Конституционная реформа и реформа политической системыНазад
Конституционная реформа и реформа политической системы
Конституционная реформа и реформа политической системы в России, которые для исследовательских целей вполне можно объединить в одну, назвав ее конституционно-политической, имели цели, обусловленные исходными обстоятельствами, в которых находилась страна, - тотальным контролем государства за личностью, отсутствием признания приоритета прав и свобод человека, монопольной властью единственной политической силы, не признающей существование оппозиции, централизованной и полностью огосударствленной экономикой.
Разумеется, к началу конституционно-политической реформы все эти составляющие тоталитарного строя претерпели эрозию. Тем не менее без последовательной и целенаправленной конституционно-политической реформы невозможно было ни ликвидировать институциональные остатки этой системы, ни поставить заслон на пути ее возрождения. Общие цели этой реформы можно определить как: 1) установление конституционного строя, под которым понимается государственное устройство, основанное на правовом ограничении публичной власти путем конституционного закрепления функций, полномочий и ответственности каждого из ее институтов; 2) создание институциональных условий становления и развития системы свободного выражения разнообразных политических интересов, существующих в обществе, и ответственности власти перед обществом.
Таким образом, конституционно-политическая реформа означала формирование в полном объеме основных институтов демократии на основе, прежде всего: системы разделения властей, действующей на принципе "сдержек и противовесов"; идейного, духовного и политического плюрализма; многопартийной политической системы.
1. Стартовые условия реформы
Чтобы понять характер и содержание конституционно-политической реформы, начавшейся в конце 1993 года, необходимо вкратце напомнить о том, что ей предшествовало.
В конце 80-х годов (приблизительно с 1988 года) перестройка, начатая М. С. Горбачевым, привела к появлению в СССР реальной политики. Дело в том, что до этого просто не существовало политики, понимаемой как легальное столкновение интересов разных политических сил и групп. Она и не могла существовать в условиях официально закрепленной общегосударственной идеологии и монополии КПСС на публичную власть. В этих условиях любое несогласие с официальными установлениями рассматривалось как уголовное преступление1.
В институциональном смысле появление зачатков политики проявилось в проведении впервые после завоевания власти большевиками относительно свободных, альтернативных выборов: сначала на уровне Союза ССР в 1989 году, затем на уровне РСФСР в 1990 году, где открыто заявили о себе некоммунистические и даже антикоммунистические силы. Хотя формально Уголовный кодекс РСФСР, преследовавший антисоветские проявления, продолжал действовать, фактически открыто начала формироваться оппозиция коммунистическому режиму. С этого времени монополия КПСС дала сильную трещину, хотя советская конструкция власти принципиально еще не изменилась.
Свободные выборы в России стали одним из самых главных достижений тогда еще стихийного строительства демократии в России. Можно без преувеличения сказать, что приближение молодой российской демократии к мировым стандартам в этой сфере идет стремительными темпами. Такие темпы обусловлены, конечно, не уникальной предрасположенностью России к эталонной демократии, а тем, что наша страна начала осуществление своих политических преобразований в конце ХХ века в условиях развития информационной цивилизации, открытости, влияния более зрелых демократий.
Становление избирательной системы в России прошло два этапа. До конца 1993 года оно шло совершенно стихийно. Самым важным считалось введение политической конкуренции как таковой, на нюансы внимание не обращалось. В это время главная политическая борьба на правовом поле шла вокруг Конституции. После 1993 года именно нормативное регулирование избирательной системы стало ареной ожесточенной политической борьбы. Борьба эта не привела к таким драматическим последствиям, как события осени 1993 года, но, безусловно, существенно повлияла на нынешнее уродливое состояние партийной системы, к другим негативным последствиям...
Итоги выборов депутатов Съезда народных депутатов СССР еще не определялись полностью свободной волей избирателей. Часть мест на Съезде (квоты) закреплялась за депутатами, входившими в списки, составлявшиеся КПСС и подконтрольными ей структурами - ВЦСПС (официальные профсоюзы), Академией наук СССР, рядом крупных общественных организаций. При этом в некоторых союзных республиках выборы, независимо от формальных процедур, предусмотренных новым законодательством, проходили при полном контроле аппарата КПСС. Но даже при такой ограниченной свободе выборов многочисленные собрания по отбору кандидатов, прокатившиеся по всей стране; новые и непривычные возможности агитации; впервые появившиеся радио- и теледебаты; сама невероятная до сих пор возможность выбирать из нескольких кандидатов; политическая публичность, появившаяся в процессе выборов и резко возросшая во время Съезда благодаря постоянным трансляциям - все это привело к стремительной политизации общества, подготовило появление политической оппозиции.
