Разграничение полномочий центра и регионов (правотворческая деятельность)Назад
Разграничение полномочий центра и регионов (правотворческая деятельность)
В работе рассматриваются вопросы совершенствования правотворчества на принципах разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения. Данное исследование актуально в теоретическом и прикладном аспекте, имеет существенное значения для анализа и совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства посредством разграничения предметов ведения и полномочий напрямую связано с конкретными вопросами жизнедеятельности страны, будь то сфера образования, науки или здравоохранения.
Предлагаемая работа, на наш взгляд, будет полезна как юристам - правоведам, так и медикам, а также представителям различных профессий интересующихся развитием федерализма на принципах демократии, соблюдения прав и свобод человека, теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Надеямся, что работа будет полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти. Исследование представляет интерес для депутатов Федерального Собрания, депутатов представительных органов различных регионов страны.
Федеральный Закон Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законом также определяются основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части полномочий.
Применительно к отдельным субъектам Федерации дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние договора и соглашения с Федерацией, а также решения Конституционного Суда РФ. Подобный порядок разграничения компетенций отражает основные тенденции федеративного правотворчества, сложившиеся в мировой практике.
В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года No 5487-1 в редакции 2000 г. (ст. 6, 7) , а также двухсторонние соглашения (всего около 20), заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями.
Следует отметить, что принятые в последнее десятилетие законы формируют новую систему медицинского права Российской Федерации как с учетом международного опыта, так и с учетом особенностей реформирования отечественного здравоохранения, а также разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
В основе решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения лежит положение Конституции Российской Федерации о признании и государственных гарантиях осуществления прав и свобод человека и гражданина, которые согласуются с принципами и нормами международного права право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 41). В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений (ч. 1 ст. 41).
Основной закон РФ содержит также положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию" (ч. 2 ст. 41).
Согласно Конституции, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство (ч. 1 ст. 38). Конституцией РФ определено, что "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом" (ч. 1 ст. 39). В Конституции РФ заложены и другие положения, отражающие права граждан в сфере охраны здоровья.
Таким образом, можно констатировать, что правовая основа охраны здоровья населения, которая предполагает разделение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения имеет свое юридическое закрепление в основном законе государства и что на базе этих положений может быть выстроена эффективная система разделения полномочий между федерацией и ее субъектами в весьма важной сфере общественной жизни - сфере охраны здоровья населения.
Конституция Российской Федерации в статьях 71, 72 и 73 устанавливает предметы ведения, подразделяя их на ведение Федерации, ее субъектов, а также их совместное ведение. Вместе с тем, в эти статьи не вошли "обязательства, которые Конституцией возлагаются на все без исключения органы Российского государства". Применительно к сфере здравоохранения это: материнство, отцовство и детство, семья, которые находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38); социальное обеспечение по случаю болезни, инвалидности (ч. 1 ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровья экологическим правонарушением (ст. 42) и др.
Анализ реализации полномочий Федерации показывает в данном направлении, что активно формироваться новая нормативно-правовая база в сфере охраны здоровья населения в Российской Федерации начала еще в начале 90-х годов. Ее основой на первом этапе послужили такие нормативно-правовые акты (НПА), как Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (1991 г., в ред. 1993 и 1994 гг.), Закон РФ "О защите прав потребителей" (1992 г.), Закон РФ "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (1992 г.), Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (1992 г), Закон РФ "О донорской крови и ее компонентов" (1993 г.), а также базовый закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993 г.).
Среди принятых в этот период законов особо следует отметить закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", который стал важнейшим по своей сути правовым актом отрасли, в котором на законодательном уровне проблема здоровья населения рассматривается как общегосударственная и правовые нормы охватывают широкий круг общественных отношений, а не только системы здравоохранения. В "Основах..." определены главные принципы охраны здоровья граждан, задачи законодательства в области здравоохранения, основы его организации и руководства, права граждан при оказании медико-социальной помощи, обязанности и права медицинских работников, ответственность за причинение вреда здоровью и др.
Согласно Закону РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", основными принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (ст. 12, 13, 14) выделяет государственную систему здравоохранения, муниципальную и частную. Что несомненно способствует законодательному обеспечению юридического равенство разных видов организации здравоохранения, и особой специфике отношений между этими учреждениями, которая опирается на конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Положительную роль в реформировании системы здравоохранения Российской Федерации, в разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов сыграл свод нормативных правовых актов, посвященных медицинскому страхованию. Основным среди них является Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (01.01.93), т.к. именно с его принятием в Российской Федерации была введена система страховой медицины как формы защиты граждан Российской Федерации. Благодаря этому Закону здравоохранение как система получила один из основных источников финансирования (помимо бюджетов всех уровней) - средства обязательного и добровольного медицинского страхования.
