Разграничение предметов иедения и полномочий Федерации и ее субъектов - важнейший принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданинаНазад
Разграничение предметов иедения и полномочий Федерации и ее субъектов - важнейший принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина
В данной работе рассмтриваются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения применительно к вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Работа посвящена актуальной теме имеющей существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации, соблюдения прав и свобод градан в сфере здравоохранения. Совершенствование российского законодательства направленного на защиту прав и свобод граждан в сфере здравоохранения не может обойтись без решения правовых вопросов взаимоотношения Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий.
Предлагаемое исследование будет полезна юристам - правоведам, медикам, теоретикам и практикам различных научных дисциплин интересующихся вопросами соблюдения прав человека и гражданина во взаимоувязке с принципом разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна работникам федеральных и региональных органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации, с одной стороны. констатирует и законодательно закрепляет права человека и гражданина на охрану здоровья и получение качественной медицинской помощи, с другой стороны вводит конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, как одну из основ федеративного демократического государства.
Термин "здравоохранение" является многозначным и как правило употребляется либо в широком, либо в узком смысле слова. В узком смысле слово под здравоохранением понимается система учреждений и организаций, призванных оказывать медицинские услуги гражданам. В широком смысле слова система здравоохранения выполняет также функции по поддержанию общественной гигиены, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечению экологической безопасности, реализации мер, направленных на спасение жизни людей в чрезвычайных ситуациях. Это, безусловно, расширяет семантическое поле термина "здравоохранение", которое является составной частью комплекса вопросов имеющих отношение к правам и свободам граждан.
Право граждан на здоровье, в отличие от других прав человека, сравнительно недавно стало законодательно закрепляться в правовых актах, в том числе в конституциях, стран мирового сообщества. Вплоть до середины прошлого столетия в конституциях государств всего мира отсутствовало упоминание о праве граждан на здоровье, хотя многие другие права человека уже были провозглашены.
Право на здоровье, как одно из основных прав человека впервые нашло свое юридическое закрепление в международно-правовых актах по окончанию Второй Мировой Войны. В Уставе (Конституции 1946 г.) Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) было определено, что целью данной организации является достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья (ст.1). При этом под здоровьем понималось "состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов". Всемирной Организацией Здравоохранения особо подчеркивается глубокая взаимосвязь между здравоохранением и правами человека.
Международные правовые документы ООН, защищая гарантированное право на здоровье и равный доступ к медицинским услугам, посвящены защите отдельных субъектов права, например, "Декларация о правах умственно отсталых лиц" (1971 г.), "Декларация о правах инвалидов" (1975 г.), "Декларация прав ребенка" (1989 г.).
Итогом полувековой деятельности стало то, что в настоящее время нормы медицинского права становятся неотъемлемой частью международного и внутригосударственного законодательства. Сегодня международное медицинское право объединяет социальные права человека, охватывая значительный круг вопросов, чем медицинское законодательство конкретного государства.
Россия, как постоянный член ООН и ВОЗ является участником всех соглашений об охране здоровья людей, разработанных данными международными организациями.
ЕРБ ВОЗ считает, что для достижения положительных результатов в области охраны здоровья требуется создать на правовой основе целенаправленное управление всех уровней системы здравоохранения. Разработанная ЕРБ ВОЗ стратегия предполагает наличие у государства должной системы здравоохранения, включающей надлежащую и общедоступную государственную систему охраны здоровья, а также ее правовое обеспечение, позволяющее четко разграничить предметы ведения и полномочия центральных и региональных органов государственной власти.
Главная задача - создать систему здравоохранения, регулируемую основным законодательством и другими правовыми актами, позволяющую оказывать необходимую медицинскую помощь всему населению и обеспечивающую профилактику и диагностику болезней, специальные меры по защите здоровья матерей, детей и лиц пожилого возраста, а также общие меры, направленные на "предотвращение загрязнения воздуха и воды, защиту от радиации и шума, контроль качества продуктов питания и состояния окружающей среды и борьбу с алкоголизмом и наркоманией" (причем все эти меры, по мнению европейского сообщества должны финансироваться главным образом государством).
В число задач обеспечения права на здоровье входит также охрана здоровья лиц, проживающих в непосредственной близости от атомных электростанций; меры по предотвращению распространения СПИДа; создание системы просвещения в области охраны здоровья; предоставление консультативных и просветительских услуг в целях укрепления здоровья и развития у людей чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращение, насколько это возможно, распространения эпидемических, эндемических и другие заболеваний; а также наличие медицинских служб широкого профиля во всех начальных и средних школах. Объектами контроля являются также стандарты качества оказываемой медицинской помощи, в т.ч. качества продуктов питания и др.
