Какое самоуправление хотят `иметь в Москве` столичные властиНазад
Какое самоуправление хотят `иметь в Москве` столичные власти
Все тайное когда-нибудь становится
О том, что московские власти уже подготовили очередную операцию по реформированию системы управления Москвой, из столичных изданий дать информацию рискнуло лишь одно - газета "Коммерсант". В номере от 23 сентября с.г. она сообщила о собрании районных со-ветников столицы и активистов московских отделений партий СПС, "Яблоко" и КПРФ, со-стоявшемся в актовом зале управы Пресненского района, на котором сущность реформы бы-ла подвергнута критике. Правда, сделано это сообщение было в каком-то иронично-обличительном духе, что, собственно говоря, не в традициях этого издания. Чего стоит один заголовок: "Московские демократы объединились с коммунистами для борьбы с мэром Лужковым за местное самоуправление". Просто "союз меча и орала".
Из публикации следовало, что депутат Госдумы Митрохин ("Яблоко"), перепутав собра-ние с пресс-конференцией, вызвал недоумение в глазах собравшихся. А депутат Мосгордумы Катаев (СПС) выступил с "монологом", в котором главная его задача, по его же словам, за-ключалась в том, чтобы "не раскрыть все карты перед противником". Затем были приведены крамольные слова главы пресненской управы Краснова о том, что "власть надо контролиро-вать каждый день, а не только на выборах". После чего "пришел черед радикалов", призы-вавших то "провести акцию давления на депутатов Мосгордумы", то учинить форменный переворот, заключающийся в том, чтобы "избрать новую власть" и "бороться с этой".
Что же задумали сделать с местным самоуправлением в Москве в столичной мэрии? На этот счет имеется ряд документов, которые практически все объясняют.
В выписке из протокола совещания столичного мэра с главами районных управ от 11 ию-ля 2002 года говорится о двух взаимосвязанных "решениях": "считать целесообразным соз-дание муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления на территории районов с полномочиями, перечень которых должен быть определен законом го-рода Москвы" и "одновременно с этим образовать районное звено территориальных органов власти г. Москвы (административных районов)".
Согласно протоколу совещания в Комиссии по государственному строительству и мест-ному самоуправлению Мосгодумы от 6 сентября полпред столичного мэра Петров объявил о намерении сохранить в Москве трехуровневую систему исполнительной власти, а в районах "исполнительную и представительную ветви власти разделить". Нынешние районные упра-вы, которые являются органами местного самоуправления, должны быть отнесены к органам городской исполнительной власти. Что касается местного самоуправления, которые назовут "муниципалитетами", то их создадут в пределах районов, передав им ответственность за благоустройство, безопасность жителей, опеку и попечительство и работу с общественными организациями.
10 сентября столичное правительство приняло соответствующее постановление. В нем со-держится решение "об образовании на уровне районов города Москвы территориальных ор-ганов исполнительной власти - управ районов города Москвы", утверждены их положения, их примерная структура и норматив численности. И хотя еще только предстоит внести в Мосгордуму проекты законов об изменении Устава Москвы, в законы о столичном прави-тельстве, о территориальном делении, о бюджете, департаменту финансов уже предписано "в двухнедельный срок" представить предложения по источникам доходов бюджетов муни-ципальных образований и по финансированию управ.
Письмом председателя Мосгордумы от 12 сентября 2002 года районным собраниям пред-ложено рассмотреть проект закона Москвы "о внесении изменений в Устав города Москвы". Что же это за изменения? Они касаются 18 статей Устава, но, разумеется, как во всякой ин-триге, смысл 10-страничного документа содержится лишь в двух статьях, из-за изменения которых все и затевалось - 46 и 54. В ст. 46 вводится положение об районных управах как ор-ганах городской (т.е. не муниципальной, а государственной) власти. А новая редакция ст. 54 устанавливает, что в Москве "местное самоуправление осуществляется в границах внутриго-родских муниципальных образований, создаваемых на территории района", что "органы ме-стного самоуправления решают вопросы местного значения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законом города Москвы", что образуются они Мосгордумой, а их объединение и преобразование, установление и изменение их территорий осуществляется московским законом "с учетом мнения населения соответствующих муни-ципальных образований".
Из перечисленных документов вывод напрашивается сам собой. Коротко говоря, власти Москвы, с одной стороны, стремятся низвести местное самоуправление к самому низшему, примитивному, еле видному уровню, к дворам и подъездам, подменяя местное самоуправле-ние территориальным, а с другой - оставить за городской бюрократией львиную долю пол-номочий, которые Конституция РФ и федеральные законы относят как раз к местному само-управлению. А там где полномочия, там, разумеется, и средства бюджета, и собственность, и земля, и власть. Власть абсолютная и никому не подконтрольная.
