Неотложные вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектамиНазад
Неотложные вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами
В данной работе исследуются послания Президента РФ как основа определения политики в сфере здравоохранения на принципах разграничения предметов ведения и полномочий межу Федерацией и ее субъектами. Работа, посвященная актуальной теме, имеют существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства не может обойтись без решения правовых вопросов взаимоотношения Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий. Послания Президента РФ являются одним из важных источников правового развития федерализма в России на принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Предлагаемое исследование, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, медикам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти.
Положения и выводы исследования могут представлять практический интерес для депутатов, руководителей органов исполнительной власти, учреждений здравоохранения, профсоюзных органов, научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, студентов. Работа представляет интерес для депутатов Федерального собрания, депутатов других представительных органов различных регионов страны.
Исследование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения является актуальнейшей задачей требующей своего скорейшего осуществления. Уяснение возможностей и специфики правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения нуждается во всестороннем изучении как в направлении теоретического осмысления, так и в плане анализа и обобщения практики.
Если необходимость реформирования здравоохранения в нашей стране вполне очевидна, то правовое обоснование стратегии и тактики его осуществления, технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения до сих пор не получило должного признания и, соответственно, остается мало изученным. Вместе с тем, как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления.
Отсутствие до последнего времени комплексного научно-методического подхода к разграничению полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения, постоянное недофинансирование системы медицинского обслуживания граждан страны негативно сказывается на степени эффективности управления отраслью и ограничивает возможности целенаправленного воздействия в области охраны здоровья населения.
Сложившаяся в стране с момента принятия Конституции (1993 г.) практика законотворчества свидетельствует о значительных противоречиях в толковании предметов ведения Федерации и ее субъектов. Очевидно, что с правовой точки зрения требуется более четкое правовое разведение функций и обязанностей данных органов.
Таким образом, совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения представляет собой актуальную задачу юридической науки не только теоретического, но и практического характера.
На теоретическом уровне исследуемая проблема трансформируется в вопросы компетенции разных уровней системы властных органов и принципа единства национального здравоохранения. В практике правового регулирования в области охраны здоровья населения возникает необходимость в нормативно-правовых актах, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти определять общие принципы организации и деятельности в сфере здравоохранения, эффективно использовать возможности регионов самостоятельно решать вопросы структуры и компетенции органов регионального здравоохранения, а также осуществлять их бесперебойное функционирование.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых оргструктур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др.
Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.
Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, предполагает четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации на правовом уровне. При этом проблема определения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти является основополагающей и наиболее сложной в любом государстве с федеративным устройством.
В современном мире "практически всеми уже признано, что федеративная форма государственного устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина".
Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения. Так, если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи, и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности российской системы здравоохранения, в том числе и на основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.
Это особенно значимо, поскольку значительное число ведущих правоведов страны считает, что "наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют: законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о правовом положении субъектов Федерации..."
О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом "... под предметом ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения". Или, как отмечает А.И. Умнова, "предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией".
Принятая мировым здравоохранительным сообществом программа по охране здоровья населения, правовое обеспечение деятельности в этой сфере, в том числе вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, имеют большое значение и для России, где в последнее десятилетие отмечается катастрофическое ухудшение состояния здоровья населения, где еще не решены многие вопросы охраны здоровья на законодательном уровне.
Высокие уровни смертности населения обуславливают низкую, по сравнению с экономически развитыми странами, ожидаемую продолжительность жизни, особенно у мужчин, у которых она на 10 лет меньше среднестатистической.
Все эти факты свидетельствуют о необходимости проведения мер по улучшению ситуации в сфере охраны здоровья населения, совершенствованию нормативно правовой базы отрасли. "Право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь, провозглашенное в ч. 1 ст. 41 Конституции России, нуждается в создании надежного механизма его реализации, в котором одно из центральных мест должно занять правовое регулирование системы обеспечения этой сферы". Требуется более точное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также уточнение полномочий Федерации. Главной основой такого разграничения в сфере охраны здоровья населения являются положения Конституции РФ (ст. 17, ч. 3 ст. 37, 38, ч. 1 ст. 39, 41, 42, 45, 53 и др.), ФЗ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993), а также "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации", в которых представлены основные положения и направления государственной политики в вопросах прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья народа, реструктуризации и развития отрасли здравоохранения.
В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).