В целом анализ зарубежных источников показывает, что перед ЕС в области здравоохранения ставится задача способствовать "обеспечению высокого уровня защиты здоровья людей, поощрению сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, оказание поддержки их действиям".
Изучение зарубежного медицинского права и законодательства о здравоохранении позволяет утверждать, что в экономически развитых странах мира сложилась устойчивая тенденция правового регулирования охраны здоровья которая базируется не на ведомственном правотворчестве, а на законах о защите здоровья людей, изданных высшими органами государственной власти различных стран мира или их субъектами, а также на правовых актах международных медицинских организаций и научных рекомендациях в этой области.
В тех странах, где центр тяжести правового регулирования перемещается с правовых государственных актов на предписание органов ведомственного управления, большинство актуальных вопросов здравоохранения остается за рамками законов о защите и охране здоровья населения, тем более, что многие из ожидающих своего правового решения вопросов органы управления здравоохранением вообще не в состоянии урегулировать. В связи с этим следует отметить, что зарубежный опыт законодательства отдает предпочтение регулированию отношений в области медицины и выдвигаемых ею новых проблем государственному и международному правотворчеству.
Соблюдение прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, во многом основывается на четком разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации на правовом уровне. При этом проблема определения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти сквозь призму прав и свобод граждан является наиболее сложной в любом государстве с федеративным устройством.
В современном мире "практически всеми уже признано, что федеративная форма государственного устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина". Однако, в России, на правовом уровне еще недостаточно полно разработаны вопросы обеспечения прав и свобод граждан в сфере здравоохранения.
Учитывая, что государств с федеративным устройством сегодня в мире насчитывается 21 (из 230), среди которых, наряду с Россией такие ведущие мировые державы, как США, Германия, Канада и др. следует отметить наличие разных особенностей их государственного строительства. Федеративное устройство США, Австрии, Германии, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Канады, Австралии отражает историко-географические особенности развития этих государств, в то время как федеративное устройство России, Индии, Швейцарии, Канады, Нигерии, СРЮ отражает также и национальные особенности.
Особенностью государств с федеративной формой устройства является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, которые призваны обеспечивать соблюдение прав и свобод граждан, в том числе и в сфере охраны здоровья но и наличие особой, локальной власти субъектов федерации, которые также имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти. При этом характерно, что полномочия федеральных и региональных властей, как правило, не совпадают.
Федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной (соблюдению прав и свобод граждан), она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве во-первых, не может считаться демократической; во-вторых, она не в силах самостоятельно обеспечивать права и свободы граждан в различных областях общественной и частной жизни и пержде всего в сфере охраны здоровья.
Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов, прав и свобод граждан. Но в то же время регионы должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения.
Это - объективное противоречие свойственное любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации. "Такие разграничения являются существенной гарантией демократизма федерации как формы государственного устройства, поскольку существенно приближают властные органы к тем, кто их формирует, т.е. к избирателям."
Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует. "В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки." Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями.
Однако мировая практика все же выработала общую формулу решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Ее суть состоит в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно прежде всего для США, ФРГ, Австралии. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны.
Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации или только субъектам федерации.
Совместная компетенция подразумевает отнесение конкретных вопросов к предметам ведения и полномочиям в равной степени как федерации, так и ее субъектам.
Россия является самой большой по числу субъектов (89) федерации. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов федерации. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов. "Статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности."
Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья. Так, если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи, и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.
Это особенно значимо, поскольку значительное число ведущих правоведов страны считает, что "наиболее существенное значение для развития российского федерализма, защиты прав и свобод граждан имеют: законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации..."
О необходимости правового разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, как одного из стержней обеспечивающих эффективность соблюдения прав и свобод граждан, говорит тот факт, что подобное разграничение является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
При этом "... под предметом ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения". Или, как отмечает А.И. Умнова, "предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов - это закрепленные в Конституции Российской Федерации сферы общественных отношений, по которым органы государственной власти каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией".
В Конституции РФ записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации..." (ч. 3, ст. 5).
В Конституции РФ также определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров (ч. 3, ст. 11). Важность данного положения подкрепляется статьей Конституции РФ в которой установлено, что "никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону" (ч. 4, ст. 3).