Вместе с тем следует отметить, что введение обязательного медицинского страхования не смогло существенно повлиять на улучшение качества предоставляемой медицинской помощи.
Анализ законотворчеста показывает, что в 1995 - 2000 годах законодательная база здравоохранения позволяющая четче разграничить предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения еще более укрепилась. Одновременно с разработкой основополагающих федеральных законов осуществлялось принятие региональных законодательных актов, регулирующих конкретные виды медицинской помощи. Таковы законы РФ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ - инфекции)" (1995 г., в ред. 1996 и 1997 гг.), "О наркотических средствах и психотропных веществах" (1998 г.), "О лекарственных средствах" (1998 г.), "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (1998 г.), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1999 г.). В это же время был принят федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (1999 г.).
Отличительной особенностью данных правовых актов явилось то, что они содержали в себе принципы и идеи рыночной экономики, современного федерализма, зафиксированные в Конституции РФ. Отражали новую историческую реальность складывающуюся в стране.
Принятый в 1998 г. Федеральный закон "О лекарственных средствах" стал первым нормативным документом в данной области, до его введения Россия не имела законодательных актов в сфере обращения лекарственных средств.
Закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (17.09.98) создал правовую основу для снижения количества инфекционных заболеваний (управляемые инфекции), которые в настоящее время представляют серьезную угрозу безопасности страны, а экономический ущерб от них только за один 1997 г. превысил 13 трлн руб.
Критическая ситуация с распространением наркомании в стране вызвала необходимость принятия Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". Закон закрепил на уровне правовых норм обязательства государства по исполнению международных актов (Конвенций) по борьбе с наркотиками и создал предпосылки для получения финансовой помощи ООН на противодействие незаконному обороту наркотических средств.
В упомянутый период с 1995 по 2000 гг. развивалось также законодательство, регулирующее правоотношения в сферах, формирующих или оказывающих влияние на здоровье нынешнего и будущих поколений. В числе этих нормативно-правовых актов законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1999 г. - вторая редакция Закона), "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "Об атмосферном воздухе", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "О радиационной безопасности населения" и др.
К лету 2000 года в Государственной Думе Российской Федерации находились на различных стадиях рассмотрения 12 законопроектов. Среди них такие, как "О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств", "О питьевой воде и питьевом водоснабжении", "О продовольственной безопасности Российской Федерации", "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", "Об обязательном медицинском страховании", "О здравоохранении в Российской Федерации" (см. Приложение).
Последний законопроект - "О здравоохранении в Российской Федерации", - принятый в первом чтении, необходимо отметить особо. Его разработка вызвана тем обстоятельством, что в нынешних условиях закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" не может обеспечить регулирование новых отношений, складывающихся в здравоохранении. В данном законе недостаточно четко осуществлено разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами по ряду принципиальных вопросов. Более того закон морально устарел. За время прошедшее с принятия закона "Основы законодательства в Российской Федерации об охране здоровья граждан" в стране произошли настолько серьезные изменения что данный закон во много уже не работает.
По замыслу разработчиков, новый закон - "О здравоохранении в Российской Федерации" установит правовые основы функционирования единой системы здравоохранения Российской Федерации на современном этапе, провозгласит принципы государственной политики в области здравоохранения, позволит установить ответственность Правительства РФ за охрану здоровья граждан, утвердит главенствующую роль государства в системе оказания медицинской помощи гражданам.
Что касается таких важных для охраны здоровья населения и системы здравоохранения законов (внесенных Правительством РФ), как "О государственной системе здравоохранения", "Об основах муниципальной системы здравоохранения", "О вакцинопрофилактике инфекционных заболеваний человека", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (1996 г.), то они до настоящего времени не приняты из-за необходимости дополнительной проработки содержания текста некоторых статей, в т.ч. и по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Наряду с нормативно-правовыми актами принимаемыми центром в регионах сложились свои специфические условия охраны здоровья на базе местных - региональных законов. Так, анализ конституций республик показывает, что предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья либо просто перечисляются по аналогии со статьей 72 Конституции РФ, либо не упоминаются. Это в значительной мере осложняет процесс осуществления полномочий по вопросам совместного ведения, поскольку он обозначен в общих чертах как в Федеральной Конституции, так и в конституциях отдельных республик, входящих в состав Федерации.
