. Проверка Фонда обязательного медицинского страхования, как известно, привела к аресту целой группы федеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение граждан бесплатными лекарствами и проведение так называемых конкурсных закупок. Под ними маскировались личные договоренности чиновников Фонда с поставщиками и производителями, постоянно менялись списки лекарств, "вымывались" дешевые отечественные лекарства и т.д. В результате государство оказалось перед фактом необходимости выплаты значительной дополнительной (многомиллионной) суммы, чтобы покрыть образовавшийся дефицит лекарственных средств. Причем, обанкротилась не столько программа дополнительного лекарственного обеспечения - она показала неплохие результаты в 2005 г. и будет продолжена после корректировки, - сколько "менеджмент государственного управления программой"
В-четвертых, информатизация государственных органов подчас смешивается с процессом их насыщения компьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблема подготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативной части государственного аппарата. Главной психологической преградой на пути расширения деятельности "электронного правительства" в России является соответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересы бюрократии. Может сформироваться "электронная бюрократия", имеющая как высокие профессиональные свойства, так и соответствующие им узко-корпоративные качества и интересы.
В-пятых, пока недостаточно высок престиж работника государственной (муниципальной) службы. Из 200 экспертов, опрошенных Социологическим центром РАГС, только 3,0% оценили престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий, 38,0% как невысокий и 2,5% #61485; как совсем низкий. Существенно ниже статус работника государственной службы в глазах простых граждан .

Таблица 1. Чьи интересы защищают государственные служащие
Интересы    Общероссийская выборка %    Эксперты %
Свои собственные    60,8    24,0
Своего ведомства    38,0    55,5
Своего начальства    33,5    28,5
Государства    24,0    60,0
Коммерческих структур    19,3    6,5
Граждан    8,3    42,5
Другие    1,3    2,0

Реальное состояние мнений и настроений государственных служащих должно учитываться при проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно "рыночного" характера, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотреть встраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадров гражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.
В стране реализованы весьма существенные изменения. Внедрена трехзвенная структура органов федеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственные служащие среднего и низшего звеньев не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как "бездеятельные чиновники". Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа, не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет об изменении всей системы государственного управления, кричащим образом не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.
Неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, в современной России пока не дали желаемого результата. Обычно после некоторого сокращения численности аппарата, он воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Например, выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначили правильное направление поиска - от функций к численности аппарата.

Табл. 2. Отношение к радикальному сокращению функций государственных органов

Вопросы     Общероссийская выборка %    Эксперты %
Скорее следует, чем не следует    51,5    36,0
Скорее не следует, чем следует    19,9    60,0
Затруднились ответить    28,6    4,0
Одна из ошибочных российских мифологем - рассматривать чиновничество как главный тормоз реформы, попытка вывести их за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, тем не менее, следует иметь в виду, что значительная часть их претензий к реформе обоснована: государство, требуя от государственных служащих беззаветного служения, само в свою очередь не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу и букве реформы. На поддержку таких людей реформаторы, безусловно, могут рассчитывать.
Глава аппарата советников Премьер-министра Великобритании М. Барбер обращал внимание на важность реализации ключевых демократических и управленческих ценностей и принципов в современной государственной службе. Они отражены ниже .

Табл. 3. Профессионально-этические ориентиры государственной службы

Качества, ориентиры    Содержание
Профессионализм    Высокая компетенция, преданность принципам демократии; честность/отсутствие коррупции; "говорить правду людям"; политическая неангажированность
Открытость    Свобода слова/информации; прозрачность; отчетность и ответственность
Польза для общества    Результативность; действенность; приоритет - интересы граждан; отдача от вложенного - на длительный срок
Средства    Максимальное применение информационных технологий в управлении

Исторически в обществе сложилось мнение о государственном служащем как о достаточно нравственной личности. Однако нынешние реалии не всегда свидетельствуют об этом. Так, большинство опрошенных служащих полагают, что главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанные с логикой служебной деятельности. В основном они вынуждены тратить время и силы на подготовку отчетов, справок и другую "отчетную работу", на множество далеко не всегда действительно нужных согласований. Реальная практика регламентации профессиональной деятельности настраивает государственных чиновников в основном на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.
Далее, в ряде структур и институтов вместо принципа "личных заслуг и качеств" в служебном росте преобладают такие реалии как субъективные решения руководителя, покровительство, связи, личная преданность и т.п. Данные ряда социологических исследований показывают, что в оценке региональных и местных административных элит такое качество как профессионализм занимает достаточно высокое, хотя и не самое престижное место. Профессионализм, как качество, определяющее положение в управленческих структурах, занимает устойчивое третье место, уступая таким факторам, как: неформальные отношения с нужными людьми и богатство, деньги. Преобладающие способы должностного продвижения служащих (по данным социологических опросов) дают следующую обобщенную картину: конкурсный отбор - 12%, реализация выводов аттестации - 14; единоличное назначение руководителем - 62; прислали "сверху" - 11; назначен из состава резерва - 7; другие способы - 5%.
В результате указанной политики достаточно часто наблюдаются явления непрофессионализма, низкой производственной культуры, текучести кадров, имитации бурной деятельности, слабой обратной связи с населением и др. Естественно, что ряд руководителей, ощущая проблемы в своей кадроведческой подготовке, хотели бы овладеть новыми персонал-технологиями: технологиями мотивации персонала (15%); - диагностики и разрешения конфликтов (15%); - воспитательной работы (10%); - психологической разгрузки (10%), - оценки психологической совместимости и ее учета (10%).
Из управленческих умений и навыков 45% руководителей (служащих) хотели бы овладеть навыками создания "команды". По существу это не партисипативная, а корпоративная установка. С ней вполне сочетается востребованность манипулятивных навыков: умение убеждать (32,5%) и деловая коммуникация (22,5%). Что касается средств мотивационного и косвенного воздействия, то их востребованность - на уровне 5-15%.
Одна из существенных причин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, что в процессе выработки стратегии и, в особенности методов ее реализации не был учтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методологических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладные исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ, повышения роли системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Качественное повышение уровня функционирования государственной службы в России в первую очередь зависит от следующих мер: 1) разработки современных регламентирующих документов; 2) "встраивания" государственной службы в общую логику и схему нового государственного управления; 3) повышения уровня профессионализма служащих (специальное образование и эффективная система ИПК); 4) формирования у государственных служащих качественных этических и нравственных установок на конечные результаты работы и их оценку, как профессионалами, так и общественными организациями, соответствующим кругом "обслуживаемых" граждан; 5) максимальное использование принципов прозрачности и персональной ответственности за конечные результаты деятельности в целях борьбы с коррупцией и повышения общей результативности; 6) использования опыта национальных проектов для понимания достижений и недостатков в работе соответствующих служб, их дальнейшей оптимизация.

Ирхин Ю.В.
д.филос.н., академик Академии политической науки, профессор РАГС

2007 г.


Док. 291079
Опублик.: 05.04.07
Число обращений: 1783

  • Ирхин Юрий Васильевич

    • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``