Соглашения о разделе продукции (СРП) продолжают оставаться предметом полемики. Одни считают их способом привлечения в страну инвестиции, отсутствие которых делает ее развитие невозможным. Другие видят в СРП простую маскировку, прикрывающую пус-тыми обещаниями будущих благ унизительное для государства, "коррупционно-емкое" рас-хищение естественных богатств, прежде всего таких, как нефть и газ. Кто прав в споре - возможно, покажет время. По крайней мере, из множества проектов, о которых грезилось, когда принимался закон о СРП, реализуется лишь один - в районе Сахалина.
Неожиданности уникального контракта
Обнаружилось: инвестиции в области появились, но это не коснулось казны, а бюджетные ожидания оказались блефом. И причина крылась в отсутствии доступа к информации, ка-сающейся СРП, в интерпретации правил о конфиденциальности, к которым, якобы, относят-ся эти соглашения. В СРП по разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа ("Сахалин-2"), оформленном 22.06.94 с "Сахалин Энерджи инветмент компани, ЛТД", сказано: "условия соглашения и любая иная информация, документы, полученные от другой стороны, родственных ей организаций, их подрядчиков, субподрядчиков, консуль-тантов и т.п. являются конфиденциальными". Принципы финансирования, требования к ор-ганизации подрядных работ, условия привлечения предприятий нашей промышленности подрядным работам, использование и распределение углеводородов, размеры и даты выпла-ты бонусов (разовые платежи за право разработки), возмещение затрат на геологоразведоч-ные работы, понесенных до заключения СРП, налоги и платежи и т. д, все эти данные "секретны". Тайной стал уставный капитал инвестора и даже его юридический адрес. Из-вестно лишь, что он на Бермудских островах.
Чем обернулась конфиденциальность? Сахалинская администрация не может показывать ежеквартальное поступление средств, до двух миллионов долларов, причитающихся за гео-логоразведочные работы, представлять данные по платежам за недра, о доходах от реализа-ции российской доли углеводородов. Утратила достоверность и бюджетно-финансовая до-кументация; ведь выручка от части произведенной продукции, полученной от СРП, посту-пающая в федеральную собственность, является доходным источником федерального бюд-жета, а продукция, полученная субъектом РФ, используется в соответствии с законодатель-ством этого субъекта.
Вот почему Сахалинская областная дума в мае 2000 года внесла в думу Государственную проект поправок в федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции". Ко второму чтению они приобрели следующую редакцию:
"Соглашение не может содержать условий конфиденциальности его текста (за исклю-чением условий конфиденциальности приложений, содержащих геологическую, геофизиче-скую, геохимическую и иную научно-техническую информацию и данных по ее интерпрета-ции). Сведения о сторонах соглашения, условиях и порядке раздела произведенной продукции между сторонами соглашения, сведения о налогах и платежах при исполнении соглашения, применимом законодательстве, месте и порядке разрешения споров об исполнении соглаше-ния и их подсудности официально публикуются Правительством Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации по установленной им форме в течение семи дней после подписания соглашения" (в ст. 6).
"Указанные договоры (имеются в виду договоры между федеральным центром и субъек-том РФ, на территории которого происходит добыча и распределение доходов от СРП - С. П.) подлежат обязательному официальному опубликованию Правительством Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации не позднее семи дней после их подписания, а субъектам российской Федерации - в порядке и сроки, установленные их законодательством" (в ст. 10).
Почему "против"?
Законопроект был принят в первом чтении 18.10.01, в январе 2002 он был готов ко второ-му. Но 20 марта Комитет по природным ресурсам и природопользованию, курирующий про-ект, рекомендовал рассмотреть его снова в первом чтении и, одновременно, отклонить. С "возвращением к процедуре первого чтения" согласился и Совет Госдумы. Что послужило основания для фальстарта? Участники законодательной деятельности дружно выступили против "прозрачности" СРП. Таково мнение вице-премьера В. Христенко, замминистра Э. Дмитриев от Минэкономразвития, Верховного Суда и даже правового управления Аппарата Госдумы. В отличие от депутатов, суждения которых чаще всего не совпадают, чиновники, наоборот, продемонстрировали солидарность. В обобщенном виде их критика сводится к следующему.
Условия СРП должны составлять служебную или коммерческую тайну, иное "не соответ-ствует законодательству". (В чем и как, в "отзыве" нет ни слова). Поскольку "любые сведе-ния о налогоплательщике составляют налоговую тайну", публикация сведений о налогах и сборах при выполнении соглашений не соответствует ст. 102 Налогового кодекса. (Почему - не говорится) "Официальное опубликование информации" об СРП "причинит существенный ущерб интересам государства как стороне в соглашениях о разделе продукции". (Как и в чем - данных нет). Ст. 139 ГК содержит нормы, "в соответствие с которыми обладатель инфор-мации, представляющей коммерческую ценность, может принимать меры к охране ее кон-фиденциальности", а "сведения об условиях и порядке раздела произведенной продукции" могут "составлять служебную или коммерческую тайну", поскольку "данная информация имеет действительную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам". (Но законопроект как раз и предполагает создать специальную норму вместо общей). О конфи-денциальности говорит "зарубежное законодательство" и "практика делового оборота". (Ссылок и примеров тоже нет). Сведения о месте разрешения споров публиковать "невозможно", так как в российском законодательстве нет "критериев определения содержа-ния и объема данных сведений". (А надо всего лишь указать адрес). О каком контроле обще-ства за СРП может идти речь, если "уполномоченные представители органов государствен-ной власти" имеют право на "беспрепятственный доступ к документации". "Ст. 124 ГК уста-новила равенство государства и иных участников гражданских правоотношений", а потому Россия "осуществляет свою деятельность по правилам, установленным гражданским законо-дательством для юридических лиц". Стало быть "в части договорных отношений это означа-ет свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в указанные отношения". Публиковать данные о СРП в Собрании законодательства нельзя, поскольку они не являются "актами законодательства".