Анализ законодательного процесса показывает, что формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне сильно отстает, от потребностей субъектов Федерации и органов местного самоуправления, что сдерживает развитие регионального законодательства.
Федеральных законов, четко определяющих предмет и полномочия Российской Федерации, ее субъектов в области здравоохранения пока нет. Разграничение полномочий между субъектами публичного права определяется Конституцией РФ, но лишь в общих чертах, и федеральными договорами и соглашениями.
Вместе с тем, не относятся к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации ряд положений которые Законом РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" отнесены к компетенции Российской Федерации. В их числе следует назвать: природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых меpax. Все эти предметы ведения следует отнести к совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Не относятся к исключительной сфере предметов ведения Российской Федерации установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, которые, по закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", отнесены к ведению Российской Федерации.
На наш взгляд, вряд ли можно отнести к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации сертификацию препаратов, изделий, продукции, работ, услуг медицинского назначения.
Из закона об охране здоровья граждан следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции РФ, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Важное место в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должны занять вопросы усиления вертикали управления, координирующей роли Федерации, дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников.
На федеральном уровне требуется незамедлительное введение государственных минимальных социальных стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения.
Необходимо принять федеральный конституционный закон о пересмотре статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи. Назрела насущная необходимость внесения в Конституцию РФ дополнения о формировании единой системы здравоохранения в условиях многоукладной экономики. следует уточнить содержание ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, которая позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы в сфере охраны здоровья населения разной степени конкретности и таким образом занять все правовое поле, на регулирование части которого могут претендовать органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Хотя практика правового регулирования показывает, что субъекты РФ не спешат заполнять правовой вакуум в сфере здравоохранения.
Настало время принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан; ускорить принятие приоритетных федеральных законов в области охраны здоровья граждан и обеспечения их экологической безопасности; принять законодательный акт, в основу которого должна быть положена стратегия Всемирной Организации Здравоохранения "Здоровье для всех", способствующий объединению действий всех органов власти и широких слоев общественности во имя укрепления здоровья граждан как источника национального достояния и важнейшего фактора обеспечения безопасности страны.
Анализ проблемы исследования показывает наличие юридических сложностей при определении предметов ведения и полномочий относящихся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов в области здравоохранения. В тоже время Конституция РФ не дает определения какую часть предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе реализовывать федеральные органы государственной власти и какую - органы государственной власти субъектов Федерации. Более того формулировка ч.2 ст. 76 Конституции РФ позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы любой степени детализации. С другой стороны включение в предмет совместного ведения вопросов развития научно-технического потенциала отрасли привело к фактическому прекращению финансирования фундаментальных и поисковых иссследований.
Проведенный анализ показывает, что перечень предметов ведения в сфере здравоохранения отнесенный к ведению Федерации зачастую одновременно относится и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В этой связи представляется целесообразным принятие Российской Федерацией по вопросам совместного ведения Основ законодательства, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Другим направлением совершенствования законодательства о совместном ведении могло бы стать внедрение в юридическую практику категории "совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов".
Сложные проблемы совместного ведения также требуют их конкретизации на уровне законодательных актов. В каждом законе следует добиваться максимально исчерпывающего перечня полномочий федеральных государственных органов в сфере совместного ведения. Это избавит федерального законодателя от необходимости приводить перечень полномочий субъектов Федерации, поскольку он может быть весьма и весьма обширными.
Требуется введение в практику законотворчества "модельных" законов по разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения, в которых учитывалось бы:
предметы ведения и объем полномочий органа исполнительной власти соответствующего иерархического уровня и отраслевой направленности, поскольку специфика компетенции каждого их государственных органов проявляется, главным образом, в характере и объеме полномочий;
в процессе осуществления мер по охране здоровья нередко возникают вопросы, для решения которых определенным органам исполнительной власти необходимы исключительные полномочия, например, при вспышках инфекционных заболеваний и эпидемиях, экологических бедствиях, массовом травматизме и др.
Анализ проблемы исследования показывает, что законодательные акты, принимаемые в большинстве субъектов Федерации и регулирующие вопросы охраны здоровья населения, не уделяют должного внимания правовому регулированию взаимоотношений региональных органов здравоохранения с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти. Ослаблена связь между центром и периферией. Внутри государственной системы здравоохранения возникли серьезные ведомственные барьеры. В настоящее время большинство федеральных лечебно-диагностических и профилактических учреждений оказались без должной поддержки регионов.
