Анатолий Голомолзин: `В Европе лицензируются 2-5 видов деятельности, в России же - 20!?`Назад
Анатолий Голомолзин: `В Европе лицензируются 2-5 видов деятельности, в России же - 20!?`
Правительство утвердило "Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия". Несмотря на то что объем документа за время согласования стал меньше в три раза, Мининформсвязи заявило, что концепция Правил не изменилась. О том, почему Федеральная антимонопольная служба (ФАС), которая до последнего момента не соглашалась с отдельными положениями Правил, одобрила итоговый документ, в интервью журналу "Стандарт" рассказал заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолий Голомолзин.
- Какие изменения в Правилах помогли ФАС принять окончательное решение?
- У этого вопроса есть предыстория. Необходимо отметить, что все позитивные события, которые наблюдаются на рынке последнее время, в частности - бурное развитие мобильной телефонии, устойчивое развитие операторов фиксированной связи, масштабное внедрение новых услуг - все это происходило в рамках прежней правовой базы. Программа демонополизации отрасли связи и старый закон "О связи", принятые в 1995 году, создали правовые предпосылки для устойчивой ситуации на рынке.
ФАС действительно поначалу сопротивлялась принятию этих правил. Кроме того, на этапе принятия нового закона "О связи" мы были против многих его положений, приводящих к избыточному административному воздействию на рынок. Достаточно привести такой пример: согласно закону, лицензируются виды деятельности, связанные с возмездным оказанием услуг. Говоря другими словами - все виды услуг связи. Такого нет практически ни в одной стране мира. В Европе, как правило, лицензируются 2-5 видов деятельности, в России же - 20!?
Еще один недостаток новой редакции закона "О связи" - он не является законом прямого действия. Значительную часть правоотношений на рынках услуг связи предполагается урегулировать постановлениями правительства РФ и ведомственными актами. После принятия этого закона возникла пауза - долгое время нормативно-правовые акты не принимались вообще. Это оказывает негативное воздействие на ситуацию на телекоммуникационном рынке.
Сейчас формируется правовая база в рамках нового закона "О связи", включающая в себя более 30 подзаконных актов. Есть ряд ключевых документов, которые предопределяют ситуацию на рынке услуг связи. Поэтому их содержание должно соответствовать базовым положениям антимонопольного законодательства.
Одним из таких актов являются "Правила присоединения сетей электросвязи". Когда ФАС и Мининформсвязи обсуждали Правила в их первоначальном виде, у нас возникло очень много замечаний. Однако затем документ трансформировался, в нем многое изменилось по сравнению с предыдущим вариантом. Кроме того, был подписан специальный протокол между ФАС и Мининформсвязи. В этом протоколе оговариваются оптимальные пути для либерализации и развития конкуренции на рынке услуг связи.
По нашей инициативе, наряду с Правилами, будет принят еще один документ - "Правила недискриминационного доступа на рынке услуг связи и к сетевой инфраструктуре в области связи". Такого документа в перечне разрабатываемых актов пока нет, но мы считаем, что его необходимо принять для того, чтобы обеспечить требования антимонопольного законодательства. С этим мнением согласилось и Мининформсвязи, которое уже приступило к подготовке соответствующих рабочих документов. Новый документ будет внесен на рассмотрение в правительство в 2005 году.
- Этот документ будет касаться либерализации рынка местной связи?
- Мы выступаем за создание условий для формирования конкуренции на рынках услуг связи в целом. Телекоммуникационные рынки - это та сфера, где в ближайшее время можно говорить о преодолении состояния естественной монополии вследствие технологических предпосылок. Так, в отношении дальней связи важно, чтобы не ухудшилась конкурентная ситуация между фиксированной телефонной связью и IP-телефонией. К примеру, доля ОАО "Ростелеком" в Москве на рынке услуг дальней связи в настоящее время составляет менее 50%. В отношении местной связи также можно говорить о предпосылках развития конкуренции - с учетом возможности строительства параллельных линий на последней миле, в том числе на основе кабельных сетей, развитием услуг беспроводного доступа, развитием сотовых сетей.
