Анатолий Голомолзин: `Нефтяной бизнес не должен быть сам для себя`Назад
Анатолий Голомолзин: `Нефтяной бизнес не должен быть сам для себя`
Рост цен на нефтепродукты в начале сентября 2005 года обогнал темпы роста инфляции, и для остановки цен потребовалось политическое вмешательство государства. На высшем уровне было заявлено, что у правительства нет инструмента для доказательства факта картельного сговора, хотя и факт этот налицо. О последних событиях на фронте борьбы с "черным" монополизмом "Бюджет" беседует с Анатолием Голомолзиным, заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы России.
- Опишите инструментарий, который государство вырабатывает или уже выработало для улучшения ситуации на рынке нефтепродуктов. Какова история этого вопроса?
- Во-первых, существуют традиционные меры, которые применяет ФАС России по пресечению нарушений в сфере антимонопольного законодательства. Около 10 дел, к примеру, было возбуждено в этом году. Есть две разновидности санкций. Одна: штраф за неисполнение предписания, которое выносится после возбуждения дела, и после обнаружения факта нарушения антимонопольного законодательства, максимум этот штраф составляет 5000 МРОТ. Кроме того, вторая санкция: если в ходе рассмотрения дела мы вдруг выясняем, что вследствие нарушения закона компании получили необоснованный доход, мы его полностью изымаем и перечисляем в бюджет. В 2004 году эта сумма составила 100 млн. рублей. В 2005 году эта сумма пока меньше, но практически в каждом из пяти случаев, где подтвердились факты нарушения антимонопольного законодательства мы изымали необоснованно полученный доход.
- В числе нарушителей антимонопольного законодательства почти все нефтяные компании. Требование "вывести нефть на чистую воду" становится политическим ресурсом для всех ветвей власти. Недавно, председатель Совета Федерации Светлана Орлова попросила вас работать активнее, предложив ввести уголовную ответственность за картельный сговор. Ваша характеристика предложения Орловой и комментарий по поводу упреков в сторону ФАС.
-Мы рассматриваем данную ситуацию исключительно с экономической точки зрения. И мы полагаем, что сложившуюся ситуацию можно улучшить, для чего ФАС предлагает предпринять ряд мер. Свое видение проблемы и предложения ФАС излагала в Совете Федерации, и в принципе, законодатели поддерживают наши инициативы. Также нас поддержала Государственная Дума - Закон о защите конкуренции был принят в первом чтении подавляющим большинством голосов при одном воздержавшемся. Какие новации в рамках этих документов? Вводится ряд инструментов, позволяющий повысить эффективность нашей работы. В частности по выявлению картельных сговоров. Мы вводим определение, что такое "согласованные действия", вводим новое определение - что такое "координация деятельности", предлагаем механизмы смягчения наказания для тех участников ценового сговора, которые открыли свое участие в сговоре и приняли деятельные меры по устранению последствия нарушения законодательства. Введено понятие "коллективного доминирования" - ситуации, характерной для современных рынков с преобладающей олигопольной структурой, в том числе для рынков нефти и нефтепродуктов.
- Закон о защите конкуренции задуман в паре с поправками в КоАП, которые еще не приняты. Поправки предполагают отвязать суммы штрафов от МРОТ и привязать ее к годовому обороту компаний. Не 5000 МРОТ и максимум - изъятие необоснованно полученного дохода, но 4% от годового оборота компании - для картельного сговора, и 2% - в случае злоупотребления доминирующим положением. Какие прогнозы можно дать насчет будущего поправок в КоАП?
- Пока поправки внесены в Правительство России, и мы планируем, что в ближайшее время Правительство внесет эти поправки в Думу. По нашим расчетам они могут быть рассмотрены и приняты в течение осенней сессии.
- Чем вызваны претензии к новой редакции Закона о защите конкуренции со стороны Президента России Владимира Путина, который на имя спикера Думы Бориса Грызлова направил критическое письмо: в том ключе, что закон стимулирует рост коррупции, бьет по инвестиционному климату и так далее?
- Мы подготовили предложения и дополнения в законопроект, все замечания Президента России нами учтены. Единственное, что бы я отметил: по тем новеллам, которые направлены на повышение эффективности антимонопольного законодательства: коллективное доминирование, согласованные действия, координация деятельности и ряд других - по ним не было замечаний.
- Расскажите еще о нововведениях, которые предлагает ФАС России. Помимо "наказания рублем", какие еще существуют меры? Когда и каким образом будут осуществляться, к примеру, биржевые торги, которые так нужны всем заложникам ГСМ - сельчанам и так далее?
