Константин Пуликовский: `Промышленной безопасности - комплексное обеспечение`.Назад
Константин Пуликовский: `Промышленной безопасности - комплексное обеспечение`.
Я не стал бы называть свое выступление докладом. Скорее, это размышления и предложения, которые родились у меня в ходе моей непродолжительной - чуть больше полугода - работы в должности руководителя Ростехнадзора.
В последних посланиях Президента страны - и в 2005-м, и в нынешнем году, - говорилось о необходимости повышения эффективности государственного управления, о низком уровне доверия граждан страны к отдельным институтам государственной власти. И на последнем заседании Госсовета Российской Федерации впервые за все годы реформ прозвучала мысль, что несмотря на то, что мы находимся в системе рыночной экономики, мы должны планировать свою работу, принимать на какие-то периоды планы, может быть даже планы амбициозные, и работать по ним, обеспечивая их выполнение.
К сожалению, за непродолжительные годы реформирования нашей экономики почему-то у части руководителей большого ранга присутствовало такое убеждение, что рынок нас рассудит, и все вопросы сам разрешит. Не надо, мол, ничего планировать, не нужно никакое государственное управление. Мы все больше и больше видим, что это мнение не совсем, мягко говоря, правильное, а, может, даже и ошибочное. Действительно, планирование - это один из важнейших элементов управления. Если его не использовать, система управления начнет давать сбой.
Кроме этого, в последнем послании Президента подчеркнуто еще и то, что Россия по качеству и поставкам национального технологического оборудования на международный и отечественный рынки отстает значительно от других стран, производящих и поставляющих на рынок аналогичное по назначению оборудование, но отвечающее в полной или большей мере достижениям науки и техники в мире.
Обозначенные Президентом проблемы нацеливают федеральные органы исполнительной власти на качественно новые подходы в решении поставленных перед ними задач. Такой же новый подход требуется и от Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Нам необходимо комплексное, подчеркиваю, системное решение вопросов контрольной и надзорной деятельности и вопросов обеспечения промышленной безопасности.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ШИРЕ ПОЛНОМОЧИЙ
Полномочия Ростехнадзора очень обширны. Мы осуществляем надзор в самых разных сферах промышленности по соблюдению требований безопасности, начиная от самых простых производственных объектов до самых технически сложных объектов, например объектов ядерного сектора. На Форуме будут затронуты вопросы, охватывающие часть наших надзорных полномочий в отношении части поднадзорных объектов промышленности, относящихся к потенциально опасным производственным объектам, в области промышленной безопасности, безопасности электрических установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности строительства. Вам, как специалистам, не нужно объяснять, что эта часть очень важна для устойчивого развития экономики страны. Обеспечение безопасности в техногенной сфере невозможно без объединения усилий государственного надзора и сообщества предпринимателей и научно-технических специалистов, в том числе и участников Форума, которые находятся в этом зале.
В осуществлении государственного контроля и надзора важную роль играют различные организации в области промышленной и экологической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, электроустановок и сетей, безопасности строительства. Их деятельность связана с проведением различного рода экспертных работ, испытаниями, измерениями, анализом, аттестацией персонала, сертификацией продукции. Вся эта деятельность объединяется под одним емким понятием - оценка соответствия. Проведение оценки соответствия на объектах, в том числе поднадзорных Ростехнадзору, предусмотрено несколькими федеральными законами - "Об экологической экспертизе", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов, "О безопасности гидротехнических сооружений", "Об охране окружающей среды", "О техническом регулировании", "Об электроэнергетике", Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также системой нормативных документов, разработанных в Ростехнадзоре.
Объемы выполняемых работ в области оценки соответствия высоки, важность этих работ в обеспечении безопасности несомненна. Тем важнее роль контроля над этой деятельностью. Примером может служить одна из форм оценки соответствия - экспертиза промышленной безопасности, которая введена в 1997 году федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Экспертная работа носит массовый характер. Ежегодно проводятся сотни тысяч экспертиз. Основной объем приходится на экспертизу в технической сфере.
По отчетным данным, в 2005 году органами Ростехнадзора утверждено и зарегистрировано 194 375 заключений экспертизы промышленной безопасности. При этом 5 340 заключений утверждены не были. Причина отказов - несоответствие установленным требованиям. Причем практика наших внутренних проверок показывает, что этот процент брака сильно занижен.
На сегодняшний день действует 2 814 лицензий Ростехнадзора на деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности. Качество экспертных работ вызывает много нареканий. Так, помимо явных несоответствий, которые обнаруживаются при утверждении и регистрации заключений экспертизы, имеют место случаи, косвенно указывающие на недобросовестное отношение к делу, как со стороны экспертных организаций, так и со стороны некоторых нерадивых представителей нашей Службы.