Рассматривая компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения следует отметить что она наименее конкретизирована в Конституции РФ. Анализ правовых актов показывает, что к ведению всех субъектов РФ относится формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактика заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения, защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании регионального бюджета; формировании целефых фондов; установлении дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждени и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности и многое другое.
Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст.73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения и полномочий Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах принимаемых субъектами Федерации. Согласно ст.37 Конституции Республики Хакасия, ст.40 Конституции Республики Мордовия, ст.41 Конституции Республики Марий Эл, ст.42 Конституции республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В конституциях республик также указывается на то, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненнного его здоровью. С другой стороны, для конституций, уставов ряда субъектов Федерации характерно отсутствие положений о предмете ведения в сфере охраны здоровья.
Важное значение для конкретизации компетенции регионов в сфере здравоохранения принадлежит законам принимаемым в субъектах Федерации по вопросам охраны здоровья населения. Вместе с тем в большинстве региональных законов не различаются понятия "полномочия", "компетенция", "предмет ведения". Значительное число законов принятых в регионах и имеющим отношение к охране здоровья населения противоречат Конституции РФ.
С юридической точки зрения важная роль в конкретизации полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения принадлежит договорам и соглашениям между Федерацией и отдельными субъектами. Анализ показывает, что в двухсторонних договорах вопросы охраны здоровья населения практически не находят своего отражения. Зато в специальных соглашениях Правительства РФ и региона, посвященным тем или иным аспектам здрравоохранения, содержится довольно значительный перечень полномочий субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения. По оценкам ряда специалистов он включает в себя 14 важнейших направлений которые закреплены за администрацией и органами исполнительной власти того или иного субъекта Федерации.
Проведеннный анализ показывает наличие несовершенной законодательной базы в сфере охраны здоровья населения в субъектах федерации, что нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод граждан. В ряде субъеков распространены нарушения конституционных прав граждан на охрану здоровья (платные медуслуги, запрещение бесплатной выдачи лекарств и др.) В отдельных регионах демонтированы такие структуры как техническая инспекция труда, социальное страхование, санаторно-курортное лечение.
При разграничении предметов ведения и полномочий слабо решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами. Неудовлетворительное финансирование отрасли из бюджетов всех уровней и за счет средств обязательного медицинского страхования привели к значительным колебаниям расходов на здравоохранения в расчете на одного человека в год. Так, например, если в среднем по Российской Федерации подушевой расход на здравоохранение составил 436,1 руб., его величина в Республике Ингушетия - 108,7 руб. - в Корякском автономном округе - 1072,4 руб. в Новгородской области - 271 руб., в Псковской - 426 руб.
Исследования показывают, что отсутствие в субъектах РФ фундаментальной нормативно-правовой базы в области охраны здоровья населения, позволяющей конкретизировать компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, существенно влияет на уровень медицинской и хозяйственной деятельности органов управления и учреждений регионального здравоохранения.
В ходе исследования выявлено, что в ряде законов о региональном здравоохранении присутствуют противоречия федеральному законодательству, что свидетельствует о том, что субъекты права в регионах являются недостаточно подготовленными для разработки и принятия прогрессивных медико-социальных законов, отражающих современные тенденции развития федерализма. В то же время до сих пор не определен механизм приведения уже принятых и принимаемых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, хотя о необходимости создания такого действенного механизма подчеркивалось уже неоднократно.
Анализ состояния проблемы показывает также на необходимость четкого регулирования предметов ведения и полномочий в системе сельского здравоохранения. Другой важной задачей на уровне субъектов Федерации является организация системы правового образования, которой должны быть охвачены все специалисты, занятые или связанные с оказанием медицинских услуг населению.
Недостаток собственных ресурсов у большинства регионав обуславливает необходимость их активнее делегировать органам государственной власти Федерации реализацию фундаментальных, наукоемких, дорогостоящих необходимых, но редко применяемых технологий охраны здоровья, которые требует больших затрат и оказываются нерентабельными для региональных систем здравоохранения; а также использование интегрированных систем стандартизации медицинских и организационных технологий, подготовки медицинских кадров, экспертизы качества, контроля соблюдения и управления технологическими и организационными стандартами, информационного обеспечения здравоохранения, обязательного и добровольного медицинского страхования и т.п.
Совершенно очевидна необходимость повышения роли регионального законодательства и административных договоров в сохранении научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно-диагностических учреждений и центров.