- Биржевые торги - это наше давнее предложение, которое мы уже несколько лет пытаемся реализовать. Такая биржа нужна - чтобы появились рыночные котировки цен на топливо, для того, чтобы участники рынка могли хеджировать свои риски. Например, те, кто приобретают мазут на зиму, имели бы возможность купить фьючерс, чтобы гарантировать своевременную поставку этого мазута и спокойно планировать свой бизнес. Сейчас ситуация кардинально улучшилась. Приняты поправки, в законодательство о поставках для госнужд, ранее подготовленные ФАСом совместно с МЭРТом: в них говорится о том, что товары, которые имеют биржевую природу, по решению Правительства могут приобретаться в режиме биржевых торгов - с этого момента у идеи биржевых торгов появились реальные очертания.
До этого не получалось реализовать эти идеи: некоторые участники рынка нас не поддерживали. Сейчас ситуация качественно изменилась - участники рынка понимают: им необходимы реальные биржевые котировки для того, чтобы к ним в том числе не возникали налоговые претензии. Государство однозначно заявило, что процедуру закупок для своих нужд оно хочет сделать прозрачной и понятной и делать оно это будет на биржевой площадке.
Сейчас ФАСом подготовлено два постановления Правительства, которые находятся на рассмотрении в МЭРТ России: по реализации биржевых торгов и по задействованию системы госкомрезерва в режиме товарных интервенций, чтобы также иметь возможность стабилизировать ситуацию. Эти инструменты смогут защитить рынок от неблагоприятных, резких колебаний.
Мы рассчитываем, что до конца 2005 года эти документы будут рассмотрены в Правительстве. Идет совместная работа с Минпромэнерго России и Федеральной службой по финансовым рынкам. Идеологических разночтений нет, и мы не предвидим трудностей.
- Что нужно изменить в существующей системе взимания акцизов? Вы не раз отмечали, что она предоставляет возможность для развития коррупции, связывая субъекты федерации с интересами нефтяников.
- Механизмы взимания акцизов в рамках договоренности с региональными властями позволяют компаниям уплачивать их в обмен на гарантии поставок в эти регионы - а это значит, что происходит усиление доминирования отдельных компаний на региональных рынках. У потребителей меньше возможностей с выбором поставщика топлива, что в свою очередь создает предпосылки для необоснованного роста цен.
У региональных властей имеются рычаги для воздействия на эту ситуацию - как в положительную, так и в отрицательную стороны. Мы полагаем, что они могли бы более эффективно, деятельно участвовать в усилении конкуренции, недопущении необоснованного роста цен.
Акцизы - это один из вариантов воздействия на ситуацию. Второй вариант: выделение участков под застройку АЗС. Если в регионе доминирует одна компания, то целесообразно выделять участки под застройку АЗС другим ВИК, другим независимым участникам рынка, тем самым, стимулируя развитие конкуренции, опять таки способствуя снижению роста цен.
- Имеет ли вообще смысл борьба против монополизма определенных компаний, как правило, закрепившихся регионально? Как размельчить этот паззл, вы ратуете за средний бизнес в нефтегазовой отрасли, но процессы глобализации не оставляют ему места?
- Когда вы едете по необъятным просторам нашей Родины и проезжаете по одному субъекту федерации - у вас красные бензоколонки, по другому - синие, по третьему - зеленые и так далее. Если бы у вас рябило перед глазами, это означало бы, что компаний много и есть возможность выбора. Но "рябит" только в Москве, в Санкт-Петербурге, а в целом ситуация не очень благоприятная.
Для США, к примеру, ситуация и в оптовой и в розничной торговле нефтепородуктами, и в нефтедобыче отличается. Существует развитый рынок нефти и нефтепродуктов, включаю биржевую торговлю. В условиях рыночной инфраструктуры 40% нефти добывается малыми и средними нефтяными компаниями. В России это менее 5%, и число таких компаний еще уменьшается: лет 7 назад их было 13%. Тоже касается розницы - совсем недавно независимая розница была представлена на уровне 65%, сейчас - 50 процентов. Происходит сужение зоны конкуренции, в том числе за счет нерациональной налоговой политики: введение плоской школы НДПИ привело к тому, что сразу же с рынка нефти стали устраняться независимые нефтяные компании, принятие системы взимания акцизов в нынешнем виде привело к снижению уровня конкуренции на региональных рынках нефтепродуктов...