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1, ст. 15). Как отмечает А.А. Жученко, "верховенство Конституции на всей территории России, как одно из важнейших ее свойств, является юридическим выражением суверенитета Федерации и означает высшую степень правовой обязательности".
Федеральный Закон Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законом также определяются основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части полномочий.
Применительно к отдельным субъектам Федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора и соглашения, а также решения Конституционного Суда РФ. Подобный порядок разграничения компетенций отражает основные тенденции федеративного правотворчества, сложившиеся в мировой практике.
В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года No 5487-1 (ст. 6, 7) (в ред. 2000 г.) Дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние соглашения (всего около 20), заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями.
Анализ литературы показывает, что в настоящее время в Российской Федерации государственное регулирование общественных отношений по соблюдению прав и свобод граждан в сфере здравоохранения осуществляется по следующим основополагающим направлениям:
а) создание единой системы здравоохранения, обеспечивающей право всех, без исключения граждан на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;
б) организация контроля за медицинской помощью, оказываемой бесплатно или за плату;
в) разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны и укрепления здоровья нации и др.
Принятые в последнее десятилетие законы формируют новую систему обеспечения прав и свобод граждан в сфере здравоохранения. Во многом она строится с учетом международного опыта и особенностей реформирования отечественного здравоохранения, а также разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
В мировой практике сложились различные подходы по включению вопросов связанных с правами и свободами граждан применительно к сфере здравоохранения в ведение федерации. Так, в Конституции Австрии закреплено, что в ведении Федерации находятся "вопросы, касающиеся социально-культурной сферы деятельности Федерации; социальное и договорное страхование; здравоохранение". В Конституции Швейцарии в ведение Федерации включено отдельным пунктом издание предписаний о защите рабочих, занятых на угрожающих здоровью и безопасности производствах; осуществление законодательным путем страхования от несчастного случая и по болезни.
Принятая мировым здравоохранительным сообществом программа по охране здоровья населения, правовое обеспечение деятельности в этой сфере, в том числе вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, имеют большое значение и для России, где в последнее десятилетие отмечается катастрофическое ухудшение состояния здоровья населения, где еще не решены многие вопросы охраны здоровья на законодательном уровне.
Высокие уровни смертности населения обуславливают низкую, по сравнению с экономически развитыми странами, ожидаемую продолжительность жизни, особенно у мужчин, у которых она на 10 лет меньше среднестатистической.
Все эти факты свидетельствуют о необходимости проведения мер по улучшению ситуации с соблюдением прав и свобод граждан в сфере охраны здоровья населения, совершенствованию нормативно правовой базы отрасли. "Право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь, провозглашенное в ч. 1 ст. 41 Конституции России, нуждается в создании надежного механизма его реализации, в котором одно из центральных мест должно занять правовое регулирование системы обеспечения этой сферы". Требуется более точное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также уточнение полномочий Федерации. Главной основой такого разграничения в сфере охраны здоровья населения являются положения Конституции РФ (ст. 17, ч. 3 ст. 37, 38, ч. 1 ст. 39, 41, 42, 45, 53 и др.), ФЗ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993), а также "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации", в которых представлены основные положения и направления государственной политики в вопросах прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья народа, реструктуризации и развития отрасли здравоохранения.
В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).
Основной закон РФ содержит также положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 41).
Согласно Конституции, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство (ч. 1 ст. 38). Конституцией РФ определено, что "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом" (ч. 1 ст. 39). В Конституции РФ заложены и другие положения, отражающие права граждан в сфере охраны здоровья.
Таким образом, можно констатировать, что правовая основа соблюдения общепризнанных в мире прав и свободо человека в сфере здравоохранения, на основе разделения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти нашла свое юридическое закрепление в основном законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья населения.
Анализ обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны здоровья, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан и разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Конституций республик в составе Российской Федерации, правовых актов краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, актов автономной области, автономных округов, договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами, а также нормативно-правовых актов министерств, ведомств, местного самоуправления и др. субъектов права.
Принципиальное решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий содержится в ч. 3 ст. 11 Конституции, в которой указано, что разграничение "осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами".
Предметы ведения и полномочия Российской Федерации вытекают из конституционно-правового статуса Федерации, который закреплен в Конституции РФ и ряде нормативно правовых актов.
Составляя ядро всей правовой системы Российской Федерации, Конституция РФ обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). В свою очередь федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это основные принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Данные принципы закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции.
Свою юридическую силу сохраняют такие принципиальные правовые акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.)