В итоге выборы 1989 года и сам Съезд народных депутатов СССР послужили стартовой точкой первой, умеренной фазы революции, приведшей в итоге к ликвидации тоталитарного режима и распаду СССР. Так реальное изменение избирательного законодательства и сопутствовавшие ему изменения внесли свой вклад в преобразование, затем потрясение, а впоследствии - разрушение коммунистической системы.
Еще до выборов 1989 года в стране начали создаваться зародыши политических движений и организаций. Особенно интенсивно это происходило в республиках Прибалтики и Закавказья (т. н. "Народные фронты"), на Украине, в крупных городах России - в Москве, Ленинграде, Свердловске и т. д. Естественно, что выборы ускорили этот процесс, дали возможность этим организациям заявить о себе, набраться политического опыта, обрести популярность.
В апреле 1990 года состоялись выборы на Съезд народных депутатов РСФСР. Одновременно в РСФСР проходили выборы в местные - областные (краевые), республиканские (автономных республик), городские и районные - Советы народных депутатов.
Конституция РСФСР, описывая роль КПСС и организацию государственной власти, практически копировала союзную. Однако избирательная система в России к 1990 году была уже иной: все депутаты должны были избираться исключительно по мажоритарной системе. В книге "Эпоха Ельцина"2 делается обоснованное предположение, что отмена списков от общественных организаций связана с тривиальным отсутствием мало-мальски влиятельных организаций на республиканском уровне (это было свойственно именно России). Например, не существовало российской компартии или российского комсомола, российской академии наук или российских профсоюзов. Поэтому дублировать союзный опыт было бессмысленно.
Что касается отказа от "собраний представителей", предусмотренных в союзном законе в качестве средства отсева нежелательных для партийного аппарата кандидатов, то он объясняется неудачным опытом выборов 1989 года: "Год назад вокруг этих собраний разразилось немало громких скандалов, и поэтому предпочли просто не искушать еще раз судьбу"3.
Описанные отличия российской избирательной системы от союзной имели существенный политический эффект. Во-первых, во многих крупных российских городах большинство мест в Советах получили демократически ориентированные кандидаты. Во-вторых, выборы по мажоритарной системе привели к тому, что на Съезде народных депутатов РСФСР создалось относительное равновесие сил между демократическим и коммунистическо-консервативным флангами, чего и близко не было на союзном Съезде. Этот баланс потом был утрачен, но успел сыграть очень важную роль в политической судьбе страны.
Главным политическим результатом предвыборного периода стало образование движения "Демократическая Россия". Можно сказать без преувеличения, что оно тогда было самой мощной и влиятельной общественно-политической организацией на демократическом фланге, способной со временем стать сильной партией, но не ставшей таковой.
Новый расклад сил на российском Съезде привел в мае 1990 года к избранию Б. Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР (в существовавшей тогда конструкции власти он становился фактически главой республики), а затем, 12 июня 1990 года к практически единодушному принятию Съездом Декларации "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики".
Основное значение Декларации состоит в том, что в условиях слабеющего, но все еще сильного коммунистического режима провозглашались основные принципы демократического государства, то есть при существовании принципов одной государственной системы легально устанавливались принципы в корне иной системы. Это был огромный прорыв в направлении к установлению конституционной демократии4. В частности, в документе говорилось, что "РСФСР гарантирует всем гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям и религиозным организациям, действующим в рамках Конституции РСФСР, правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами"; что "разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства"; что "РСФСР заявляет о своей приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами и народами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России". Наконец, признавалось, что "Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства".
Удивительно, но этот документ был принят Съездом почти единогласно, хотя большинство в нем еще составляли ставленники аппарата КПСС, во всяком случае, люди, далекие от демократических взглядов. Объясняются такие итоги тем, что противостоящие друг другу политические силы (по тогдашней терминологии "коммунисты" и "демократы") по-разному оценивали предназначение этого документа. "Демократы" видели в нем правовую основу для прорыва из тоталитарного строя, для ликвидации всесилия КПСС. "Коммунисты" же, решив не придавать значения "демократической риторике", видели в Декларации возможность дистанцироваться от реформаторской политики М. Горбачева (то есть на первое место ставили идею "суверенитета" РСФСР в составе СССР): в то время для коммунистических ортодоксов именно борьба с Горбачевым и его "перестройкой" была основной задачей.
