Интервью заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Андрея Кашеварова агентству ПРАЙМ-ТАССНазад
Интервью заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Андрея Кашеварова агентству ПРАЙМ-ТАСС
Вопрос: Закон "О защите конкуренции" вступает в силу с 26 октября. Какие основные новации в сфере антимонопольного регулирования и контроля финансовых организаций содержатся в новом законе?
Ответ: На самом деле в целом новаций не очень много. Это связано с тем, что основная задача на этапе, когда объединялись 2 закона, заключалась в том, чтобы в первую очередь сохранить те нормы, которые содержались в законе "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В целом это удалось сделать практически без потерь.
Хотя, безусловно, в новом законе есть некоторые новации. Новация первая - ушло согласование создания финансовых организаций и согласование увеличения уставного капитала, то есть нормы, которые были в прежнем законе. Таким образом, мы убрали ряд административных барьеров для участников финансового рынка.
Вторая новация связана с определением закрытого перечня услуг финансовых организаций, которые предоставляются органам исполнительной власти на конкурсной основе. Раньше эта статья звучала следующим образом: осуществление отдельных операций со средствами бюджета определяется на конкурсной основе. И каждый раз нужно было анализировать эти "отдельные" операции, чтобы определить проводятся они со средствами бюджета или нет. Сейчас этот перечень операций стал абсолютно закрытым, и конструкция "отдельные операции" трансформировалась в установление круга тех лиц, которые должны проводить конкурс и закрытого перечня операций. Кроме того, в перечень лиц, которые должны проводить конкурс, добавились субъекты естественных монополий, что является важным аспектом. В сопряженной с этой статьей норме некоторым образом поменялись правила. Если раньше говорилось о том, что в конкурсе не могли принимать участие аффилированные с организаторами конкурса лица, то теперь ограничения стали чуть более суженными: не допускается участие самих организаторов или заказчиков торгов, а также их работников в этих торгах. Таким образом, аффилированные лица ушли из перечня запрещенных участников конкурса.
Вопрос: То есть, теперь дочерние компании органов исполнительной власти различных уровней могут принимать участие в конкурсах?
Ответ: Могут, равно как и аффилированные или дочерние компании субъектов естественных монополий. В этом новшестве есть вполне определенный смысл. С одной стороны, фактически это означает конституционное равенство всех форм собственности. ГУП или МУП не должен иметь как необоснованные преференции, так и ограничения. Основная причина, которая позволила отказаться от этой нормы, - это новый закон "О госзакупках". В нем установлены абсолютно четкие процедуры проведения конкурсов, соответственно, тот, кто предлагает лучшую цену, как правило, и побеждает. В общей массе конкурсы проводятся по этому принципу. Поэтому абсолютно неважно, ГУП это или частная компания, главными становятся цена и качество услуги.
Вопрос: Муниципальные образования также должны проводить конкурсы, и часто отбирается, например, страховщик для проведения ОСАГО одного автомобиля. Организация таких конкурсов зачастую просто невыгодна с экономической точки зрения. В чем логика всеобщности конкурсных процедур?
Ответ: Логика очень простая. Для финансовых организаций, помимо, получения прибыли, важным является и репутационный аспект. Был ведь такой титул "Поставщик двора его императорского величества". Так и здесь, когда договор заключается с органом исполнительной власти любого уровня, то это плюс к деловой репутации и создавать эту дополнительную репутацию без конкурса неправильно.
Если говорить о небольших конкурсах, затраты на организацию которых порой равны стоимости конкурсной массы, то существуют вполне допустимые формы минимизации расходов. Например, несколько образований могут выбрать одного организатора конкурса. Мы, например, делаем то же самое в федеральном антимонопольном органе. У нас существует 74 территориальных управления, у которых есть собственный автотранспорт, как и в центральном аппарате. Мы предлагаем им, либо самостоятельно проводить конкурс, либо поручить нам, как организатору, провести конкурс для них. Таким образом, экономика процесса конкурса регулируется достаточно спокойно.
Если вернуться к новациям нового закона. То, третья новация заключается в том, что по аналогии с той комиссией, которая у нас действует совместно с Центральным банком, в соответствии с законом, будет создаваться совместная комиссия с ФСФР. Впервые в закон включен паритетный принцип комиссионного рассмотрения дел. Кроме того, если с ЦБ у нас комиссия действовала на условиях взаимной договоренности, то теперь это установлено в законе.
Вопрос: А почему страховой надзор не попал в этот список?
Ответ: В принципе со стороны страхового надзора не ставилось каких-либо жестких условий по формату совместного рассмотрения дел. Строго говоря, нынешние формы взаимодействия с Росстрахнадзором достаточно эффективны и потребности в создании совместной комиссии не возникало.
Также стоит отметить, что многие документы, которые ранее разрабатывались и утверждались ФАС, в связи с принятием нового закона поднялись на уровень правительства.
Вопрос: Каким образом будет меняться нормативная база в сфере антимонопольного регулирования финансовых организаций?
