В недавней истории с законопроектом о запрете референдумов, который был подозри-тельно спешно, по правде говоря, принят в обеих палатах Федерального Собрания, имеется, по крайней мере, три аспекта: теоретический, юридический и политический, на которые было бы небезынтересно обратить внимание.
Не может быть хороших законов, если нет хорошей теории
С теоретической точки зрения референдум, предусмотренный в Конституции РФ (ст. 3), касается лишь одной формы народного волеизъявления, формы, в которой народ непосред-ственно осуществляет свою власть. Но практика знает и иные способы такого волеизъявле-ния. Одни российская Конституция не упоминает, другие предусматривает. Она ничего не говорит о плебисците, в котором народ не осуществляет власть, а всего лишь отвечает на тот или иной вопрос, предложенный ему институтом власти. Примеры такого плебисцита в ис-тории России - голосование о судьбе Союза ССР 17 марта 1991 года и, уже в пределах Вели-короссии, голосование 25 апреля 1993 года о доверии органам власти РФ и политике прези-дента Ельцина. Наконец, это всеобщие и прямые выборы институтов власти. В отличие от плебисцита, выборы, как и референдум, являются непосредственным осуществлением вла-сти. Именно так изложен п.3 ст. 3 Конституции РФ.
Юридический запрет, о котором позаботились в Кремле и который в парламенте собрал правительственное большинство, распространяется. таким образом, не на все, а лишь на одну форму волеизъявления, ту, что прямо предусматривает Конституция. Но запрет на референ-думы не может касаться ни всеобщих выборов, поскольку закон о референдуме их не регу-лирует, ни плебисцитов, ибо эта форма не является, строго говоря, референдумом .
Однако этот вопрос, ясный теоретически, приобретает в действующем российском праве совершенно извращенное выражение. Породил его федеральный конституционный закон "О референдуме", принятый Государственной Думой 7 июля 1995 года, когда в ней, кстати го-воря, "левые" и оппозиционные правительству Ельцина фракции составляли чуть ли не бло-кирующее большинство. Но не допустить принятия закона, противоречащего Конституции, они или не захотели, или не рискнули. Как бы там ни было, в его ст. 1, где изложено опреде-ление понятия, сказано, что "референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения". Другими словами такая формула должна означать, что в понятие "референдум", вопреки положению Конституции, включен и иной вид народного голосования - плебисцит.
Если же перечитать предложения, с которыми выступила фракция КПРФ, заявившая о том, что она намерена предложить народу ряд вопросов, то их поспешное обсуждение в прессе и скоропалительные, довольно поверхностные дебаты в парламенте, то окажется, что и политики, и общественные деятели, и журналисты имели в виду как раз не референдум, а плебисцит, голосование не по "законопроектам", а по "вопросам".
Как можно заблудиться в двух соснах
Между тем разница между этими формами народного волеизъявления существенна. Одно дело, ответить на вопрос, "доверяете ли Вы президенту Российской федерации" или "Одоб-ряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Прави-тельством Российской Федерации". Совсем другое - выразить отношение к проекту норма-тивного акта, такого, например, как Конституция.
Плебисцит должен выяснить убеждение, образ мыслей, мировоззрение нации. Его пред-мет относится к направлению государственной политики, победившей версии которой пред-стоит или воплотиться в форму закона, или послужить ориентиром для институтов власти. Референдум, наоборот, безразличен к идеологии. Его результат не затрагивает ни образа мыслей, ни чувства граждан. Он не меняет ни общественный строй, ни экономический уклад. Его "да" и "нет" касается не стратегии развития страны, не отношения нации к тому или иному вопросу внешней или внутренней политики. Он должен определить чисто юридиче-скую задачу - одобрить или отклонить законопроект.
При плебисците в голосовании участвуют граждане, на референдуме голосуют законода-тели. В первом случае важно, чтобы в каждом избирателе проснулся патриот, во втором предполагается, что каждый гражданин окажется полноценным знатоком законов.