Аналогично обстоит дело и с закреплением предметов совместного ведения в области охраны здоровья населения в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Так, согласно Уставу Приморского края, предметы совместного ведения Приморского края и Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Приморского края по предметам совместного ведения определяются в соответствии с федеральными законами, а также договорами, заключаемыми между федеральными и краевыми органами государственной власти (ст. 29).
В статье 30 Устава Приморского края определены полномочия органов государственной власти края по предметам совместного ведения. В частности, там отмечается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъекта РФ. До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения органы государственной власти края вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии по данным вопросам федеральных законов нормативные правовые акты органов государственной власти края приводятся в соответствие с принятыми федеральными законами. В Уставе Приморского края положения, касающиеся совместного ведения Федерации и субъекта РФ в области охраны здоровья населения, отсутствуют.
В Уставе Красноярского края записано, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и края субъект принимает в соответствии с федеральными законами Устав, законы и иные нормативные правовые акты края, а также осуществляет распорядительную и исполнительную деятельность в пределах и порядке, определенных федеральными законами и правовыми актами края. Вопросы охраны здоровья населения, относящиеся, согласно статье 72 Конституции РФ, к совместному ведению в Уставе края отражения не нашли.
Изучение Устава города Москвы показывает, что предметы совместного ведения Российской Федерации и города федерального значения аналогичны предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленных в Конституции РФ. В то же время, согласно Уставу города Москвы, к предметам его ведения относятся городские вопросы физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, комплексные городские программы экологического развития города. (п. "и", "к" ст. 15), хотя эти вопросы Конституцией РФ отнесены к предметам совместной компетенции.
В целом анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что многие положения данных нормативно-правовых актов либо дублируют, полностью повторяют большинство положений Конституции РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо вопросы совместного ведения не отражены в основном законе субъекта Федерации.
Таким образом, изучение конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов позволяет сделать заключение о том, что вопросы совместного ведения в сфере охраны здоровья населения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов российской Федерации не нашли своего должного отражения в основных законах субъектов Федерации. Конкретизацию предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья Федерации и ее субъектов можно обнаружить и в законодательных актах, принимаемых в субъектах по вопросам, имеющим отношение к здравоохранению. Так, законом "О здравоохранении в Свердловской области" устанавливается "взаимодействие Правительства Российской Федерации и Правительства Свердловской области в сфере здравоохранения" (ст. 20). В данном законе речь идет о совместном ведении Правительства Российской Федерации и Правительства Свердловской области. Указано, что в совместном ведении находится формирование государственной политики по вопросам здравоохранения в Свердловской области, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.
Анализ Закона Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республики" (1994 г.), показывает, что в данном законе вообще отсутствует положение о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья.
Ряд других исследований также подтверждает, что Конституция РФ регламентирует лишь общее направление формирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов в области охраны здоровья населения, конкретизируют же положения Конституции РФ специальные правовые акты.
Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." (ч. 2, 3, 4 ст. 13) устанавливает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если следовать положению Конституции РФ изложенному в статье 72, то все принятые на федеральном уровне законы, имеющие отношение к сфере охраны здоровья приняты по предметам совместного ведения.
По вопросам совместного ведения могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.
В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъектом Федерации по вопросам ст. 72 Конституции РФ, действует федеральный закон.
Таким образом, на конкретный период времени (до принятия федерального закона) субъекты Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. После принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу автоматически, а продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному закону.
Вместе с тем, исходя из положений Федерального Закона Российской Федерации "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в качестве основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий признаются принципы конституционности (ст. 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ст. 4), равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 5), недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 6), согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 7), добровольности заключения договоров, соглашений (ст. 8), обеспечения ресурсами (ст. 9), гласности заключения договоров, соглашений (ст. 10).
Как показывает исследование, ни одно из этих положений не соблюдается строго в ходе установления предметов совместного ведения и полномочий. Например, значительное число договоров и соглашений так и не были опубликованы в официальных изданиях. Постоянно нарушается принцип равноправия регионов, поскольку одними регионами заключены одни договора и соглашения, предусматривающие один круг полномочий, другие субъекты устанавливают иные полномочия в сфере здравоохранения. В результате в одних регионах общегосударственные проблемы находят свое правовое регулирование, в других регионах подобное регулирование отсутствует.
Между тем, Федерация, как указано в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...", должна устанавливать общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, конечно, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности.
Следовательно, эти противоречия характеризуются тем, что для осуществления совместного правового регулирования требуются базовые законы, договоры, соглашения, учитывающие специфические территориальные особенности субъектов Федерации.