Нужно принимать целый ряд мер для нормализации ситуации на рынке. Одна из реализуемых нами мер состоит в выдвижении требований к крупным вертикально интегрированным компаниям направленных на обеспечение конкуренции. Этьи требования ФАС выдвигает в течение последних пяти лет в рамках контроля крупных сделок. К примеру, на НПЗ все должны иметь доступ в равной степени, в не дискриминационных условиях. В числе последних такое требование было предъявлено к "Газпрому" при приобретении ОАО "Сибнефть".
Проблема в том, что независимые участники рынка боятся жаловаться на крупные компании, если создаются дискриминационные условия. Поэтому мы сейчас создаем при территориальных управлениях ФАС, расположенных на метах, где существуют НПЗ, своеобразные общественные советы, в которые входят представители ТПП, основных топливных ассоциаций - для того, чтобы сделать процесс прозрачным.
И вопрос не в разукрупнении нефтяных компаний, а в создании условий для конкуренции между ВИНКами, а также в развитии конкурентной среды за счет снижения барьеров для входа на рынок, создания равных условий деятельности для всех компаний формирования полноценной рыночной инфраструктуры.
- Вы ратуете за углубление переработки нефти, но как мне объяснили в МЭРТ России, основная доля экспорта России - это сырая нефть, не нефтепродукты. Зачем нужно углублять переработку?
- Достаточно серьезным образом изменились поставки на внутренний рынок и на внешний рынок. В 1995 году половина добываемой нефти и производимых в стране нефтепродуктов поставлялась на внутренний рынок, половина нефти и нефтепродуктов - на внешний. Сейчас примерно три четверти поставляется на внешний рынок, и лишь одна четверть - для внутреннего потребления. И преобладают поставки на внешний рынок именно сырой нефти, это правда. По большей части прирост в добыче нефти за последние 10 лет происходил за счет реализации сырой нефти и напрвлялся на внешний рынок..
Это было обусловлено, в том числе и конъюнктурой внешнего рынка. Темпы роста внутреннего потребления были существенно ниже несмотря на значительные в последние годы темпы автомобилизации страны. Глубина переработки за последние годы не менялась, она находится на уровне 70% и несколько снижается, и очень мало компаний, которые бы провели существенную модернизацию нефтеперерабатывающего оборудования.
И это одна из причин того, что наши нефтепродукты не пользуются спросом на внешнем рынке, они не удовлетворяют требованиям к качеству.
К сожалению, нефтепродукты, которые мы поставляем на внешний рынок, - низкой степени переработки. Из произведенного в стране бензина на экспорт пставляется примерно 15% бензина и 50% дизельного топлива. В поставках у нас превалирует мазут. Примерно 60% производимого мазута направляется на экспорт, и за рубежом, он преимущественно используется не в качестве котельно-печного топлива, но как сырье для дальнейшей переработки на НПЗ. В этом смысле наш мазут конкурирует с нашей нефтью на внешнем рынке. Нельзя сказать, что это нормальная ситуация.
Примерно половина дизельного топлива поставляется на внешний рынок, бензин - порядка 15%.
- Введение дифференцированного НДПИ.... Чем объяснить 13-летнюю историю вопроса?
- Нельзя сказать, что плоская шкала НДПИ применялась всегда. Раньше региональные власти имели возможность применять механизмы гибкого налогообложения. Примером является Татарстан, где даже в то время, когда цены на внешнем рынке были минимальными, находясь на уровне 12-15 долларов за баррель, налоговыми методами стимулирования нефтедобычи малыми и средними компаниями было обеспечено с одной стороны увеличение прироста добычи нефти, повышение занятости, а с другой стороны увеличение объема поступающих налогов.
Плоская же шкала НДПИ приводит к тому, что увеличивается процент простаивающих скважин, меньшее внимание уделяется месторождения с ухудшенными геологическими условиями. Она изначально создает неравные условия для работы вертикально интегрированных компаний и иных нефтедобывающих компаний: возможности поставки нефтепродуктов у них значительно отличаются.
Кризисные явления в нефтедобыче нарастают. И энергостратегия России, и здравый смысл требуют того, чтобы мы готовились к совершенно иным условиям нефтедобычи, потому что эра месторождений с высокими дебетами, с хорошими горно-геологическими условиями заканчивается.
- Проект введения дифференцированного НДПИ ведется и "Росэнерго", и ФАС, и МЭРТ и так далее. Какие трудности возникают в совместной работе?
- Особых проблем нет. При МЭРТ существует рабочая группа, которая объединяет все заинтересованные ведомства, и нельзя сказать, что кто-то не услышан. Периодически проводятся совещания, в том числе с участием представителей нефтяных компаний. И есть основания полагать, что налоговое законодательство будет изменено в ближайшее время, и в 2007 году мы придем к дифференцированной шкале налогообложения.