Вот отзыв на этот законопроект Пресненского районного собрания - настоящего возмути-теля спокойствия, принятый 19 сентября. В нем указывается на очевидное противоречие но-ваций, изобретенных в столичной мэрии, ст. 12 и главе 8 Конституции РФ, закону "О статусе столицы Российской Федерации", федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" и, наконец, Европейской хартии местного самоуправления, рати-фицированной федеральным законом от 11 апреля 1998 года. Противоречие законопроектов Хартии вообще скандально: согласно Конституции РФ ратифицированные нормы междуна-родного права выше национальных правовых актов. Однако хорошо известно: у столичного мэра и городской Думе иная точка зрения.
Противоречивые откровения
Они считают федеральные законы и международные акты о местном самоуправлении "абсолютно запутанными", противоречивыми, ущербными, а потому не подлежащими ис-полнению. Возьмем, к примеру, стенограмму заседания "круглого стола" по вопросам осо-бенностей организации местной власти, состоявшегося 4-5 апреля 2002 г. в столичной мэрии, где Лужков и председатель Мосгордумы Платонов высказались откровенно и ясно.
"Если говорить о том, что нам всем мешает", - сказал Лужков, - "я могу с достаточной ответственностью сказать, что всем тем, кто хочет развивать местное самоуправление, мешает статус, который обозначен для ор-ганов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации", в которой "органы местного само-управления не являются органами государственной власти". "Таким образом, мы с вами получили вертикаль государственной власти, вывешенную в безвоздушном пространстве, не опирающуюся на землю, не опираю-щуюся на органы местного самоуправления". "Все это оказалось подвешенным, и это привело к тому, что все остальные решения по функциям, правам, обязанностям, ответственности органов местного самоуправления не были связаны с ответственностью за выполнение функций по обслуживанию населения на местах. Это самая страшная ошибка". "Главным препятствием к развитию самоуправления сегодня является неопределенность функций в нормативных документах государства по правам, обязанностям и ответственности органов местного самоуправления, неопределенность в законах Российской Федерации ответственности органов местного само-управления за выполнение функций, которые обязаны сегодня власти реализовать для горожан, для населения. Это функции экологии, уборки мусора, дворы, ремонта и многие другие, в том числе и определенные социаль-ные функции и т.д". "Если говорить о Москве и Санкт-Петербурге, то нет законов, которые определяли бы имеющиеся реально особенности организации управления и самоуправления в наших городах. Но мы одновре-менно говорим о том, что если не будут отрегулированы эти конституционные вопросы, если не будут приняты федеральные законы, которые абсолютно точно и четко описывают функции, права, обязанности и ответствен-ность органов местного самоуправления, мы их не увидим в стране".
"Итак, - суммировал мэр, - нормативная база у нас отвратительна. Она ошибочна. Ибо, по нашему мнению, если мы не сделаем органы местного самоуправления с совмещением функций органа государственного и ор-гана местного самоуправления, мы не получим сегодня, это не является базисом на все времена".
Но если бы все дело было в праве. Местное самоуправление в том виде, в каком его заду-мала Конституция РФ, нереализуемо и по причинам социального порядка. Московские руко-водители заявляют, что их не удовлетворяет состояние столичного общества.
"И я не хочу распространяться по поводу того, что нас ожидает, но хочу сказать, что до тех пор, пока мы не получим общество, способное самостоятельно оплачивать и соответствующим образом поддерживать, заказы-вать и развивать свою среду обитания, мы не будем иметь эффективных органов местного самоуправления. Они будут все время просить. То есть халявный принцип здесь будет довлеть, доминировать над органом само-управления. А самоуправление - это означает самообеспечение. Мы сейчас самоуправление хотим вводить в ситуацию, при которой больше 50% на осуществление этих функций органы, получают из посторонних источ-ников, из других ресурсных систем и структур. Не будет эффективного органа местного самоуправления, не за-висимым от того, как поведет себя верхний орган, потому что верхний орган дотирует больше половины от то-го, что нужно для более или менее сносного обеспечения функций органа местного самоуправления" (Лужков).
О несовершенстве бюджетного и налогового законодательства исписаны горы статей. Именно из-за этого многие регионы, города и районы страны оказываются нищими или бо-гатыми. Выправляет положение система трансфертов, субвенций, субсидий. Почему же эта практика, принятая между регионами, не должна применяться в пределах Москвы? К тому же напрашивается и иной вопрос: а откуда в самом богатом, самом обеспеченном в России городе появились муниципальные территории, несамодостаточные в экономическом смыс-ле? Кто их выдумал? Сами москвичи, нищие старики и старухи из советов ветеранов, или, быть может, микрорайонная уголовная братва? Да нет же!