Лицензирование с недавнего времени носит заявительный характер. Отказать в выдаче лицензии мы не вправе. Но требованием, которое позволяет нам оценить возможности организации выполнять экспертизу, является наличие в ней аттестованных экспертов. Если таковые в штате соискателя лицензии есть, мы выдаем лицензию. Компетентность эксперта является решающим фактором в проведении и получении результата экспертизы. В связи с этим особенно важно качественно и принципиально проводить аттестацию экспертов во всех областях экспертизы на объектах, подконтрольных Ростехнадзору - и экспертизы промышленной безопасности, и экспертизы гидротехнических сооружений, и государственной экологической экспертизы, и государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Аттестация экспертов, осуществляющих экспертизу промышленной безопасности, уже проводится. А вот в области экологической экспертизы аттестация экспертов пока не организована. В Федеральном законе "Об экологической экспертизе" указано, что экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными или практическими знаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы для проведения государственной экологической экспертизы по соответствующему направлению науки, техники и технологии. Ни что не мешает нашей федеральной службе организовать проведение такой аттестации? И мы этим вопросом сейчас вплотную занимаемся.
МАСТЕР-КЛАСС, ДА НЕ ТОТ...
В течение этого полугодия мы проводили в первом квартале нынешнего года комплексную контрольную проверку Центрального федерального округа, непосредственно в Московской области, а во втором квартале - в Северо-западном федеральном округе, а точнее - в Ленинградской области и городе Санкт-Петербурге. А в третьем квартале у нас запланирован Дальневосточный федеральный округ, Приморский край. Так, ежеквартально, мы будем работать по территориям и впредь.
Я говорю вам вполне откровенно: мы выбрали Москву (частично), Московскую область, а также Санкт-Петербург и Ленинградскую область потому, что мне, как вновь назначенному руководителю, хотелось на примере этих наших структур показать всей системе Ростехнадзора, как организована наша надзорная деятельность. Я-то считал, что там лучшие люди собраны, грамотные кадры... Такой, знаете, по большому счету мастер-класс надзора у нас в России. Надеялся, что мы возьмем оттуда опыт, обобщим его и потом, работая на других территориях и в других регионах, можно будет говорить: приезжайте в Московскую область, в Санкт-Петербург, делайте все так, как там. Словом, как обычно проводится такой мастер-класс в любой деятельности.
К сожалению, ни я, ни мои коллеги из Ростехнадзора никакого мастер- класса там не увидели. Наоборот, мы обнаружили там такую рутину, такое запущенное состояние всей нашей надзорной деятельности, что по результатам этих проверок пришлось отстранить от должности руководителя Ростехнадзора по Московской области. А его коллега из Ленинградской области вместе со своим заместителем сейчас находятся под следствием. Обвинения им предъявлены очень серьезные - организация преступного сообщества. То есть, обращаю ваше внимание: они работали не на грани преступления, а реально за гранью закона. И когда мы начинали смотреть там деятельность по экспертизе промышленной безопасности, по государственной экологической экспертизе, встречались с просто вопиющими фактами. Например, в Ленинградской области около двухсот организаций получили лицензии на право проведения экспертизы промышленной безопасности, скажем, сегодня. А завтра они уже выдали соответствующие экспертные заключения! Такие темпы вызывают серьезные сомнения в качестве экспертизы и у меня, и в правоохранительных органах.
То же самое встречается и в управлении государственной экологической экспертизы. Только вчера поступило заявление о проведении государственной экологической экспертизы, а сегодня уже подписан приказ с заключением по итогам проведения этой самой экспертизы.
Конечно, такие скорости наталкивают на определенные сомнения в качестве подобной экспертизы, в смысле ее проведения и ее адресности. За какие услуги выдаются заключения по такой мгновенной экспертизе?
МЕЖДУ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ
Сегодня наступает такое время, когда в сферах экономики существует в основном частная собственность. Мы, как представители государственной службы, должны добиваться, чтобы собственник понимал необходимость проведения всех работ по обеспечению безопасности той или другой отрасли промышленности.
В частной собственности главное - прибыль. И понятно, что собственник использует все возможности для того, чтобы как можно быстрее получить положительное заключение по результатам экспертизы. Ему это сделать и проще, и выгоднее, чем постоянно заниматься повышением безопасности своего предприятия и безопасности труда на своем объекте, вкладывать в безопасность немалые деньги. И если с нашей стороны не будет обеспечена требовательность, это позволит продолжать эксплуатировать опасные объекты и может рано или поздно такая ситуация привести к обернуться большой беде. Я не призываю вас останавливать или приостанавливать деятельность того или другого предприятия. Наша задача заключается совершенно в ином - всячески содействовать развитию экономики, росту ВВП, о чем неоднократно говорил Президент страны, но в то же время мы должны добиваться того, чтобы вопросы безопасности выходили на первый план.
