Выступление заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолия Голомолзина на сетевом заседании ОАО `РЖД`Назад
Выступление заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолия Голомолзина на сетевом заседании ОАО `РЖД`
Май 2006 г.
Добрый день!
Мое сообщение посвящено вопросам развития конкуренции на рынке услуг железнодорожного транспорта, а сейчас уже прошли (можно сказать, что завершились) два этапа - первый и второй. Основная задача этих этапов было создание законодательной базы и принятия ряда ключевых организационных решений на железнодорожном транспорте.
Принят пакет законов в сфере железнодорожного транспорта. Формируется нормативно-правовая база, которая утверждается иными нормативно-правовыми актами, в частности постановлением Правительства РФ. Произведено разделение хозяйственных и властных функций, создано в ОАО "РЖД", Минтранс России и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти.
Сейчас обсуждаются дальнейшие направление реформирования в сфере железнодорожного транспорта.
Ранее участвуя в реформировании МПС, и продолжая участвовать в преобразованиях в ОАО "РЖД" мы исходим из положений антимонопольного законодательства, направленного как на развитие рыночных отношений, так и на предупреждение и пресечение нарушений. К сожалению, железнодорожники достаточно часто являются нарушителями антимонопольного законодательства. По статистике нарушений они, правда, не находятся на первом месте - энергетики опережают их, причем с существенным отрывом. Но, железнодорожники где-то на втором, на третьем отнюдь не самом почетном месте. Редко когда опускаются на четвертое место.
Ранее нарушения в большей степени касались МПС, как органа исполнительной власти, поскольку МПС совмещал хозяйственные и властные функции. Сейчас в основном речь идет о нарушениях антимонопольного законодательства со стороны ОАО "РЖД", в том числе его филиалов - железных дорог.
Отчасти эти нарушения связаны с тем, что до конца не сформировалась нормативно-правовая база. В частности, этим можно объяснить то нарушение, которое сейчас рассматривается в рамках возбужденного дела и касается ограничений, связанных с использованием парка вагонов СНГ на территории Российской Федерации (о чем уже говорил мой коллега), а также с механизмом приписки вагонов. Уже в ходе этих разбирательств был принят ряд документов на уровне Минтранса России, которые вносили ясность в этот вопрос.
Нарушения отмечаются и в сфере тех сегментов, где начинают формироваться рыночные отношения. Достаточно регулярно имеют место нарушения, связанные, например, с открытием контейнерных площадок на собственных подъездных путях и ряд других нарушений. Предметом пристального внимания антимонопольных органов были, в частности, вопросы дискриминационной деятельности ремонтных предприятий ОАО "РЖД". По итогам проверки мы выносили эти вопросы на рассмотрение совета директоров ОАО "РЖД".
В последнее время есть некоторое качественное улучшение ситуации, когда "РЖД" начинает в добровольном порядке устранять нарушения в ходе рассмотрения дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства. В том числе, это связано с тем, что наметились конкретные решения по дальнейшему реформированию железнодорожного транспорта. В этих условиях у ОАО "РЖД" появляется возможность и необходимость зарабатывать не только на перевозках, но и на капитализации компании.
Чтобы двигаться в этом направлении необходимо задействование рыночных рычагов (то, о чем говорил сегодня Борис Моисеевич), таких же, как и у других участников рынка. Для того чтобы "зарабатывать на капитализации" компании, нужно себя позиционировать как участника рынка. В противном случае такой участник рынка ни кому не интересен. Это возможно лишь в условиях развитой рыночной среды, когда на рынке существуют условия для множества независимых игроков.
И именно с этим связано предложение по дальнейшим преобразованиям в рамках единого хозяйствующего субъекта. Таким образом, сейчас есть понимание, что необходимо не только преобразовывать внутреннюю структуру ОАО "РЖД", но при этом и стремиться к созданию условий для работы этого холдинга в условиях рыночной среды. Дочерние предприятия ОАО "РЖД" могут привлекать с фондовых рынков, в том числе путем размещения IPO, значительные финансовые ресурсы, направляя их на развитие и обновление основных производственных средств.
Совершенно справедливо уже отмечалось, что речь идет об условиях конкуренции, как внутриотраслевой, так и межотраслевой, конкуренции на международных рынках.
Есть целый ряд достижений у железнодорожников по различным сегментам, когда компания начинает работать в рыночных условиях. Даже в таких сегментах, которые, казалось бы, на первый взгляд, совершенно не подготовлены к работе в рыночных условиях, в частности, когда мы говорим о сфере пассажирских перевозок.
Целый ряд решений по дерегулированию тарифов был принят тогда еще МАП России в 2000 году. Время, эти шесть лет показали, что эти решения были правильными и в нужном направлении (жаль, что этот почин сейчас не поддерживается новым регулятором - ФСТ России в отношении других сфер железнодорожных перевозок). После анализа рынка мы начали дерегулирование ряда перевозок с вагонов купе фирменных поездов и вагонов СВ. Далее перешли на дерегулирование пассажирских перевозок во всех купейных вагонов (хотя это решение не было однозначным и долго на эту тему дискутировали). Были дерегулированы перевозки в электропоездах повышенной комфортности в межобластном сообщении.