В ст. 72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. "... приходится отметить, что текст ст. 72 сохранил многие недостатки (в частности, отсутствие единого принципа в определении предметов ведения) соответствующих полномочий федеративного договора." Однако описание предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, в каждой конкретной сфере совместного ведения. Поскольку эти полномочия в сфере совместного ведения не закреплены прямо в Конституции РФ, то разграничение полномочий в сферах совместного ведения должно содержаться в федеральном законодательстве и договорах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, ни в законе об охране здоровья граждан, ни в новом проекте закона "О здравоохранении в Российской Федерации" вообще не содержится положения о совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения.
Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.
Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).
В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).
Федеральным Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения.
Статья 3 ч. 2 Федерального Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." гласит: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации".
Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 "Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения" приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", дополняя указанные в проекте ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения.
Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин "собственное" в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения.
Важное значение для организации здравоохранения имеют законы субъектов Федерации по вопросам охраны здоровья населения принимаемые в регионах. Законы, касающиеся вопросов охраны здоровья граждан и принимаемые в субъектах Российской Федерации, отражают компетенцию субъектов в области здравоохранения, компетенцию органов местного самоуправления, а также полномочия высших органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья граждан.
Однако большинство законодательных актов не различают понятий "полномочия", "компетенция" и "предмет ведения" (см. Приложение, табл. 1 - 4). Так, статья 6 "Компетенция Чувашской республики в области охраны здоровья граждан" закона "Об охране здоровья граждан в "Чувашской Республике" (1994 г.) начинается с положения о том, что "к ведению органов государственной власти Чувашской Республики в вопросах охраны здоровья граждан относится...". Подобная ситуация наблюдается и в нормативно-правовых актах по вопросам охраны здоровья граждан, принимаемых в других субъектах Российской Федерации: например, в законе "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан", в законе "Об охране здоровья граждан Республики Северная Осетия - Алания", в законе "О применении Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан на территории Удмуртской Республики", в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Кабардино-Балкарской Республики", в законе "Об охране здоровья населения Краснодарского края" и др.
Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает, что "республиканский законодатель не проводит различия между понятиями совместная компетенция" и "конкурирующая компетенция". Более того, законы субъектов Российской Федерации об охране здоровья граждан практически полностью дублируют положения Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", где также не различаются понятия "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция". В региональных законах не разграничены и сферы правоотношений.
Характерной особенностью законодательства субъектов Федерации стало то, что в них "не только умалчивается о согласовании международных действий субъектов РФ с Федерацией, но даже указывается на самостоятельность субъектов РФ". Более того, в Конституции Республики Башкортостан, Законе "О международных договорах Свердловской области" "закрепление международной правосубъектности, права заключать международные договоры, осуществлять международные отношения не соответствует п. "к" ст. 71 и п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации".
Аналогичная ситуация складывается и в отношении предметов ведения, зафиксированных в законах об охране здоровья граждан Чувашской Республики и Республики Северная Осетия - Алания, где в разделе "Международное сотрудничество" отмечено, что правовую основу международного сотрудничества данных республик в области охраны здоровья граждан составляют правительственные и неправительственные соглашения, заключаемые в соответствии с законодательством Чувашской Республики и нормами международного права". О Конституции РФ и федеральных законодательных актах, а также о том, что право заключения международных отношений упомянутых республик относится к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "о" и 2 ст. 72 Конституции РФ) речи не идет.
Особо следует сказать, что в Кодексе об охране здоровья граждан Республики Башкортостан, в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Пермской области", в отличие от Республик Чувашия и Северная Осетия - Алания, зафиксировано, что сотрудничество Республики Башкортостан с другими государствами в области охраны здоровья граждан осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации и ее субъектов.
По данным МИД России, в настоящее время "число соглашений субъектов РФ с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами превысило 300".
Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан" 1997 г. посвящен всецело охране здоровья граждан. Из него, как и из федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", полностью выпала такая категория как человек, что противоречит ст. 17, 18 Конституции РФ.
В отличие от предыдущих субъектов РФ, в Республике Тыва принят закон "Об охране здоровья населения". Статья 7 данного закона устанавливает компетенцию органов государственной власти (Верховного Хурала, Правительства) и местного самоуправления Республики в области охраны здоровья населения. Данный законодательный акт наиболее правильный с юридической точки зрения по сравнению с подобными законодательными актами других республик. В данном законе установлена ответственность за причинение вреда здоровью граждан.
Подводя итог исследованию следует еще раз подчеркнуть, что правотворческая деятельность центра и регионов в сфере охраны здоровья населения на принципах разграничения предметов ведения и полномочий нуждается в дальнейшем совершенствовании. Основой этого совершенствования несомненно должен являться принцип главенствования Конституции РФ.
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286891 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 413