Ответ: Нормативная база будет меняться, но говорить о каких-то конкретных изменениях, еще преждевременно. Из наиболее важного можно отметить, что будут меняться пороговые значения по согласованию приобретений. И это связано с тем, что по новому закону, в качестве показателя используются активы, а не уставный капитал, как это установлено сейчас.
Вопрос: Будут ли меняться подходы к определению доминирующего положения финансовых организаций, останется ли привязка к федеральному и региональному уровню?
Ответ: Для всех финансовых организаций в законе "О конкуренции" установлены пороговые значения доминирования: 10 процентов на федеральном уровне и 20 процентов на региональном. Таким образом, привязка к федеральному и региональному уровню остается. Раньше эти доли не были прописаны в законе, они устанавливались правительством. При этом особенности определения доминирующего положения финансовых организаций отнесены на уровень правительства, равно как и коррекция этих пороговых значений по отдельным видам деятельности. При этом, если пороговые значения и будут отличаться от тех, которые существуют в законе, то только в сторону повышения, например 10 и 25 процентов. Конкретные цифры будут определяться исходя из особенностей функционирования отдельных рынков. Пороговые значения будут обсуждаться и рассчитываться нами с основными регуляторами финансового рынка: Центральным банком, ФСФР, Минфином и Росстрахнадзором.
Вопрос: Какие изменения ожидаются в области государственного контроля за экономической концентрацией?
Ответ: Как уже было сказано ранее, в первую очередь изменяются пороги по сделкам, во всем остальном будет сохранен статус-кво. Мы бы хотели еще внедрить упрощенный порядок рассмотрения сделок. И эта тема сейчас активно обсуждается. В законе теперь установлен исчерпывающий перечень документов, и чтобы снизить административные барьеры можно упростить порядок согласования сделок. Есть очевидные вещи, которые не требуют длительного анализа, и такие сделки можно рассматривать быстрее. Европейская и мировая практика в целом говорит о том, что когда антимонопольные органы рассматривают подобного рода ходатайства, то процентное деление примерно следующее. 2-3 процента приходится на, так называемые, сложные сделки, 40 процентов - на стандартные сделки, все остальное - простые сделки. Вот для этих простых сделок и должна быть предусмотрена упрощенная процедура.
Если говорить в целом, как поменялся контроль за экономической концентрацией, то соответственно нужно обратить внимание еще на один аспект, который позволит существенно снизить количество согласований. Это введение пороговых значений, по пересечении которых, мы рассматриваем сделки. Для акционерных обществ это 25, 50 и 75 процентов, для обществ с ограниченной ответственностью - 33, 50 и 66 процентов. Логика этих процентов базируется на логике принятия решений в соответствии с Законом об акционерных обществах и Законом об ООО. Таким образом, законодательство хозяйственных обществ диктует нам эти пороги. И если в АО решения принимаются квалифицированным большинством голосов в ?, то в ООО - 2/3, отсюда и идут пороговые значения. Сейчас мы, например, вынуждены рассматривать и давать согласие на сделку по увеличению пакета с 99,2 до 99,5 процентов. При этом такая сделка абсолютно в себе ничего не таит, поскольку степень влияния на принятие решений в обществе абсолютно не меняется.
Теперь с изменением законодательства из практики уйдет выполнение ненужной работы, как для нас, так и для рынка.
Вопрос: Расширяется или сокращается спектр соглашений, о которых финансовые организации обязаны сообщать в антимонопольный орган?
Ответ: Здесь конструкция осталась прежней, сколько мы рассматривали соглашений по действовавшему закону, столько и будем.
Вопрос. Помимо государственных органов власти теперь отбирать финансовые организации через открытый конкурс должны будут естественные монополии. Будут ли, на ваш взгляд, вытеснены из этого поля кэптивы?
Ответ: На самом деле, первая и основная мысль на этапе подготовки законопроекта заключалась в том, чтобы исключить кэптивы и сделать это поле более эффективным. Финансовые организации должны бороться за своего клиента. Я глубоко убежден, что нельзя привнести стандарты деятельности откуда-то со стороны, хотя, безусловно, они, так или иначе, приходят. Но самый эффективный и правильный путь по развитию стандартов - это конкуренция.
На этапе существования нормы об аффилированности решалась задача кэптива, но в силу вступил Закон о госзакупах, который сделал более жесткими правила отбора. Ушла в прошлое предварительная квалификация, а условия конкурса фактически целевым образом сконцентрировались на соотношении цены и качества. То есть проблема кэптивов будет решаться в действующих ограничениях, установленных законом.
Если оценивать те конкурсы, с которыми мы зачастую сталкивались в нашей практике ранее, то они в большей степени могли характеризоваться как рейтингование. Когда, особенно в предварительную квалификацию вводились требования по размеру уставного капитала, собственного капитала, наличию доли государства в капитале, либо рейтинга S&P. Сейчас варьирование предквалификационных условий сужено, и фактически центральным пунктом становится стоимость услуги и качественный набор по ней. Это несет в себе и определенную степень риска. Для субъектов естественных монополий и бюджетных организаций особенно важна финансовая устойчивость организации. Речь ведь не идет о том, что закупили детали или товар ненадлежащего качества, заменили, после этого оплатили, и отношения прекратились. Здесь вы отдаете деньги, и они какое-то время работают, и соответственно важно положение этой финансовой организации на рынке, чтобы она не исчезла с вашими деньгами. И поэтому предквалификация в каких-то допустимых пределах может быть даже очень невредной, и она полностью не исключена. Организаторы конкурса могут предъявлять требования к участникам в соответствии с законодательством РФ. Так, например, если в законе о банках и банковской деятельности, о Банке России установлены значения экономических нормативов для банков, то организаторы конкурса вправе выдвигать такие же требования, которые предъявляет основной регулятор к кредитным организациям.