Исследование законодательной базы по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в сфере охраны здоровья граждан показывает, что из-за слабой правовой базы возникает неравномерность правового регулирования вопросов охраны здоровья в разных субъектах Российской Федерации, что приводит к нарушению ряда положений Конституции Российской Федерации. Принятие федеральных законов, в которых отражены предметы ведения субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения, позволяет устранить подобные противоречия, однако в этом случае нарушается установленный Конституцией РФ принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего субъекты лишаются права исключительного ведения.
Правительству Российской Федерации следует активизировать деятельность Министерства здравоохранения, соответствующих министерств и ведомств по разработке законодательных актов в сфере охраны здоровья населения, предусмотрев финансовое обеспечение подготовки законопроектов.
В системе разрешения противоречий, уточнения предмета ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, совместного ведения должен, наконец, сказать свое слово Конституционный Суд Российской Федерации.
Вместе с тем, не относятся к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации ряд положений которые Законом РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" отнесены к компетенции Российской Федерации. В их числе следует назвать: природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых меpax. Все эти предметы ведения следует отнести к совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Не относятся к исключительной сфере предметов ведения Российской Федерации установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, которые, по закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", отнесены к ведению Российской Федерации.
На наш взгляд, вряд ли можно отнести к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации сертификацию препаратов, изделий, продукции, работ, услуг медицинского назначения.
Из закона об охране здоровья граждан следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции РФ, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В работе отмечается наличие юридических сложностей при определении предметов ведения и полномочий относящихся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов в области здравоохранения.
В тоже время Конституция РФ не дает определения какую часть предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе реализовывать федеральные органы государственной власти и какую - органы государственной власти субъектов Федерации. Более того формулировка ч.2 ст. 76 Конституции РФ позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы любой степени детализации. С другой стороны включение в предмет совместного ведения вопросов развития научно-технического потенциала отрасли привело к фактическому прекращению финансирования фундаментальных и поисковых иссследований.
Проведенный анализ показывает, что перечень предметов ведения в сфере здравоохранения отнесенный к ведению Федерации зачастую одновременно относится и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В этой связи представляется целесообразным принятие Российской Федерацией по вопросам совместного ведения Основ законодательства, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Другим направлением совершенствования законодательства о совместном ведении могло бы стать внедрение в юридическую практику категории "совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов".
Рассматривая компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в работе отмечается, что она наименее конкретизирована в Конституции РФ. Анализ правовых актов показывает, что к ведению всех субъектов РФ относится формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактика заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения, защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании регионального бюджета; формировании целефых фондов; установлении дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждени и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности и многое другое.
Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст.73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения и полномочий Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах принимаемых субъектами Федерации. Согласно ст.37 Конституции Республики Хакасия, ст.40 Конституции Республики Мордовия, ст.41 Конституции Республики Марий Эл, ст.42 Конституции республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В конституциях республик также указывается на то, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненнного его здоровью. С другой стороны, для конституций, уставов ряда субъектов Федерации характерно отсутствие положений о предмете ведения в сфере охраны здоровья.
Важное значение для конкретизации компетенции регионов в сфере здравоохранения принадлежит законам принимаемым в субъектах Федерации по вопросам охраны здоровья населения. Вместе с тем в большинстве региональных законов не различаются понятия "полномочия", "компетенция", "предмет ведения". Значительное число законов принятых в регионах и имеющим отношение к охране здоровья населения противоречат Конституции РФ.
С юридической точки зрения важная роль в конкретизации полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения принадлежит договорам и соглашениям между Федерацией и отдельными субъектами. Анализ показывает, что в двухсторонних договорах вопросы охраны здоровья населения практически не находят своего отражения. Зато в специальных соглашениях Правительства РФ и региона, посвященным тем или иным аспектам здрравоохранения, содержится довольно значительный перечень полномочий субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения. По оценкам ряда специалистов он включает в себя 14 важнейших направлений которые закреплены за администрацией и органами исполнительной власти того или иного субъекта Федерации.
Проведеннный анализ показывает наличие несовершенной законодательной базы в сфере охраны здоровья населения в субъектах федерации, что нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод граждан. В ряде субъеков распространены нарушения конституционных прав граждан на охрану здоровья (платные медуслуги, запрещение бесплатной выдачи лекарств и др.) В отдельных регионах демонтированы такие структуры как техническая инспекция труда, социальное страхование, санаторно-курортное лечение.