Сейчас на многих из этих сегментов рынка мы имеем не только безубыточную работу, мы имеем работу прибыльную, мы имеем возможность внедрения на этих сегментах новые технологии, приобретать новые вагоны. В свою очередь это послужило толчком для развития в России пассажирского машиностроения. До этого в основном заказы размещались на территории соседних государств.
Начиная с 2003 года именно железнодорожное машиностроение (как пассажирское, так и грузовое) дало один из наиболее весомых вкладов в прирост ВВП. Именно железнодорожное машиностроение стало локомотивов для роста экономики в целом.
Причем качественно рост отличался от роста, достигнутого, за счет, скажем, экспорта энергоресурсов при благоприятной внешне-экономической конъюнктуре. Речь шла о новом качестве экономического роста за счет удовлетворения новых потребностей в качественном обслуживании пассажиров, за счет развития нового промышленного производства, модернизации существующих производств, внедрения новых технологий.
Сейчас идут преобразования, связанные с созданием ТрансКонтейнера, с созданием Рефсервиса. Решения, которые принимаются по этим вопросам, в частности, учитывают ситуацию, связанную с необходимостью повышения конкурентоспособности российских железных дорог на внешнем рынке. Тем не менее, понятно, что конкуренция на внешних рынках не может существовать в отрыве от создания условий на внутреннем рынке. Поэтому необходимо создавать предпосылки для развития конкуренции на внутреннем рынке, в частности, способствовать по открытию контейнерных площадок независимыми участниками рынка.
Если продолжать международную тематику и изменения внешних условий, то необходимо отметить, что сейчас достаточно серьезные изменения происходят и на пространстве бывшего СНГ. В частности, принципиально ситуация может измениться в рамках новых интеграционных образований, таких как единое экономическое пространство (ЕЭП), объединяющего четыре государства - Беларусь, Украину, Казахстан и Россию. В рамках этого образования на пространстве бывшего СНГ идет формирование новой нормативно-правовой базы. Разрушать Советский Союз было легко, а формировать новые взаимоотношения, обеспечивать восстановление экономических связей в условиях рынка - процесс сложный, но важный и ответственный.
Сейчас в рамках ЕЭП по поручению президентов четырех государств разрабатывается более 90 соглашений. Часть из них касается железнодорожного транспорта, такие как соглашения по принципам и по правилам регулирования естественных монополий. Есть в рамках этого пакета специальное соглашение, которое посвящено железнодорожному транспорту. Оно касается вопросов тарифной политики, экспортно-импортной, транзитной и внутренней, а также касается вопросов недискриминационного доступа.
Что необходимо для того, чтобы на внутреннем рынке, действительно, формировались реальные условия для развития рыночных отношений, в т.ч. на основе конкуренции? В первую очередь, необходимо дальнейшее совершенствование системы тарифообразования. Понятно, что тарифы должны основываться на экономически обоснованных затратах, но вместе с тем они должны учитывать конъюнктуру рынка. Так, мы поддерживаем позицию РЖД" в том, что тарифные классы должны сохраняться. На данном этапе они отражают реальную ценность груза. Это не столько позиция моя или "РЖД" - это классика, это еще 200 лет назад ученые мужи, которые, слава Богу, при этом занимали высокие государственные посты, эту методологию внедряли (речь идет о С.Ю.Витте). Учет конъюнктуры рынка обязателен, поскольку железнодорожники - как и все другие работают в рынке. Замечу, что в соответствии с законом "О естественных монополиях" принятие решений о введении, изменении или прекращении мер тарифного регулирования должно приниматься исходя из анализа рынка.
Что касается собственно системы тарифообразования, то есть необходимость совершенствования порядка, механизмов и практики предоставления исключительных тарифов. Если вернуться к истории не столь отдаленной, то наиболее остро эта проблема проявилась после кризиса 1998-го года, когда международные тарифы после издания телеграммы МПС No722 стали в четыре раза превышать внутренние тарифы. Тогда имело место массовое предоставления скидок с тарифа. Они оценивались в сумме порядка 60 миллиардов рублей. Сейчас эта сумма меньше, но, тем не менее, она очень и очень значительна.
Необъективное и выборочное предоставление исключительных тарифов для одних предприятий, в конечной цене которых транспортная составляющая является значительной величиной, создать неравные условия конкуренции для других предприятий, работающих на рынке того же товара. На самом деле такая практика идет и во вред железным дорогам, ущемляются их интересы как организаций, при этом создается почва для коррупции отдельных должностных лиц.
Есть необходимость завершения унификации тарифов. Если мы в силу каких-то причин не можем это сделать по всей номенклатуре Прейскуранта 10-01, то это означает, что тогда необходимо это делать по отдельным грузам. Тем более, что скидки, которые в течение целого ряда лет применяются, делают эти тарифы на самом деле по факту уже равными для перевозок во внутреннем сообщении и перевозок в международном сообщении.