"Решения об организации 125 районов - это были наши решения. Они никем нам не навязывались. Я не был поставлен в условия какой-то жесткой необходимости принимать эти решения. Эти решения были инициатив-ными и добровольными" (Лужков). И здесь же мнение Платонова: "Огромнейшие трудности районирования при той самостоятельности, которой могут наделяться органы местного самоуправления. Экономические во-просы, неодинаковость районов. Одни районы - достаточное финансирование, в другие необходимо направлять дополнительные средства".
В этих заявлениях нет связки. С одной стороны, у москвичей обнаружили холявный син-дром, их заподозрили в неспособности полноценно решать вопросы, отнесенные к местной самоорганизации, чуть ли не все районы города объявлены дотационными. А с другой, на местные органы, на те же районы, помимо функций самоуправления, стремятся возложить обязанности, отнесенные к уровню государственной власти.
"Мы хотим, - утверждает столичный мэр, - развивать наши районные управы в городе. Мы хотим, чтобы они работали в структуре органов государственной власти, совмещая еще и громадное количество, важнейшие функции органов местного самоуправления".
Но кто же мешал столичной власти так районировать Москву, чтобы свести к минимуму все издержки? Получается, дело все-таки не в москвичах и не в городской экономике. Разве не странно передавать на низовой уровень вопросы местной жизни во всех, в том числе са-мых неразвитых, самых отдаленных регионах, но делать исключения для Москвы - для го-рода, где уровень культуры и экономики во много раз превышает среднероссийский? К тому же одинаковых административных единиц нет нигде в мире. Если бы такой критерий имел место, не могли бы существовать различные, нисколько не тождественные между собой об-ласти и края в России, штаты в США, земли в Германии, департаменты во Франции, провин-ции в Италии или аймаки в Монголии. Значит, должна быть иная причина, из-за которой власти Москвы, доказывая непригодность для нее общефедерального законодательства о ме-стном самоуправлении, игнорируют его на практике вот уже целое десятилетие.
Ретроградная амнезия, или дежа вю
То, что в Конституции, принятой 12 декабря 1993 года, названо местным самоуправлени-ем, существовало в Москве с мая 1990 по август 1991 года, формально - до октября 1993. То-гда Москва в административно состояла из 34 районов, включая и город Зеленоград. Мест-ное самоуправление в них исполняли районные советы. По-настоящему, независимо от рай-комов, они стали действовать лишь после выборов 1990 года.
Самостоятельность райсоветов, опиравшихся на собственные полномочия, бюджеты и имущество, тут же породила конфликт с городской бюрократией. Она сразу увидела, что су-ществование местного самоуправления, которое зависит лишь от избирателей, отнимает у чиновничества значительную часть власти, стало быть оно теряет и изрядную долю город-ских доходов и собственности. Накануне ее передела под видом приватизации вопрос стоял так: кто кого. Или советы установят контроль над бюрократией, или бюрократия ликвидиру-ет советы. "Двум пернатым в одной берлоге не ужиться". Проблема была частично решена в смутные дни августовских событий 1991 года, а государственный переворот сентября-октября 1993 года решил ее окончательно. У местного самоуправления сначала отобрали почти все полномочия, включая бюджет, а затем его вообще разогнали указом Ельцина. Этому предшествовало многомесячное шельмование местных советов в раболепной, зависи-мой от чиновных подачек прессе, отголоски которого время от времени проявляются и сей-час. Г-н Платонов, говоря о том периоде, утверждает:
С "1989 гг., когда было управление в районах города, имеющие на основе законов значительную самостоя-тельность, имевшие свои бюджеты. И все равно это иллюзия того, что местное самоуправление осуществлялось на уровне районном. Местное самоуправление в Москве в этот период осуществлялось исключительно на уровне города благодаря действиям горкома партии. С 1989 г. и 1993 г. - я назвал бы это периодом двоевластия, периодом самостоятельности. Здесь мы наглядно можем видеть, что может произойти в крупном городе, если районы будут обладать полной самостоятельностью. Были опровержения в газетах, что якобы Краснопреснен-ский район никогда не принимал решения о том, чтобы объявить воздушное пространство и недра суверенной территорией. Но дело в том, что я запросил документы. Действительно, в прокуратуре так долго протесты не хранятся. Архивы Краснопресненского района тоже вряд ли до сих пор хранятся. Но есть газеты, есть люди, ко-торые помнят. Я сам помню, как я читал заметку о том, что Ленинский исполком принял решение вынести с территории Ленинского района позорящий этот район Институт судебной психиатрии имени Сербского. И та-ких примеров очень много. Снимались автобусные маршруты. Попытка введения даже каких-то денежных зна-ков, еще что-то такое, - все это продолжалось до 1993 г".