Если плебисцит - это своеобразное вече, вопрос на котором должен быть максимально односложным, то референдум, как правило, содержит неоднозначные, внутренне противоре-чивые оценки. Предварительное условие плебисцита - широкая политическая полемика, ко-торая должна охватывать все общество, но она не должна быть слишком долгой. Предвари-тельное условие референдума - глубокая юридическая дискуссия, но имеющая своим пред-метом конкретный законопроект. Очевидно: чтобы в 105-миллионном корпусе законодате-лей могло сложиться о нем определенное суждение, необходимо затратить и значительные финансовые и технические средства, и многие месяцы, если не годы. В противном случае го-лосование становится форменной профанацией, чем являлся референдум по проекту Консти-туции РФ 12 декабря 1993 года.
Плебисцит требует значительно меньше средств на свое проведение, чем референдум. Для плебисцита вполне достаточно наличной системы распространения информации, вроде теле-видения, радиовещания и печатной прессы. Аппетит референдума не знает границ. Чтобы все потенциальные участники голосования могли осуществить свое право не как дилетанты, а со знанием дела, каждого из них надо, как минимум, снабдить всем пакетом документов. Представив себе Государственную Думу или Совет Федерации, численность которых увели-чена до 105 миллионов членов, можно понять, какие суммы, кроме тех, которые достаточны для плебисцита, необходимы референдуму дополнительно.
Наконец, различны и основания для их проведения. Поскольку в РФ ее основной закон был принят референдумом, то было бы логично, чтобы так же принималась и отменялась и конституционные федеральные законы. Причем не только те, которые прямо указаны в Кон-ституции, то и те, которые могут быть отнесены к таковым законодателем.
Есть, по крайней мере, еще два случай, когда референдум становится неизбежным. Речь идет, во-первых, о законодательном кризисе, случае, когда различные органы законодатель-ной власти - парламент и президент - принципиально разойдутся в оценке того или иного закона. Тогда спорный законопроект по инициативе одной из сторон или по их совместному решению может быть вынесен на народное голосование. Во-вторых, референдум должен проводится по инициативе определенного числа граждан, хотя бы тех же двух миллионов. Но, по-видимому, лишь в том случае, если они требуют принять конкретный конституцион-ный закон или отменить действующий закон, а законодательная власть имеет прямо проти-воположное мнение.
Иначе возникает потребность в плебисците. Очевидны во всяком случае два повода. Во-первых, если в массовом сознании возникает сомнение относительно направления внешней или внутренней политики - и тогда решение о его проведении принимает либо законода-тельная власть или один из ее институтов, либо имеет место массовая гражданская инициа-тива. Во-вторых, когда проведение плебисцита требует межгосударственный договор, в ко-тором участвует Российская Федерация.
Говорим "референдум", а подразумеваем "плебисцит"
Но что в действительности имел в виду закон о референдуме - референдум или плебис-цит? Чему стремились воспрепятствовать законодатели, выяснению народного мнения или осуществлению народом власти? Элементарный анализ показывает, что, говоря о референ-думе, закон все-таки подразумевал плебисцит.
Но если Конституция, упоминая референдум, ничем его не ограничила, то закон, наобо-рот, предусмотрел целый букет запретов. Он не допускает выносить на референдум вопросы изменения статуса субъектов РФ, досрочного прекращения или продления срока полномочий высших институтов власти, принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и из-менения внутренних государственных финансовых обязательств, введения, изменения и от-мены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты, принятия чрезвы-чайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, амнистии и по-милования. Дополнительно оговорено, что "вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы чело-века и гражданина и конституционные гарантии их реализации".
Чтобы референдум мог состояться, необходима инициатива, которой закон наделяет, с одной стороны, группу граждан, числом не менее двух миллионов, причем при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами ее территории проживают не более 10 процентов из них, с другой, - Конституционному Собра-нию, которое должно образовываться в особом порядке, предусмотренном Конституцией РФ (п. 3 ст. 135). Закон предписывает собирать подписи, выдумав забюрократизированную, уни-зительную для инициаторов процедуру, которую, однако, шутя может прервать Центральная избирательная комиссия, поставив под сомнение их достоверность.