Принципиальным является дальнейшее совершенствование учета. Мы долго дискутировали в свое время с МПС, а затем с "РЖД" по поводу необходимости большей детализации номенклатуры затрат. Сейчас это понимание появилось. Видимо, нужно было время и необходимые предпосылки по дальнейшему реформированию, чтобы это понимание наступило. И я думаю, что с появлением новой номенклатуры затрат, с одной стороны, повысится обоснованность принятия тарифных решений, а с другой стороны, будет легче давать оценку насколько в равных условиях конкуренции принимаются соответствующие тарифные решения.
Дальнейшей трансформации должно коснуться разделения тарифов на инфраструктурную, вагонную, локомотивную составляющие. Наши казахстанские коллеги дальше продвинулись в этом вопросе. Для них тарифный прейскурант уже существенным образом трансформировался, регулируется только инфраструктураня составляющая. В то же время Россия находится на этапе переходного периода, пока обсуждается лишь возможность дерегулирования вагонной составляющей. А, например, Белоруссия применяет только регулируемые тарифы на железнодорожные перевозки.
Обсуждаются вопросы внесения изменений в целый ряд документов, в частности, в Правила недискриминационного доступа. Они в числе первых правовых актов были утверждены после принятия пакета железнодорожных законодательных актов. Однако этот документ, по сути, оказался не работающим, потому что в нем речь идет о доступе перевозчиков к инфраструктуре. Ни того, ни другого на тот момент, да и сейчас пока не существует. И, по сути, есть РЖД, которое совмещает функции и того, и другого, а также операторские компании, лишь участвующие на отдельных этапах перевозочного процесса.
Обсуждаются предложения, в том числе на заседаниях совета директоров ОАО "РЖД", о необходимости внесения изменений и дополнений в эти правила с целью расширения сферы их применения. Они должны касаться не только доступа к инфраструктуре, они должны касаться доступа к услугам естественных монополий. Пока таковыми являются не только инфраструктура, но и железнодорожные перевозки.
Кроме того, правила должны касаться и ряда вопросов, связанных с ремонтом подвижного состава. ОАО "РЖД" принято решение по разделению ремонтов на эксплуатационные и деповские. К тем ремонтам, которые непосредственно связаны с обеспечением перевозочного процесса, должен быть гарантирован недискриминационный доступ в рамках Правил недискриминационного доступа. Другие ремонты будут обособлены и частью оставлены в системе ОАО "РЖД", а частью приватизированы (в соотношении принадлежности вагонного парка).
То же самое касается и вопросов, связанных с доступом операторских компаний к услугам перевозчика. Важно, что сейчас происходит в рамках холдинга выделение целого ряда дочерних предприятий (ТрансКонтейнер, Рефсервис, грузовой компании, ряда других предприятий). Если обсуждать тему дерегулирования деятельности этих компаний, которые по сути своей являются операторскими компаниями, то необходимо стремиться к созданию равных условий операторов, действующих в рамках холдинга, либо выделенных из РЖД, с другими независимыми операторскими компаниями.
Соответственно, актуально принятие постановления Правительства по компаниям-операторам. Достаточно давно мы на эту тему дискутируем. Я думаю, что сейчас пришло время принятия этого постановления постольку, поскольку сдерживается уже не только деятельность независимых операторских компаний, но и создается правовая неопределенность деятельности и предприятий в составе холдинга ОАО "РЖД".
В целом, мы оцениваем работу, которая ведется в рамках ОАО "РЖД" как позитивную. Многие вопросы в силу их сложности не могут решаться одномоментно. Большая ответственность лежит как непосредственно на ОАО "РЖД", так и на уполномоченных органах исполнительной и законодательной власти. Каждый раз принимая решения мы должны понимать каковы последствия для народного хозяйства, для населения. Поэтому мы должны двигаться последовательно, шаг за шагом. И мы полагаем, что у нас есть основания для того, чтобы как в ближайшей перспективе, так и в более отдаленной перспективе повысить эффективность функционирования и развития железнодорожного транспорта.
Тем более, что те этапы, которые мы уже прошли, достаточно высоко оцениваются нашими зарубежными коллегами, и в том числе ведомствами и железными дорогами. Наши коллеги в ЕС, в ОЭСР говорят, что позитивный опыт Российских железных дорог целесообразно учитывать, использовать.
Я думаю, что у нас есть основания с оптимизмом смотреть в будущее, но в то же время у меня нет иллюзий, что все будет просто. Тем не менее, многое зависит конкретно от Вас. А поскольку Вы работаете на стыке между железнодорожниками и органами власти, то от того, как Вы адекватно доносите до органов власти свое понимание ситуации и в свою очередь насколько эффективно будут происходить преобразования и осуществляться эта деятельность в рамках РЖД, зависит очень и очень многое.
Пресс-служба ФАС России
30 мая 2006
www.fas.gov.ru/article/a_7164.shtml?print
Док. 287242 Опублик.: 23.03.07 Число обращений: 284