Принятие Декларации, как и ожидалось, только подстегнуло ожесточенное противостояние между российскими и союзными властями. Закончилось все это августовским путчем 1991 года, распадом Союза, а для России - переходом от умеренной фазы революции к радикальной.
Бесспорно, Советский Союз был обречен на распад5, но время и форма этого процесса определялись рядом факторов, одним из которых стал переход к мажоритарной системе выборов в РСФСР. Может возникнуть закономерный вопрос: как такой, казалось бы, малосущественный, даже "технический" фактор мог привести к столь грандиозным политическим последствиям?
Во-первых, он действовал в совокупности с другими когерентными ему факторами.
Во-вторых, он действовал в период неустойчивости старой политической системы. А по определению неустойчивости, это такое свойство динамической системы, когда малые воздействия на нее могут приводить к большим последствиям.
В-третьих, нельзя вообще рассматривать избирательную систему как малосущественный фактор. Это крайне опасное заблуждение. Весь опыт нашей новейшей истории служит тому подтверждением. Тем более важно понять, как влияет нынешняя избирательная система на политическую систему страны, каковы опасные стороны этого влияния, чего следует ждать, и что необходимо предпринимать, чтобы избежать опасностей.
Декларация о суверенитете стала основой для постепенного демонтажа советских принципов власти в Российской Федерации, прежде всего через изменение действовавшей с 1978 года Конституции РСФСР, особенно усилившееся после августа 1991 года. В частности, в статье 7 вместо нормы, закреплявшей монопольное политическое положение КПСС, появилась норма, предусматривающая политический и идеологический плюрализм; в конституционную ткань были введены принципы, соответствующие международным пактам о правах человека (напомним, что по советской доктрине даже сами понятия "права человека", "правовое государство" признавались буржуазными понятиями); наконец, было провозглашено, что одной из основ конституционного строя России является разделение властей (теоретически это также означало прямую противоположность доктрине полновластия Советов как основе советского типа власти).
В первые месяцы после "августовской победы демократии" многим казалось, что Россия окончательно сбросила советскую власть. Тем более, что в эти месяцы (август и ноябрь 1991 года) российский Президент Б. Н. Ельцин своими указами запретил деятельность КПСС и КП РСФСР (в последующем КПРФ), а в декабре того же года Россия стала самостоятельным государством, то есть перестала существовать как одна из республик Союза ССР, поскольку последний распался. Но это была иллюзия победы.
Уже очень скоро развитие событий подтвердило это.
Во-первых, Конституционный Суд РФ в 1992 году вынес решение, фактически реанимировавшее деятельность коммунистической партии. А учитывая, что основная масса служащих государственного аппарата по своим взглядам, профессиональным навыкам, традициям оставалась советской, компартия, организационно восстановившись, получила немалые рычаги для саботажа реформ, искажения их целей и смысла.
Во-вторых, несмотря на провозглашенный в Конституции Российской Федерации (страна к этому времени перестала называться РСФСР) принцип разделения властей, конституционно сохранились важные черты советской модели организации государственной власти.
Так, в статье 10 Конституции РФ осталась в неприкосновенности норма, гласившая, что Съезд народных депутатов "правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". Ясно, что это положение противоречило идее разделения властей. Оно было ярким проявлением прямо противоположной идеи "полновластия Советов". Даже сама "двухъярусная" конструкция законодательного органа отражала чисто советские представления о власти (доминирование идеи представительства над идеей профессионального законотворчества).
Характерна в этом смысле также статья 107 тогдашней Конституции, которая характеризовала Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный (!) и контрольный орган государственной власти. Вряд ли стоит специально доказывать, что это также противоречило принципу разделения властей.