После принятия в 1993 г. Конституции РФ вошло в практику заключение договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Развивая отдельные положения федеральной Конституции, эти договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации или ее субъектов.
Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции РФ, входящие в гл. 1 "Основы конституционного строя". Они определяют, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий и др. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 "Федеральное устройство". Положения этих глав Конституции РФ перекрывают все ранее принятые правовые акты в отношении статуса Российской Федерации и ее субъектов.
Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только эти органы вправе издавать правовые акты (законы, указы, постановления) по указанным вопросам, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Установленные Конституцией России предметы ведения Федерации регулируются различными правовыми актами. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1 ст. 76).
Статья 71 Конституции РФ содержит широкий перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации. Однако в ней не упоминаются вопросы охраны здоровья населения. Более того, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72, отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, как отмечает ряд правоведов, "перечень предметов ведения Российской Федерации определен в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит расширенному трактованию". Однако это не означает, что в исключительном ведении Федерации нет вопросов, относящихся к охране здоровья населения.
Конституция Российской Федерации в статьях 71, 72 и 73 устанавливает предметы ведения, подразделяя их на ведение Федерации, ее субъектов, а также их совместное ведение. Вместе с тем, в эти статьи не вошли "обязательства, которые Конституцией возлагаются на все без исключения органы Российского государства". Применительно к сфере здравоохранения это: материнство, отцовство и детство, семья, которые находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); социальное обеспечение по случаю болезни, инвалидности (ч. 1 ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровья экологическим правонарушением (ст. 42) и др.
Среди предметов ведения и полномочий органов Российской Федерации, закрепленных в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, следует особо выделить некоторые, имеющие непосредственное отношение к сфере здравоохранения. Так, за Федерацией закреплено, как уже отмечалось ранее, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в число которых, несомненно, входят права и свободы в сфере охраны здоровья; установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы развития Федерации; основы ценовой политики, федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития; международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации; вопросы статистической отчетности, стандарты и др. Все эти предметы исключительного ведения Федерации имеют непосредственное отношение к сфере здравоохранения.
"По объему концентрации прав Российская Федерация отличается большой степенью централизованности." Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не только в ст. 71, но и в ряде других статей Конституции РФ, которые также имеют отношение к охране здоровья. Так например, только федеральными законами могут определяться случаи проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25). Только федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина (ст. 55). Однако содержание названных статей не выходит за пределы положения пункта "в" ст. 71, касающегося исключительной компетенции Федерации в вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" определены формы реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Так, в ст. 11 данного закона определено, что правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данная статья повторяет статью 76 Конституции РФ.
Более подробное и несколько иное содержание исключительных полномочий Федерации применительно к сфере охраны здоровья населения изложено в Законе РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан". Отдельные положения данного закона требуют дополнительной корректировки, поскольку закон принят ранее действующей ныне Конституции РФ.
Отнесение ряда предметов ведения к совместному ведению означает, что в сфере охраны здоровья населения подразумевает, что некоторые вопросы, касающиеся здравоохранения, должны решаться совместно органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Как пишет Е.Ю. Забрамная, "сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты будут действовать сообща, реализовывать свои полномочия с учетом обоюдных интересов и при этом использовать механизм согласования своих действий".
По вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан правовое поле субъектов РФ включает федеральные законы, в том числе Конституцию Российской Федерации (ст. 72) и федеральные законы, издаваемые по предметам совместного ведения органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов РФ (включая в сфере здравоохранения),; конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации и не противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству; а также договоры и соглашения по вопросам совместного ведения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами.
Конституция Российской Федерации (статья 72) относит к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства (п. "ж" ч. 1 ст. 72), осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидация их последствий (п. "з" ч. 1 ст. 72).
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации, установленное Конституцией РФ, затрагивает и другие сферы общественной жизни, которые имеют непосредственное отношение к охране здоровья населения. В числе таковых следует назвать предметы совместного ведения по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов положениям Конституции Российской Федерации и федеральным законам в сфере охраны здоровья населения.
К совместному ведению Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч.1 ст. 72), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч.1 ст. 72), разграничение государственной собственности (п. "г" ч.1 ст. 72), природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д" ч.1 ст. 72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "н" ч. 1 ст. 72); координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. "о" ч.1 ст. 72). Все эти предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации также имеют непосредственное отношение к сфере охраны здоровья населения.
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ.