Если Конституция не только провозглашает народ источником власти, но и предоставляет ему право непосредственно ее осуществлять, то закон, как мы видим, лишил народ этого права. Ведь суверенитет, как утверждали еще энциклопедисты, как учит теория государства, неделим, неотъемлем и неотчуждаем. Он либо есть, либо его нет. Поскольку народ вправе непосредственно осуществлять власть, то никакой закон, если он чтит Конституцию, не мо-жет выдумывать вопросы, содержащие изъятия из этого права. А ведь оно включено в пер-вую главу Конституции, чей смысл она вообще запрещает менять (см. ст. 16).
Если высший закон государства предусмотрел непосредственное осуществление народом суверенного права на власть, то не может быть никакого вопроса, в котором его можно было бы признать некомпетентным. Разве не смехотворен перечень запрещенных тем? Он, по крайней мере, доказывает, насколько негативна была оценка законодателем способности на-рода властвовать. Теперь содержательный запрет, введенный в 1995 году, дополнен процес-суальным ограничением. Остается ли это право реальным?
Упомянув законопроекты и действующие законы как возможные предметы референдума, закон, однако, не предусмотрел право законодателя выносить их на всенародное голосова-ние. Но кто, если не законодатель, имеет возможность квалифицированно подготовить зако-нопроекты к такому голосованию? Кто, кроме него, в состоянии обеспечить 105 миллионов граждан, которые вправе голосовать, справочными, сопроводительными и иными материа-лами? Возлагать на ЦИК эту задачу, о чем гласит закон, несерьезно. Вместе с тем молчание закона о таких подробностях, без которых он остается пустой декларацией, и вместе с тем его невероятные по размерам словесные излишества, описывающие пустяки, настолько красноречивы, что не оставляют сомнения в том, какого рода вопросы в действительности предполагалось выносить на референдумы (плебисциты).
Конституция утверждает, что народ обладает безусловным правом на непосредственное осуществление власти. Закон, ему противореча, превращает безусловное право в условное. Чтобы его реализовать, надо собрать не менее двух миллионов подписей. Более чем странное предписание. Как если бы право парламента принимать законы тоже было бы снабжено ого-воркой. Например, требованием, чтобы ему предшествовало оформление подписного листа, подтверждающего, что пять или десять процентов членов палаты на этом настаивают.
Вот отчего невозможно поверить в реальность того, что по закону 1995 года можно про-водить полноценные референдумы, на которых будут ставиться на всеобщее голосование серьезные законопроекты. Другое дело - важные вопросы, формулировка которых поддается грамматическому упрощению. Но известно: простота хуже воровства. Что может быть про-ще того, на что отвечали граждане СССР, когда выяснялось, как будут они реагировать, ко-гда Союз станут подвергать упразднению. Гражданам было невдомек, что, голосуя за сохра-нение Союза, они санкционируют его расчленение. Или простые вопросы на плебисците весной 1993 года, настоящий смысл которого заключался в том, чтобы предоставить той или иной ветви сласти право на государственный переворот.
Зачем было накладывать запрет на плебисциты
Хотя сейчас юридически запрещают референдумы, но фактически попадают под запрет плебисциты. В избирателях под сомнение поставили не их способность быть законодателя-ми, что в общем-то логично, а способность быть гражданами, факт, говорящий не об отмене одной из главных статей Конституции, а об упразднении самого ее смысла . Какая же поли-тическая необходимость заставила действовать столь грубо?
Обычно, когда в парламенте рассматривается тот или иной сомнительный законопроект, его инициаторы стремятся свести к минимуму публичное обсуждение. Тогда особенно не ве-зет критикам - им попросту затыкают рот. Что же касается сторонников, то их аргументы, как правило, не поднимаются выше трюизмов. Достаточно заглянуть в недавние стенограм-мы парламентских дебатов, когда рассматривалось аграрное законодательство, в том числе об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Казалось бы, что может быть серьез-нее превращения земли в собственность частных лиц, в товар, который можно купить и про-дать, словно мешок картошки или пучок сельдерея. Тем не менее этим законам было уделено не больше внимания, чем проблемам правостороннего руля или ипотеке.