Конечно, никаких документов, подтверждающих некомпетентность и противоправность местного самоуправления в период его "самостоятельности", тем более множественности таких примеров вообще нет. Ими не обладают даже правоохранительные органы, где, как из-вестно, в то время служил г-н Платонов. Есть одни лишь газетные памфлеты, иллюзорные воспоминания, источником которых являются опять-таки журналистские статьи. Но кому не известно, что собой представляли газеты того периода? К тому же ни воздушное пространст-во, ни недра, ни предприятия союзного или федерального значения, ни даже автобусные маршруты не были предметом местного самоуправления. Известно иное. В то время именно городские чиновники отменяли многие городские маршруты, против чего, разумеется, рай-онные советы как раз решительно возражали.
А Пресненский район вообще словно кость в горле столичного истеблишмента. И если в прошлом его органы самоуправления поминают слухами о приватизации атмосферного воз-духа, то теперь - несуществующими нарушениями федеральных законов.
"Те, кто наблюдает за нашими решениями, правительства Москвы, за решениями Московской городской Думы, за нормативными документами, - мы стараемся усилить роль органов местного самоуправления, но по-лучаем иногда примеры диких решений, согласований, позиционирования... Кстати говоря, для нас всех очень важный и очень поучительный пример - Краснопресненский район. Решения, которые там принимаются, выхо-дят за рамки законов Государства Российского. У нас нет изжоги по поводу увеличения самодеятельности в хо-рошем смысле слова наших районов. Город большой, громадная система, 9 млн. человек. Но мы сразу увидели, что здесь эта самодеятельность переходит в княжество, переходит в принятие целого ряда решений, которые противоречат интересам города" (Лужков). И однозначный вывод: "Вариант, я считаю, все-таки неприемлем, это разделение городов на самостоятельные районы и придание им функций органов местного самоуправления. У нас есть опыт 1989-1993 гг. Никто ничего хорошего про этот период сказать не может" (Платонов).
Но и здесь элементарная логика изменяет столичным иерархам. Как можно предъявлять пресненскому самоуправлению претензии, что они нарушают российские законы, если эти законы "противоречивы" и "отвратительны"? Зачем обрушивать на органы местного само-управления Пресни громы и молнии за неисполнение федеральных законов, если власти Мо-сквы тоже не собираются их исполнять - вследствие порочности? А если интересы города не противоречат тому, что записано в государственных законах, тогда из-за чего столько шуму? И разве закон делит местное самоуправление на хорошее и плохое? Тогда почему бы не по-делить так же и региональное управление? И как знать, вдруг управление Москвой, которая по оценке самих столичных руководителей выше всяких похвал, окажется не столько радуж-ной, тем более законопослушной. Неужели кто-то всерьез полагают, что возможно невероят-ное: всюду чиновничество заражено алчностью, цинизмом, некомпетентностью, всюду ее божеством стали деньги, и есть лишь одно исключение, один оазис, именуемый Москвой?
Тот же Верховный суд России, например, решением от 30 марта 2001 года признал не со-ответствующим федеральным законам правовой статус московских районных управ и уста-новил, что федеральное законодательство о местном самоуправлении распространяется на Москву без каких-либо ограничений. Но это решение верховной судебной власти России так не и исполнено в Москве. А стоило в Пресненском районе образоваться настоящему местно-му самоуправлению, как тут же вылезли наружу такое количество злоупотреблений город-ских чиновников, что лишь подсчет бюджетных потерь составил почти 50 миллионов в год в долларовом исчислении. И это по одному району из 125! Разумеется, кому же из чиновников понравится подобная самостоятельность, именуемая "двоевластие". Но вот незадача. Сколь-ко бы не искали городские сыщики компромата на действие пресненского самоуправления, а делают они это весьма настойчиво, им ничего не удается обнаружить. В борьбе на судебном поле между Пресней и местными прокурорами, завалившими суды исками, счет 2:17 в поль-зу местного самоуправления. Да и спорить о том, какой период в жизни Москвы вызывает те или иные чувства, тем более об их достоверности - бесполезно. У одних вызывает горечь районная "самостоятельность", у других - всевластие мэрии. Что же касается очередной ре-формы городского управления, в результате которого численность местных чиновников гро-зит вырасти еще на 10 тысяч, то, скорее всего, ее вызвала именно Пресненская аномалия, реализовавшая федеральное законодательство о местном самоуправлении, самоуправление, неожиданно оказавшееся дееспособным и потому ставшее таким неудобным. Не удалось за-давить местное самоуправление в 1993, вдруг получится в 2002. Ведь сейчас из 125 районов оно реально существует лишь в одном.
Сергей Пыхтин
1-10-2002
Док. 289910 Опублик.: 03.04.07 Число обращений: 314