- По вашим прогнозам, как географически будет шириться нефтедобыча, ведь уже открытые провинции истощены? Это будет Восточная Сибирь или шельфы Северных морей, но последнее требует гигантских вложений...
- Что касается восточносибирских проектов, то механизмы, стимулирующие развитие этих проектов существуют: это налоговые каникулы и дифференциация НДПИ, о чем говорилось выше. Что касается шельфа, то будет применяться такой механизм, как Соглашение о разделе продукции (СРП). В последнее время зона применения СРП сузилась, но это сужение не коснулось освоения шельфа.
Те прогнозы, которые делались в энергостратегии по нефтедобыче на 2010 год реализованы уже сегодня - в 2005 году, идет опережающая нефтедобыча и это может стать причиной снижения уровня нефтедобычи в перспективе.
- Насколько ФАС России использует в своей работе опыт других стран-поставщиков нефти, опыт стран периферийного капитализма. Прок и перспектива сотрудничества с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)?
- ФАС является наблюдателем в комитете ОЭСР по конкуренции, и мы принимаем участие во всех заседаниях этого профильного комитета. Отчет России по ходу реформ и по вопросам конкуренции в ОСЭР был представлен в 2004 году и получил самую высокую оценку.
Мы являемся также членами АТЭС (Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества), являемся членами СНГ, принимаем активное участие в формировании Единого экономического пространства. В этом смысле мы анализируем опыт других интеграционных образований: NAFTA, Евросоюз... Полезен опыт Канады, США в отношении развития малых и средних месторождений нефти, инфраструктуры рынка, в том числе и биржевых технологий.
- Многие сегодня призывают не стесняться ярлыка "сырьевой придаток"... По их мнению, налоговая нагрузка на ТЭК сегодня чрезмерна, и нужно освободить его от усиленного контроля государства. Необходимо укрупнять нефтяной бизнес в условиях глобализации, считают сторонники "сырьевого придатка" ... Ваш комментарий?
- Статус сырьевой державы ассоциируется с так называемой "голландской болезнью", и мы бы не хотели, чтобы страна болела ей. Принимаются меры по недопущению развития событий по данному сценарию. Имеющийся стабилизационный фонд - это деньги, которые мы имеем благодаря конъюнктуре на рынке нефти, и они могут заработать в отдаленной перспективе, чтобы не допустить негативного развития событий в экономике при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры.
Сейчас созданы весьма благоприятные условия для устойчивого развития экономики, профицитный бюджет сформирован, как и стабилизационный фонд, большей частью за счет нефтяных денег. При этом вопрос о том, избыточна ли нагрузка на нефтяной сектор, периодически обсуждается. На наш взгляд, считать эту нагрузку чрезмерной нет основания, она составляет порядка 55-60%, в некоторых странах эта нагрузка гораздо больше: в Европе речь идет о 75-80%, правда, в некоторых странах эта нагрузка ниже.
Мы считаем, что изменения в системе налогообложения должны быть поэтапными, для того чтобы способствовать развитию рынков и в нефтяной сфере, и на сопряженных рынках. В условиях глобализации необходимло создавать условия для повышения конкурентноспособности национальной экономики. Формирование инфраструктуры рынка является необходимой предпосылкой для этого, а биржевая торговля и институты финансовых рынков являются краеугольными камнями этой инфраструктуры.
Формирование инфраструктуры финансовых рынков создает возможность для перелива капитала из нефтяного бизнеса в другие сферы, а с другой - для привлечения новых инвесторов, в том числе коллективных, пенсионных фондов.
Но сейчас еще не созданы условия для полномасштабного развития данного сценария. Нефтяные деньги работают, например, в железнодорожной сфере - значительно увеличился объем железнодорожных перевозок нефти и нефтепродуктов, при этом практически основной объем перевозок осуществляют независимые операторы, которые не входят в систему "РЖД". В свою очередь это дало толчок для взрывного развития железнодорожного машиностроения и обеспечило устойчивость и качество росту ВВП.
Работают нефтяные деньги и на строительных рынках. Хотелось бы, чтобы они работали не только на рынках элитного, но и общедоступного жилья.
Рост цен на нефть и нефтепродукты будет восприниматься немного по другому, если в активы ВИНК будет привлечен публичный капитал социально ориентированных инвесторов, в том числе пенсионных фондов. Нефтяной бизнес не должен быть сам для себя, он должен работать на экономику, для населения
Журнал "Бюджет"
1 декабря 2005
Док. 287245 Опублик.: 23.03.07 Число обращений: 277