На этот раз привычная схема не работала. Ораторы и перья, принадлежащие партии вла-сти, были откровенны и несдержанны, как никогда. Возможно из-за того, что они очень то-ропились. Но, скорее всего, потому, что характер вопросов, с которыми выступили "левые", и неизбежные результаты народного голосования, если бы оно состоялось, ввергли их в со-стояние страха. А стремительность, с которой законопроект был разработан, а затем рас-смотрен и принят, пренебрегая процедурными формальностями , сначала в Госдуме, а затем в верхней палате , на этот счет не оставляет никаких вариантов, кроме паники. Сыр-бор раз-горелся, конечно же, из-за инициативы фракции КПРФ, подавшей 16 сентября в Краснодар-ский крайизбирком документы на регистрацию инициативной группы по проведению рефе-рендума. Суть дела в них.
Планировалось предложить следующие четыре вопроса: "Согласны ли вы с тем, чтобы в РФ была запрещена купля-продажа земли, за исключением земель личных подсобных хо-зяйств, приусадебных садово-огородных, дачных и гаражных участков?", "Согласны ли вы с тем, что недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также железные дороги, пред-приятия топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цвет-ной металлургии, обеспечивающие национальную безопасность России, должны находиться только в государственной собственности?", "Согласны ли вы с тем, что зарплаты и пенсии не могут быть ниже установленного особым законом прожиточного минимума?", "Согласны ли вы с тем, что оплата жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг в сумме не должны превышать 10% от совокупного дохода семьи?" ("Коммерсант", 21.09.02).
В том, что большинство обязательно поддержит запрет купли-продажи земли, монополию государства на отрасли, обеспечивающие национальную безопасность, введение в стране до-ходного минимума и коммунального максимума, нет никакого сомнения. Ни у оппозиции, ни у власти. Как заявил член фракции КПРФ И. Мельников, те, кто инициировал и продавил че-рез Думу нелегитимные законы, больше всего бояться вопроса, связанного с природной рен-той (НГ, 24.09.02). Объясняя запрет, С. Марков, прокремлевский политолог, сослался на две причины. Во-первых, надо было "упорядочить выборный процесс так, чтобы он прошел по сценарию, прописанному Кремлем" и "обеспечить избрание следующего состава Госдумы, в которой большинство составляли бы прокремлевские, проправительственные, центристские избирательные коалиции". Во-вторых, нейтрализовать "совершенно новый тип оружия про-тив либерально-экономических реформ правительства". Но ограничение демократических прав стоит свеч: "запрет на референдумы способствует ускорению экономических реформ и европеизации России". Вместе с тем намордник, наброшенный на оппозицию законом о за-прете плебисцитов, небезопасен и для власти. Издания Березовского, например, откровенно говорят о том, что, продавив закон, "кремлевские вдохновители и думские инициаторы глав-ного законодательного скандала потерпели поражение". Утверждают и о "серьезном мо-ральном поражении демократических фракций", которые обеспечили законопроекту квали-фицированное большинство. Но что не сделаешь, если надо было "любыми способами, лю-быми средствами не допустить победы коммунистов" (НГ, 20. 09.02, 23.09.02).
Разумеется, у этого запрета больше тайн, чем откровений. И нельзя исключить самые не-вероятные схемы. Однако история с принятием закона, похожая на спектакль с подробным, тщательно разработанным сценарием, последнее утверждение скорее опровергает, чем под-тверждает. Мораторий на всенародные голосования вряд ли в состоянии отменить массовую партийную агитацию; он делает ее еще более убедительной. КПРФ, вместо того чтобы терять популярность избирателей, ее приобрела. Либеральные оппозиционеры, громогласно клей-мившие президента за антидемократизм, наоборот, доказали свою непричастность к народо-властию и заодно продемонстрировали раболепие перед властью. Так что еще большой во-прос - кто на самом деле проиграет от этого скоропалительного решения, а кто в конечном счете выиграет.
Сергей Пыхтин
1-10-2002
Док. 289912
Опублик.: 03.04.07
Число обращений: 427
Пыхтин Сергей Петрович
|