Что удивляет в этих отзывах? В них, как ни странно, нет доказательств, даже при наличии ссылок на статьи законов, которые, якобы, нарушает законопроект. В том-то и дело, что его новеллы вводят специализированные нормы вместо общих. Они при коллизии права и долж-ны применяться. Поэтому противоречия здесь не создаются, а снимаются.
На самом деле спор вскрыл принципиально различные позиции, вытекающие из деления российского права на частное и публичное, деления, возникшего лишь в 90-е годы. Разногла-сие не в юридических частностях, в том, к какой группе законов следует относить СРП. Ав-торы законопроекта стоят на почве публичного права, их оппоненты - частного.
Если регулировать СРП частным правом, то их закрытость логична, поскольку частному праву известен институт коммерческой тайны. В публичном праве наоборот, не существует никаких тайн, кроме военной или государственной, и все, что носит публичный характер, должно быть открыто, доступно публикации и обсуждению. Основная цель предпринима-тельства, если его регулирует частное право - извлечение прибыли. Хозяйствование согласно публичному праву не отказывается от прибыли, но поскольку оно предназначено для обще-государственных (общенациональных) потребностей, его цель не сводится к одной прибыли. Наконец, если частное право предполагает равенство участников, то для публичного права это условие не характерно.
К тому же в пользу того, что СРП относятся к публичному праву, говорят две причины. Особенность самой продукции, с которым оно имеет дело (во всех случаях это общенацио-нальное достояние, имеющее статус федеральной собственности), и публичная природа од-ного из сторон соглашения, а именно - государство Россия.
Почему "за"?
Конечно, в ГК есть ст. 139, где сказано, что "сведения, которые не могут составлять слу-жебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами". Вот только незадача - ст. 139 ГК не распространяется на СРП. Да и у самого Правительства по данному вопросу воистину семь пятниц на неделе. Выступая ныне против публичного харак-тера СРП, оно забыло свое же постановление от 5.12.91 No 35, в котором запрещено делать предметом коммерческой тайны учредительные документы и уставы предприятий, сведения о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей, документы об их уплате.
И ст. 102 НК не создает препятствий для публикации сведений о налогах и сборах. Нало-говая тайна касается "сведений о налогоплательщике". К тому же ограниченный доступ не может относиться к документам, "содержащим информацию о деятельности органов госу-дарственной власти, об использовании бюджетных средств и других государственных и ме-стных ресурсов".
Пункт 2 ст. 11 закона о СРП относит первичную информацию, ее интерпретацию и произ-водные данные, полученные инвестором в результате выполнения работ по СРП, к собствен-ности государства. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных согла-шением, инвестор вправе свободно и безвозмездно их пользовать в целях выполнения работ. Но порядок пользования определяются соглашением в соответствии с законодательством России. Значит, общим правилом СРП конфиденциальность не является, а ее предметы, если в этом есть необходимость, подлежат особому отражению в соглашении. Да и из текста за-кона видно, что законодатель имел в виду информацию технического, а не финансово-экономического характера.
Правительство РФ, участвует в СРП не от своего имени, а от имени России, выступая в нем не частными предпринимателем, а специальным субъектом права, действующем в пуб-личном, общенациональном интересе. К тому же природные ресурсы, предмет СРП, должны быть использованы и охраняемы как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (п. 1 ст. 9 Конституции). Значит, на СРП распространяется ее п. 3 ст. 15, обязывающий официально опубликовать любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Лишь после публика-ции СРП вступает с силу и может применяться.
Почему же у законопроекта оказалось так много противников?
Не потому ли, что ранее заключенные СРП содержат неприемлемые условия? В "Сахалине-2" роялти (фиксированный платеж валового дохода инвестора, величина которого в большинстве стран мира доходит до 20 процентов.) составляет всего лишь 6 процентов, материальным правом, применимым при спорах, названо законодательство штата Нью-Йорк, одного из государств, входящих в США, процессуальным правом - регламент UNCITRAL, местом рассмотрения спора - Стокгольм, а органом предварительного рассмотрения - Ар-битражный институт Торговой Палаты. Не многим лучше и "Сахалин-1". Роялти в нем 8 процентов, вместо американского законодательства принято право Англии - как известно, являющейся частью Великобритании. Разрешение споров опять же в Стокгольме и на анг-лийском языке. По обоим соглашениям Россия при спорах отказалась от ссылок на суверен-ный иммунитет, то есть от суверенитета, как такового.
Когда-то большевики отказались признавать в праве что-либо "частное". Известно, по крайней мере юристам, письмо Ульянова-Ленина наркому юстиции Курскому, где эта мысль выражена предельно откровенно. Что за этим последовало? Частный интерес, который ника-кое право не могло отменить, в конце концов восстал, разрушая и правовую надстройку, и экономический фундамент, на котором она покоилась. Ныне, похоже, одну крайность сме-нила другая, только с другим знаком: отрицается все общественное, государственное, словом публичное. Во всяком случае это видно на примере сахалинского законопроекта. Окажутся ли федеральные законодатели более дальновидными, а значит и более мудрыми, чем феде-ральные чиновники?
Сергей Пыхтин
Док. 289914 Опублик.: 03.04.07 Число обращений: 295