В том случае, если на рынке существует доминирующее положение владельца инфраструктуры, как местной, так и дальней, и другой возможности дойти до абонента нет, то тогда должны работать соответствующие "Правила недискриминационного доступа", которые гарантируют возможность другим операторам прийти со своими услугами, воспользовавшись этой инфраструктурой. Тогда оператору, который занимает доминирующее положение на рынке, владея соответствующей инфраструктурой, должно быть гарантировано возмещение затрат, связанных с эксплуатацией и развитием этой инфраструктуры.
Если же вернуться к согласованию Правил, то в проекте этого документа был ряд отсылочных норм, которые относятся к компетенции Мининформсвязи. Например, Мининформсвязи может самостоятельно утверждать требования по построению сетей электросвязи. Поскольку от этих документов будет зависеть развитие рынка, мы предложили участвовать в их согласовании. То же относится и к ряду будущих проектов, которые пока не разработаны, но так или иначе связаны с Правилами. Для нас этот вопрос был принципиален.
- Мининформсвязи не сопротивлялось грядущему согласованию с ФАС ряда своих документов?
- Это условие было предметом многочисленных дискуссий, однако мы нашли взаимопонимание и в вопросах построения сетей, и в других, пока не урегулированных вопросах, будет обеспечено конструктивное взаимодействие и найдено решение, способствующее развитию рыночных отношений.
- Какие еще документы могут оказать влияние на телекоммуникационный рынок?
- Назову еще несколько документов, которые могут оказать значительное влияние на ситуацию. Это документы по тарифообразованию на услуги местной телефонной связи и междугородной связи, документ по взаиморасчетам между операторами связи. В этой "группе риска" находятся и документы по порядку лицензирования. Все эти документы между собой взаимосвязаны, и от того, каким образом будет прописан механизм в этих документах, зависит очень многое.
Один из важных вопросов, который нас волнует: кто будет заниматься регулированием взаиморасчетов между операторами? Раньше, согласно указу президента РФ, такие вопросы решал МАП, затем эти функции были переданы Федеральной службе тарифов (ФСТ). В том документе, который обсуждается сейчас, таким регулятором назначается Федеральное агентство связи. А мы считаем, что эти функции должны быть оставлены за ФСТ - тем органом, который всегда занимался как вопросами взаиморасчетов, так и вопросами установления конечных тарифов.
Вопрос установления тарифов имеет ключевое значение для формирования рынка. От того, как будут отрегулированы взаиморасчеты, будут зависеть конечные тарифы. Поэтому делить эту компетенцию - одному ведомству отдать установление взаиморасчетов, а второму - установление конечных тарифов, означает заранее создавать конфликт. Ведь если тарифы на взаиморасчеты будут завышены, то тарифы для конечных пользователей будут также завышены.
Федеральное агентство связи, равно как и другие органы исполнительной власти, подведомственные Мининформсвязи, наделено функциями, которые вытекают из логики административной реформы, закрепленной президентским указом No314. В эту логику не вписывается наделение этого ведомства функциями тарифного регулирования.
- Как Вы относитесь к созданию независимого регулятора в России?
- На роль такого независимого регулятора тарифов вполне может претендовать ФСТ. Ведь им переданы те функции в тарифной сфере, которые были раньше у МАП. Полагаем, что ФСТ должна участвовать в разрешении межоператорских конфликтов по вопросам ценообразования (пока же ФСТ, по непонятной причине, участвовать в них перестала). На мой взгляд, это их обязанность, которая вытекает из президентских указов No426 (1997 г.) и No314 (2004 г.) о наделении их функциями в тарифной сфере.
В целом, вопрос создания независимого регулятора важен настолько, что ему посвящена существенная часть протокола ВТО по телекоммуникациям, где описывается, как можно обеспечить переход от рынков монопольных к рынкам конкурентным и что для этого нужно сделать. В частности, в протоколе говорится, что два ключевых вопроса в таком переходе - это соблюдение требования недискриминационности и создание института независимого регулятора.