При разграничении предметов ведения и полномочий слабо решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами. Неудовлетворительное финансирование отрасли из бюджетов всех уровней и за счет средств обязательного медицинского страхования привели к значительным колебаниям расходов на здравоохранения в расчете на одного человека в год. Так, например, если в среднем по Российской Федерации подушевой расход на здравоохранение составил 436,1 руб., его величина в Республике Ингушетия - 108,7 руб. - в Корякском автономном округе - 1072,4 руб. в Новгородской области - 271 руб., в Псковской - 426 руб.
Проведенный анализ показывает, что сегодня особо требуются законы, способные урегулировать отношения, разграничить предметы ведения и полномочия по 1) управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; 2) организации лечебно-профилактической и диагностической помощи социально не защищенным группам населения (дети, подростки, матери, инвалиды, старики); 3) руководству и статусу больничных учреждений, являющихся центральным звеном практической медицины и представляющих в своей совокупности обширнейшую сеть и др. Все эти вопросы в первую очередь лежат в сфере предметов ведения и полномочий Федерации.
Необходимо принятия федерального конституционного закона о пересмотре статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи; следует также сформулировать в Конституции положение о единой системе здравоохранения в условиях многоукладной экономики; принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан.
В настоящее время важным направлением в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должно стать усиление вертикали управления; дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников.
Требуется немедленное введение государственных минимальных социальных стандартов и стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения.
Для совершенствования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы здравоохранения федеральным органам законодательной и исполнительной государственной власти страны необходимо создать специальный свод медико-социальных правовых актов в виде ряда Кодексов. В первую очередь просматривается создание двух кодификационных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении.
Помимо уже принятых блоков законодательных актов в первый кодифицированный правовой акт могли бы войти законы о санитарной охране атмосферного воздуха, почв, водоемов, производственной среды, санитарно-гигиеническом воспитании населения, медицинской профилактики, безопасности пищевой продукции, гигиены питания; во второй - законы об охране здоровья населения, о больничном учреждении, об охране здоровья материнства и детства, о демографической политике, о правах пациента, о государственной и частной системе здравоохранения. С помощью данных Кодексов можно четче разграничить предметы ведения государственных органов власти Федерации и ее субъектов.
Со стороны Президента Российской Федерации требуется разработка концепции государственной политики в области здравоохранения и экологии, а также создание при Президенте Российской Федерации межведомственного совета по проблемам охраны здоровья населения.
Необходимы также изменения и дополнения к Федеральному закону "О Правительстве Российской Федерации" в части обязательного представления Государственной Думе РФ ежегодного доклада о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации. Правительства РФ то оно должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья.
Законодательно должна быть установлена возможность осуществления реального контроля и управления системой здравоохранения со стороны государства, повышение ответственности не только Министерства здравоохранения, но и других Министерств за состояние здоровья населения.
На наш взгляд, находящейся на рассмотрении в Государственной Думе Федеральный закон "О здравоохранении в Российской Федерации" должен предусматривать формирование национальной системы здравоохранения.
Таким образом можно констатировать, что состояние нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения не соответствует насущным проблемам отрасли. Она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Это касается как принятия новых законов, так и корректировки проекта закона "О здравоохранении в Российской Федерации", прошедшего первое чтение в Государственной Думе РФ.
Реформирование отраслевой системы здравоохранения должно основываться на четком правовом разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при соблюдении принципа единства всех секторов медицины: федерального, регионального, муниципального и частной систем здравоохранения.
В качестве основных направлений разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения могут выступить исключительная компетенция Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения должна быть основана на принципах конституционности, федерализма, равного статуса всех субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционных прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья.
Система органов государственной власти Российской Федерации и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан должна рассматриваться как единый динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласования, взаимообусловленности, имеющий одной из главных своих целей повышение эффективности и качества охраны здоровья населения, увеличения продолжительности жизни, сокращение смертности, повышения рождаемости.
Целям правового разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов могло бы служить принятие законов: "О федеральных Санитарно-эпидемиологическом кодексе", "Кодекс законов о национальном здравоохранении", "О региональных законах о больничном учреждении" и др.
Повышение роли регионального законодательства и административных договоров - непременное условие сохранения научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно-диагностических учреждений и центров.