Я работал и в Кемерово. Практически вся угольная отрасль сегодня находится в частных руках. В этом нет ничего страшного. Угледобыча ведется самыми современнейшими методами, применяются самые новейшие механизмы и оборудование, угля добывается во много крат больше чем прежде, собственники получают огромную прибыль. Но при этом, к сожалению, они порой недостаточно внимания уделяют вопросам безопасности проходов, вентиляции и дегазации угольных шахт. В результате там без конца происходят взрывы метана.
Остановимся на вопросе энергобезопасности. Все энергетические компании, с которыми мне приходилось иметь дело, скажем, РАО ЕЭС или какая-то другая крупная компания, на первый план ставят энергоэффективность своего производства. И это правильно. Для собственника, для предпринимателя она крайне важна. А для нас важнее энергобезопасность. И где найти баланс, ту середину, где органично соединились бы оба этих намерения? Хозяин должен думать об эффективности своего производства, а мы должны заставить его думать при этом и об энергобезопасности.
Несколько слов скажу по лицензионному контролю. Общегосударственная политика сокращения лицензируемых видов деятельности привела к тому, что перестали лицензироваться проектирование и строительство опасных производственных объектов, изготовление, ремонт и монтаж оборудования для этих объектов, квалификационная подготовка руководителей и специалистов. Снизилось также и качество проектных и строительных работ, упал уровень подготовки персонала. О негативных результатах такого подхода свидетельствуют трагические события, о которых нам сообщают практически каждый день.
В основном две причины аварий. Первая - низкая квалификация персонала. У нас всё меньше становится квалифицированных рабочих. Мы их потеряли в какой-то момент, скорее всего - в 90-е годы. Потеряли вместе с системой подготовки квалифицированных рабочих. Мы с вами должны заставить собственника, чтобы он организовал эту подготовку, мы должны даже заставить их возглавить систему подготовки кадров во всех отраслях. Там, где есть система подготовки кадров, там ниже значительно и результаты статистики аварийности, травматизм и гибель людей. А вот если взять крановое хозяйство, там такой системы подготовки нет. И в энергетической отрасли у нас нет системы подготовки электриков.
Вторая причина многих аварий - совершенная изношенность и старение технологического оборудования на объектах. И тут опять предстоит много сделать, чтобы навести порядок. Когда в сводках исчезнет информация об авариях, о гибели людей, о новых травмах, можно будет говорить о высокой эффективности работы Службы. Тенденции к улучшению этих показателей также будут характеризовать прогресс в этом направлении.
Жизнь заставляет искать новые методы повышения безопасности производства, улучшения качества экспертизы промышленной безопасности. В 2005 году в качестве замены лицензированию в сфере проектирования и строительства опасных производственных объектов, а также ремонта и монтажа оборудования для этих объектов был введен инспекционный контроль со стороны независимых инспекционных организаций, аккредитуемых в системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности. Потребность в подобной деятельности высока, однако пока не удается развернуть ее в полном объеме, чему препятствует малая информированность заинтересованных лиц в этой процедуре. В этой ситуации необходима многоуровневая информационная поддержка, как со стороны координирующего органа, так и со стороны Ростехнадзора как федерального органа исполнительной власти, заинтересованного в качестве работ в области оценки соответствия и тем самым - в повышении уровня обеспечения безопасности. На сегодняшний день в системе аккредитовано 22 инспекционные организации, которые работают в основном в системе газораспределения, газапотребления, а также в нефтяной и газовой промышленности. В остальных отраслевых направлениях деятельность Ростехнадзора представлена единицами организаций или там их вообще нет.
При этом в самых массовых, самых востребованных с точки зрения инспекционного контроля отраслевых направлениях - подъемные сооружения и оборудование, работающие под давлением, тепловые установки и других - в каждой из них работает менее десятка инспекционных организаций. Надо исправлять эту ситуацию. И я обращаю внимание здесь присутствующих руководителей на это. Это ваша работа! На ближайшем заседании Коллегии 4 августа эта тема будет очень серьезно обсуждаться.
К ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ
Система аккредитации. Начнем с главного вопроса: как подтвердить компетенцию многочисленных и многопрофильных органов оценки соответствия? Международный опыт и отечественная практика показывают, что наиболее жизнеспособной и приспособленной к рыночным условиям процедуры подтверждения компетенции органов оценки соответствия является добровольная аккредитация. За время функционирования Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности (СЭАПБ) накоплен положительный опыт аккредитации органов оценки соответствия, которые осуществляют свою деятельность в сфере промышленной безопасности. В системе аккредитовано 735 экспертов и 22 инспекционные организации, более двух тысяч лабораторий неразрушающего контроля, более 300 организаций, осуществляющих аттестацию различного рода экспертов и персонала. Преимуществом СЭАПБ является четкая централизованная структура, участие в этой деятельности всех заинтересованных сторон, в том числе - Ростехнадзора, Российской академии наук, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, которые входят в Наблюдательный совет, а также отлаженный механизм в проведении аккредитации в органах соответствия.
С передачей Ростехнадзору широкого спектра полномочий в области промышленной, экологической, энергетической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности строительства важно унифицировать все процедуры оценки соответствия, применяемые в данных областях и предусмотренные разными системами, а также создать Единую систему оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, на основе системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности.
Предстоит включить в Единую систему новые направления деятельности. В области экологической безопасности - лабораторные измерения и анализ в области экологического контроля, подготовка персонала в области охраны окружающей среды и ликвидации опасных производственных отходов, аттестация экспертов, осуществляющих экологическую экспертизу, аттестация персонала эко-аналитических лабораторий. В области строительной безопасности - лабораторные испытания строительных материалов, аттестация экспертов, осуществляющих экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий. В области энергетической безопасности - лабораторные измерения и испытания в электроэнергетике, проверка знаний персонала, осуществляющего эксплуатацию, обслуживание и ремонт электроустановок, аттестация персонала испытательных электролабораторий.
Целями создаваемой Единой системы являются подтверждение компетенции органов оценки соответствия, повышение доверия к их деятельности со стороны широкого круга заинтересованных лиц, улучшение качества услуг по оценке соответствия, установление единых требований оценки соответствия. Преимущества Единой системы - комплексный подход к проведению оценки соответствия, обеспечение оценки соответствия по унифицированным критериям и процедурам, прозрачность требований, использование апробированных, международно признанных процедур, гармонизация нормативной базы с международным стандартом.
Мной утверждена программа создания Единой оценки соответствия на объектах, поднадзорных Ростехнадзору. Ее основное развертывание должно произойти до конца этого года. Программа состоит их двух основных частей - технической и организационной. Техническая часть включает в себя разработку новых документов Единой системы и внесение соответствующих изменений в документы. Сегодня эта часть программы находится в стадии завершения. Реализация организационной части программы создания Единой системы включает в себя наполнение ее участниками, аккредитованными органами оценки соответствия. Имеются резервы в части передачи координирующим органам полномочий по проверке заявителей на аккредитацию. Так почему бы нашим подведомственным организациям не начать активнее работать в этой области?
В последнее время становится модным понятие "аудит". Следует отметить, что фактически все органы оценки соответствия, входящие в систему, в той или иной степени занимаются такой деятельностью. Поэтому мы можем говорить, что мы проводим и аудит. Так, инспекционные органы, включающие в себя инспекционные и экспертные организации, могут с полным основанием называть себя органами, проводящими технический аудит или аудит безопасности. Органы по сертификации систем управления или органы по сертификации продукции тоже могут использовать в своей деятельности процедуру аудита. Испытательные лаборатории, представляющие собой также органы оценки соответствия, по существу используют при проведении процедур аудит. Органы аттестации, сертификации персонала тоже в широком смысле занимаются проведением аудита. Так что формируемую Единую систему оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, без преувеличения можно было бы именовать Единой системой аудита.
Единая система является преемником Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности, в нее уже входят все аккредитованные органы оценки соответствия, экспертные и инспекционные организации, независимые учебные центры, независимые органы государства в области неразрушающего контроля. Основная задача на ближайшее будущее - аккредитация новых участников, лабораторий неразрушающего контроля и других видов испытаний, эко-аналитических лабораторий, электролабораторий, органов по сертификации продукции и органов по сертификации систем управления. Реализацию программы в этом направлении должны проводить и уже проводят ведущие организации в своих областях, которые участвовали в разработке требований, и органы оценки соответствия.
Но реализация программы Единой системы оценки соответствия на объектах, поднадзорных Ростехнадзору, и дальнейшие улучшения в нашей совместной работе зависят не только от них, не только от меня лично, сколько от всей структуры Ростехнадзора и от всех организаций и предприятий, которые подведомственны Федеральной службе, которые аккредитованы, аттестованы в системе Ростехнадзора.
Стенограмму выступления
вел Александр РЯБОВ,
корр. портала safeprom.ru.
www.gosnadzor.ru/publicatoin/st04082006.htm
Док. 287775 Опублик.: 26.03.07 Число обращений: 746