Вопрос: Таким образом, требования по капиталу при проведении конкурса получаются не состоятельными?
Ответ: Они всегда были бессмысленны, поскольку уставный капитал не характеризует финансовую устойчивость. Мелкие и средние банки зачастую устойчивее, чем крупные. Требования по уставному капиталу - это были ориентиры отсечения для тех игроков, которые были организаторам нежелательны для участия в конкурсе.
Вопрос: ФАС теперь предварительно не согласовывает конкурсную документацию, к каким последствиям это привело?
Ответ: Предварительное согласование конкурсной документации ушло со 2 февраля этого года. Эта норма не была воспроизведена в новом законе "О защите конкуренции", хотя мы предлагали ее восстановить. После того, как эта норма была отменена, мы стали получать массу обращений от страховых организаций, которые видели несовершенство конкурсной документации еще на стадии до проведения конкурса. Ранее видимые несуразности нами исключались на стадии согласования, и организаторы конкурса выполняли наши предписания, сейчас это все переложено на пост-контроль. Это приводит к дополнительным рискам, как самих организаторов, так и участников конкурса. При этом, скорее всего, от отсутствия предварительного согласования будут страдать финансовые организации. Они могут выиграть конкурс, но если мы обнаружим в процессе контроля, что он проведен с нарушением закона, мы вынуждены будем давать предписание об его отмене. И на самом деле это может быть риском для их деловой репутации.
Но опять же в данной конструкции никто не запрещает организатором конкурса присылать предварительную конкурсную документацию. И естественно мы не будем отказываться ее оценивать, и скрывать что-то от рынка, если увидим, что в ней нарушается законодательство. Таким образом, обязанность ушла, но мы в добровольном порядке готовы давать заключение на конкурсную документацию.
Вопрос: Каким образом меняется система ответственности за нарушение антимонопольного законодательства финансовыми организациями?
Ответ: Она становится аналогична тем мерам ответственности, которые предусмотрены за нарушения на товарном рынке. Эта задача решается отдельным законопроектом, который сейчас находится на рассмотрении в Государственной Думе. Там заложены абсолютно те же самые пороговые значения, что и для товарных рынков.
Но при этом принципиально меняется система наложений штрафов. Если в настоящее время, в соответствии с КоАПом мы сначала выдаем предписание и штрафуем за его неисполнение. То в будущем сам факт нарушения антимонопольного законодательства повлечет за собой наложение штрафа. Неисполнение предписания - это второй штраф. Если применить к нашей практике, то воспроизводится та же самая система, которая существует в законодательстве о рекламе.
Вопрос: Новый закон отменяет необходимость получения предварительного согласия ФАС на создание профобъединений участников финансового рынка. С другой стороны, например, на страховом рынке планируется создание саморегулируемых организаций (СРО), а также объединений, членство в которых будет являться пропуском на рынок. Не приведет ли отмена предварительного решения к ограничению конкуренции, созданию "закрытых" объединений?
Ответ: Все эти изменения идут в контексте снижения административных барьеров. Я согласен, что в каких-то случаях можно сохранять предварительное согласие, в каких-то нет. Но снятие предварительного согласования не исключает ведение антимонопольными органами мониторинга того, что происходит на рынке и применения норм, связанных с ограничением конкуренции, если мы обнаруживаем соглашения, которые эту конкуренцию ограничивают. В рамках создания СРО квалификация действий как соглашение в принципе остается. Мы убираем лишь бумажную процедуру, а контроль, по сути, сохраняем.
Вопрос: Какие виды нарушений антимонопольного законодательства финансовыми институтами встречаются сейчас наиболее часто, приведет ли вступление в силу закона к изменению ситуации?
Ответ: По статистике за 2005 год 89,6 процентов нарушений - это 12, 13, 14 статьи Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", то есть ограничительные соглашения с органами власти и нарушение конкурсных процедур со стороны органов власти. Это те статьи, которые обусловливают влияние государства на финансовые рынки с нарушением антимонопольного законодательства. Я пока не прогнозирую резкого изменения этих процентов, резкого изменения действия властей на финансовых рынках.
Вопрос: Насколько затруднительным, по вашей оценке, будет выполнение новых норм законодательства для финансовых организаций?
Ответ: На мой взгляд, это будет незатруднительно, поскольку лишние барьеры уберутся, и будет больше осмысленной работы для всех.
20.09.2006
ИА ПРАЙМ-ТАСС
Док. 287614 Опублик.: 26.03.07 Число обращений: 268