Повышение роли и использование потенциальных возможностей субъектов исполнительной власти, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, в осуществлении мер по охране здоровья граждан в субъектах Российской Федерации во многом зависит от разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
при разработке законодательной базы Российской Федерации, субъектов Федерации в области здравоохранения, а также новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующие вопросы управления федеральной, региональной и муниципальными системами здравоохранения; совершенствовании системы управления учреждениями здравоохранения; организации санаторно-курортного дела;
при исследовании и разработке теоретических положений организации здравоохранения и социальной гигиены;
в учебном процессе при изучении конституционного права, права социального обеспечения, медицинского права, курса организации здравоохранения и социальной гигиены;
в учебной литературе, методических пособиях по вопросам управления здравоохранением, социальным страхованием, охраной труда.
Дальнейшая разработка вопросов разграничения предметов ведения и полномочий субъектов публичного права в сфере охраны здоровья населения может быть сосредоточена на уточнении и конкретизации предметов ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Важной проблемой остается разработка вопросов разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения по таким направлениям, как финансирование отрасли, материально-техническое оснащение, лекарственное обеспечение населения и др.
Необходимо на основе разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами создать обоснованную концепцию охраны здоровья населения Российской Федерации в условиях социально-экономических реформ, основной целью которой стало бы формирование благоприятных тенденций в развитии здоровья населения. Одной из задач концепции должно стать формирование благоприятных тенденций в показателях качества среды обитания, снижение избыточной преждевременной смертности.
В связи с этим уже сейчас следует на федеральном уровне:
формировать у населения мотивацию к здоровому образу жизни;
улучшать социальную и окружающую среду;
обеспечивать правовое равенство граждан в сфере охраны здоровья.
Определение стратегических направлений развития здравоохранения страны позволило бы законодательным органам в оптимальные сроки сформулировать необходимую законодательную базу, в чем сейчас остро нуждаются органы исполнительной власти, руководители предприятий, учреждений, организаций, занимающиеся вопросами здравоохранения, медицинские работники и граждане.
Государственная стратегия здравоохранения должна содержать и мероприятия по стабилизации в стране социально-экономической и политической обстановки.
Проведенный анализ показывает, что сегодня особо требуются законы, способные урегулировать отношения, разграничить предметы ведения и полномочия по 1) управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; 2) организации лечебно-профилактической и диагностической помощи социально не защищенным группам населения (дети, подростки, матери, инвалиды, старики); 3) руководству и статусу больничных учреждений, являющихся центральным звеном практической медицины и представляющих в своей совокупности обширнейшую сеть и др. Все эти вопросы в первую очередь лежат в сфере предметов ведения и полномочий Федерации.
Необходимо принятия федерального конституционного закона о пересмотре статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи; следует также сформулировать в Конституции положение о единой системе здравоохранения в условиях многоукладной экономики; принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан.
Выводами данного исследования являются положения о том, что в настоящее время важным направлением в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должно стать усиление вертикали управления; дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников.
Требуется немедленное введение государственных минимальных социальных стандартов и стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения.
Для совершенствования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы здравоохранения федеральным органам законодательной и исполнительной государственной власти страны необходимо создать специальный свод медико-социальных правовых актов в виде ряда Кодексов. В первую очередь просматривается создание двух кодификационных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении.
Помимо уже принятых блоков законодательных актов в первый кодифицированный правовой акт могли бы войти законы о санитарной охране атмосферного воздуха, почв, водоемов, производственной среды, санитарно-гигиеническом воспитании населения, медицинской профилактики, безопасности пищевой продукции, гигиены питания; во второй - законы об охране здоровья населения, о больничном учреждении, об охране здоровья материнства и детства, о демографической политике, о правах пациента, о государственной и частной системе здравоохранения. С помощью данных Кодексов можно четче разграничить предметы ведения государственных органов власти Федерации и ее субъектов.
Со стороны Президента Российской Федерации требуется разработка концепции государственной политики в области здравоохранения и экологии, а также создание при Президенте Российской Федерации межведомственного совета по проблемам охраны здоровья населения.
Необходимы также изменения и дополнения к Федеральному закону "О Правительстве Российской Федерации" в части обязательного представления Государственной Думе РФ ежегодного доклада о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации. Правительства РФ то оно должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья.
Законодательно должна быть установлена возможность осуществления реального контроля и управления системой здравоохранения со стороны государства, повышение ответственности не только Министерства здравоохранения, но и других Министерств за состояние здоровья населения.
Институт теоретико-прикладных исследований А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286897 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 667