Не предусматривала Конституция и нормального механизма сдержек и противовесов. В частности, Президент РФ не имел права отклонить ни один закон, принятый Верховным Советом РФ (он мог лишь вернуть его для повторного рассмотрения, а если закон вновь простым большинством голосов от общего состава каждой из палат принимался в той же редакции, то Президент обязан был его подписать и опубликовать в течение 3 дней). Президент должен был отчитываться перед Съездом народных депутатов о выполнении принятых им и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, причем Съезд мог потребовать от Президента внеочередного доклада. Президент назначал премьер-министра и мог отправить правительство в отставку только с согласия Верховного Совета, но при этом не имел права роспуска Съезда или Верховного Совета. В то же время Верховный Совет мог отправить Правительство в отставку. Наконец, Съезд практически в любой момент мог отрешить Президента от должности, поскольку основания для этого были закреплены в самой общей форме: "в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги". И такие попытки были. Лишь политический страх перед Б. Ельциным и тактические маневры последнего удержали депутатов от принятия решения об отрешении его от должности.
Неудивительно, что многие советские представления отражались и в проектах новой Конституции, разрабатывавшейся Конституционной комиссией. Тем более, что эта Комиссия (ответственный секретарь - О. Г. Румянцев) после избрания Б. Ельцина Президентом России оказалась под влиянием антиельцинского руководства Съезда народных депутатов. Приведем только один пример: в проекте Конституции, доработанном в соответствии с постановлением шестого Съезда (1992 года), устанавливался вариант "разделения властей", напоминавший модель президентской республики, существующую в США. Однако при внимательном чтении проекта становилось ясно, что речь шла не о президентской, а о парламентской республике. В частности, было предусмотрено, что кроме Президента - главы исполнительной власти, действует еще и относительно самостоятельное Правительство, возглавляемое Председателем; что Председатель и все члены Правительства могут быть назначены только при согласии Верховного Совета; что структура и компетенция Правительства определяются федеральным законом; что, наконец, Верховный Совет может потребовать отставки любого члена Правительства и вообще любого назначенного Президентом должностного лица, а если Президент его не уволит, то обязан представить обоснование, которое опять-таки Верховным Советом может быть сочтено неудовлетворительным. и это влечет за собой обязательную отставку такого лица.
В аналитической части работы будет более подробно сказано о причинах и последствиях такого непонимания. Здесь же отметим лишь, что политическая и идеологическая неопределенность реформы власти в конечном счете обусловила появление двоевластия. В 1992-1993 годах ясно обозначились два конфликтующих центра власти: с одной стороны, Президент РФ и его Правительство, с другой - Съезд и Верховный Совет. И хотя на поверхности все происходящее было похоже на столкновение институтов власти, на самом деле речь шла о революционном столкновении двух стратегий - реформаторской и реставрационной.
2. 1993 год: развязка политического кризиса
В конце концов осенью 1993 года это столкновение приобрело радикально конфликтную форму. На этот раз на обострение пошел сам Б. Ельцин. 21 сентября 1993 года он обнародовал свой Указ No 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым прекращалась деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а также приостанавливалось действие большинства конституционных норм.
В российском обществе, даже в той его части, которая была настроена реформаторски, этот Указ Президента РФ был воспринят как акт государственного переворота. В узко формальном смысле Указ No 1400 действительно можно оценить именно таким образом. Однако в подлинно правовом (естественно-правовом) смысле это был правомерный акт. Русский правовой мыслитель И. А. Ильин в эмиграции задолго до описываемых событий писал, что "развитое правосознание умеет всегда разобраться в том, где начинается и где кончается право и возникает произвол; и, решив этот вопрос, оно всегда умеет сделать надлежащие практические выводы: где надлежит признать и повиноваться, а где надлежит противопоставить произволу и грубой силе всю мощь правомерного и до героизма последовательного непокорства"6. Основываясь на этой идее, И. Ильин даже предложил шесть условий, при которых не только возможно, но и необходимо нарушение позитивного права7.
Другое дело, что тактически Б. Ельцин мог поступить и по-другому. Но своими непоследовательными действиями в период 1991-1993 годов он сузил реформаторским силам поле для политического маневра. Указ No 1400 фактически заменил собой тот процесс, который должен был произойти при переходе России от тоталитарного государства к демократическому, но вовремя не произошел. Прежде всего из-за непонимания обществом и самим Президентом государственно-правовой и исторической сути событий 1991 года.