Анализ конституций республик позволяет сделать вывод о наличии устоявшейся практики определения круга вопросов, относящихся к совместному ведению субъекта Федерации и Федерации.
В целом анализ конституций республик показывает, что предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья либо просто перечисляются по аналогии со статьей 72 Конституции РФ, либо не упоминаются. Это в значительной мере осложняет процесс осуществления полномочий по вопросам совместного ведения, поскольку он обозначен в общих чертах как в Федеральной Конституции, так и в конституциях отдельных республик, входящих в состав Федерации.
Аналогично обстоит дело и с закреплением предметов совместного ведения в области охраны здоровья населения в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Конкретизацию предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья Федерации и ее субъектов можно обнаружить в законодательных актах, принимаемых в субъектах по вопросам, имеющим отношение к здравоохранению.
Таким образом, на основании исследования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения можно констатировать, что в дополнение к положениям статьи 72 Конституции РФ в ходе совместных действий Федерации и регионов сложилось нормативно-правовое поле, конкретизирующее предметы совместного ведения. В числе таковых следует назвать: координацию вопросов здравоохранения; формирование и проведение согласованной государственной политики по вопросам здравоохранения; развитие государственной системы здравоохранения и обеспечение граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными стандартами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации; проведение согласованной политики в сфере здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства.
Следующим блоком вопросов совместного ведения являются такие направления, как борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, согласованная политика в этой области; обеспечение экологической безопасности объектов федеральной собственности находящихся на территории региона; меры по спасению людей, защите их здоровья при чрезвычайных ситуациях; введение особого режима проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей.
В числе предметов совместного ведения Федерации и субъектов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, следует назвать федеральные целевые программы по курортно-реакционному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории регионов; присвоение статуса "лечебно-оздоровительной местности", "курорта федерального значения"; установление порядка и осуществление распоряжением курортами федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных и лечебных ресурсов.
В совместном ведении Федерации и субъектов находятся обеспечение мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды и осуществление мер по ее восстановлению; создание и поддержание единой информационной системы; информирование о ходе преобразований в здравоохранении; информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации.
Предметами совместного ведения Федерации и субъектов являются медицинское страхование; лицензирование и сертификация предприятий и учреждений системы здравоохранения; содействие разработке и реализации совместных инвестиционных программ; недопущение приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до ввода в действие федерального закона регламентирующую этот процесс; назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории региона.
Федерация и субъекты совместно ведают вопросами обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; разграничения государственной собственности; координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
Ряд других исследований также подтверждает, что Конституция РФ регламентирует лишь общее направление формирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов в области охраны здоровья населения, конкретизируют же положения Конституции РФ специальные правовые акты.
Компетенция субъектов Российской Федерации по соблюдению прав и свобод граждан в сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" и др. нормативно-правовыми актами.
В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации.
Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.
Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).
В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).
Как правило, администрация конкретного субъекта Российской Федерации:
обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения на всей территории субъекта Российской Федерации;
обеспечивает контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации по вопросам здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации;
осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности;
утверждает и реализует региональные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний;
осуществляет социальную защиту работников здравоохранения;
назначает и освобождает руководителя регионального органа управления здравоохранением по согласованию с Минздравом России;
формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети лечебно-профилактических учреждений регионального и муниципального значения;
контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.
Анализ практики заключения соглашений о порядке ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения показывает, что, как правило, в обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит:
формирование и реализация территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью на основании соответствующих методических рекомендаций, утвержденных Минздравом России и ФФОМС по согласованию с Минфином России;
обеспечение реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и других нормативных правовых актов в области обязательного медицинского страхования;
оптимизация структуры лечебно-профилактических учреждений и оказываемой ими медицинской помощи с точки зрения развития и дальнейшего применения ресурсосберегающих технологий;
реализация федеральных целевых программ в области здравоохранения;
определение объемов медицинской помощи населению в федеральных учреждениях здравоохранения;
организация совместно с территориальными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Подводя итог проведенному исследованию следует еще раз подчеркнуть важность совершенствования правовых вопросов разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов в деле соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере здравоохранения. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является важным фактором позволяющим на правовом уровне четче закрепить права и обязанности, а также ответственность центра и регионов за соблюдения конституционных прави свобод граждан в Российской Федерации.
Успешное продвижение по пути демократических преобразований и реализация конституционных принципов ценности человека, его жизни, здоровья в качестве необходимых условий немыслимы без четкого правового разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации ее субъектов в области охраны здоровья населения.
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286895 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 427