Такой регулятор должен, прежде всего, быть независим от участников рынка. Кроме того, должны быть соблюдены определенные процедуры в его деятельности, которые могут гарантировать независимость, профессионализм и последовательность в принятии решений.
Раньше эти требования соблюдались в рамках закона о естественных монополиях, где было написано о необходимости принятия решений коллегиально. Органы по регулированию естественных монополий создавались в определенных сферах деятельности, в частности в области связи. Члены правления органа по регулированию естественных монополий в количестве не более семи человек, из числа наиболее профессионально известных и подготовленных в этой области, назначались по решению правительства. В законе предусматривалось, что члены правления должны были проработать в правлении четыре года, а затем происходила постепенная ротация. В результате обеспечивались профессионализм, преемственность и устойчивость в принятии решений.
К сожалению, летом 2004 года были внесены поправки в закон о естественных монополиях. В условиях административной реформы поправки прошли быстро и незаметно для всех. По крайней мере, на согласование в ФАС эти поправки не приходили. В итоге коллегиальность и институт ротации были убраны. Сейчас, если следовать букве закона, решения принимаются единолично руководителем регулирующего органа - ФСТ.
Согласно постановлению правительства, до тех пор, пока ситуация окончательно не устоялась, правление должно функционировать при ФСТ. В состав этого правления входят представители разных ведомств, а также - сотрудники ФСТ. Я, в частности, вхожу в состав этого правления. Сейчас необходимо решать, каким образом в дальнейшем будет формироваться правление ФСТ. Для подготовки предложений по этому вопросу уполномоченным ведомствам отведен срок до середины 2005 года. В нашем понимании, необходимо вернуть в закон понятие коллегиальности принятия решений и ротации членов правления.
- Как часто компании, работающие в телекоммуникационной отрасли, нарушают антимонопольное законодательство?
- В 2004 году антимонопольными органами было выявлено и устранено около 160 нарушений антимонопольного законодательства на рынках услуг связи. В качестве примера нарушений со стороны связистов можно привести установление заградительных тарифов для входа на рынок конкурирующих операторов, ущемление интересов потребителей.
Бывают случаи, когда межрегиональные компании электросвязи в разы повышают тарифы на взаиморасчеты. Это нарушение Закона о конкуренции, ущемляющее интересы контрагентов и создающее для них большие проблемы в ведении бизнеса. К примеру, если в четыре раза увеличить тариф за пропуск трафика для оператора, который в свою очередь оказывает услуги конечным пользователям, то стоимость услуг этого оператора увеличится кратно, став абсолютно неконкурентоспособной и неприемлемой для абонентов. Оператор вынужден будет просто уйти с рынка, что приведет к его монополизации.
- Каким образом можно бороться с компаниями - нарушителями антимонопольного законодательства?
- Действующий закон "О конкуренции" не всегда позволяет адекватно реагировать на нарушения антимонопольного законодательства. Так, определение доминирующего положения не позволяет учитывать олигопольную структуру рынка. В то время как именно в условиях олигопольных рынков, то есть тех, где имеется ограниченное количество участников, затруднен вход на рынок новых участников, а открытость информации о ценах позволяет легко координировать деятельность этого ограниченного круга хозсубъектов, зачастую в ущерб потребителям их товаров или услуг. Есть недоработки в части квалификации согласованных действий, что затрудняет выявление картельных сговоров. Сейчас находится в стадии обсуждения новый закон "О защите конкуренции". ФАС внесла проект этого закона в правительство, и мы рассчитываем, что в ближайшее время он будет внесен в Думу. Есть основания полагать, что Дума примет этот закон в осеннюю сессию и упомянутые недостатки будут устранены.
Стандарт
28 июня 2005
Док. 287255 Опублик.: 23.03.07 Число обращений: 278