Правовую обоснованность действий Б. Ельцина следует оценивать не только по содержанию его Указа от 21 сентября 1993 года, но и по дальнейшим шагам Президента. А они свидетельствовали об отсутствии у него стремления к установлению неправового режима. Рассмотрим важнейшие из них.
В самом начале, то есть в самом Указе No 1400, не предполагалось быстрое принятие новой Конституции России. Конституционной комиссии и Конституционному совещанию8 предписывалось к 12 декабря 1993 года только представить согласованный проект. О том, что какое-то время (которое могло при желании быть затянуто на неопределенный период) органы власти существовали бы фактически без Конституции, свидетельствовало также утвержденное тем же Указом Положение о федеральных органах власти на переходный период, которое должно было временно заменить существенную часть Конституции. Однако Б. Ельцин не только не пошел на затягивание конституционного процесса, но и, наоборот, ускорил его.
Указом от 1 октября 1993 года "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" существенно менялись параметры будущей Государственной Думы. Во-первых, ее количественный состав увеличивался с 400 до 450 депутатов. А во-вторых, устанавливалось равное распределение мест между депутатами, избранными по мажоритарной и по пропорциональной системам (225 на 225). Поначалу планировалось, что из 400 депутатов 270 мест (то есть две трети) получат депутаты, избранные по мажоритарной системе.
Другой Указ от 11 октября 1993 года назывался "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Дело в том, что в Указе No 1400 назначались выборы только Государственной Думы. А роль верхней палаты временно должен был играть орган, образованный в кризисной ситуации (сентябрь 1993 года) из глав субъектов Федерации незадолго до роспуска Съезда и названный Советом Федерации. При этом большинство региональных руководителей в ту пору были назначены Президентом РФ. Сохранение такой конструкции политически было бы на руку Б. Ельцину, однако существенно снижало степень легитимности будущего парламента (Федерального Собрания) в целом. И Ельцин пошел на принципиальное изменение статуса верхней палаты парламента, введя выборный принцип ее формирования - по два депутата от каждого субъекта Федерации должны были быть избраны по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам.
Наконец, 15 октября 1993 года был издан Указ Президента РФ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" вместе с Положением об этом всенародном голосовании (референдуме). Это был принципиальный шаг Бориса Ельцина: модель конституционной реформы, а точнее сказать, реформы основ государственной власти, кардинально менялась, становясь еще больше похожей на деголлевскую реформу 1958 года, когда новая французская Конституция также была вынесена на референдум, минуя парламент.
И действительно, 12 декабря 1993 года Россия обрела свою Конституцию наиболее демократическим путем - она была принята на общенациональном референдуме.
1 В Уголовном кодексе РСФСР существовало несколько статей, по которым можно было лишить свободы любого человека, подвергнувшего хотя бы сомнению действия или решения властей. Самой распространенной была практика применения статьи 70, названной "Антисоветская агитация и пропаганда", под которой понимались "агитация или пропаганда, проводимая в целях подрыва или ослабления Советской власти либо совершения отдельных особо опасных государственных преступлений, распространение в тех же целях клеветнических измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй, а равно распространение либо изготовление или хранение в тех же целях литературы такого же содержания". Кроме этого, действовала статья 1901 "Распространение заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй" (эта статья преследовала в основном тех, кто рассказывал политические анекдоты или в иной форме иронизировал над существующим строем и его политическими деятелями). Наконец, статья 72 "Организационная деятельность, направленная к совершению особо опасных государственных преступлений, а равно участие в антисоветской организации", как можно видеть из самого названия, открыто преследовала всякую организованную оппозицию режиму. Правда, в 60-х - начале 80-х годов было очень мало дел, возбужденных по этой статье, поскольку в СССР уже практически не было антисоветских организаций (диссидентские группы не были таковыми).
2 См.: Эпоха Ельцина: очерки политической истории. М., 2001. С. 76.
3 Там же. С. 76.
4 Не случайно, понимая это значение, российские депутаты тогда же установили день принятия Декларации как праздничный.
5 Справедливости ради отметим, что в то время это понимали очень немногие.
6 Ильин И. А. О сущности правосознания. М., 1993. С. 29.
7 См.: там же. С. 73-74.
8 Оно было созвано Б. Ельциным в июне 1993 года как противовес Конституционной комиссии.
Институт права и публичной политики
Док. 290772 Опублик.: 04.04.07 Число обращений: 866
