Российский федерализм и внутригосударственная договорная политикаНазад
Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика
В данной работе исследуются Договора и Соглашения между Федерацией и ее субъектами как правовая составляющая разграничения предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения в Российской Федерации. Данная актуальная тема, имеет существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства не может обойтись без всестороннего анализа сложившейся практики заключения Договоров и Соглашени между Федерацией и ее субъектами. Договора и Соглашения являются одним из важных источников правового развития федерализма в России на принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Предлагаемое исследование будет полезна не только юристам - правоведам, медицинским работникам, но и представителям других профессий, широким слоям научной общестенности - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти. Она представляет интерес для депутатов Федерального собрания, депутатов других представительных органов различных регионов страны.
Конкретизация предметов ведения и полномочий с сфере охраны здоровья населения осуществляется путем заключения договоров, соглашений между субъектом Федерации и Федерацией.
В Российской Федерации республики, края и области практикуют заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
В целях упорядочения процесса принятия договоров о разграничении предметов ведения Президентом РФ издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно Указу Президента РФ, работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ. Одними из основополагающих принципов этой работы являются:
принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами;
договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ;
в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;
не подлежит передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Положение также предусматривает порядок разработки соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и наоборот - о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.
Целям упорядочения принятия договоров и соглашений служит и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый 24 июня 1999 года. Законом фиксируется: принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; принцип добровольности заключения договоров, соглашений; принцип обеспеченности ресурсами; принцип гласности заключения договоров, соглашений; порядок заключения договоров и соглашений и др.
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий подписываются Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Российской Федерации на подписание договора.
Соглашения, проект которого был одобрен Правительством Российской Федерации, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание соглашения, например, Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.
Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе.
Этот же закон фиксирует, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов Российской Федерации недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Российской Федерации.
По своему содержанию договоры в целом стереотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции РФ. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ. Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. К сожалению, в договорах практически не находят отражения вопросы охраны здоровья населения.
С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта Федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.
Важную роль в уточнении полномочий Федерации в лице Правительства РФ играют соглашения, подписанные на основе Конституции РФ и договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. На 1 марта 2000 г. договора подобного типа Федерацией подписаны с 46 субъектами, в том числе с 10 республиками, 4 краями, 26 областями, 2 городами федерального значения, 4 автономными округами.
Так, согласно Договору "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского края", к предметам совместного ведения, в части охраны здоровья населения, отнесено развитие курортного региона "Белокуриха" (п. "е" ст. 2).
Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области", к предметам совместного ведения относит вопросы обеспечения экологической безопасности объектов федеральной собственности, находящихся на территории Саратовской области. (п. "н" ст. 2).
По Договору "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Костромской области", к предметам совместного ведения отнесены вопросы социальной защиты населения, включая медицинское страхование населения области, вопросы обеспечения мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды на территории области и осуществления мер по ее восстановлению, вопросы охраны и обеспечению экологической безопасности (п. "з", "т" ст. 2).
Анализ содержания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами показывает, что наиболее часто в раздел совместного ведения применительно к сфере здравоохранения регионы включают вопросы состояния окружающей среды. Так, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Челябинской области, Ивановской области, Амурской области, Воронежской области к предметам совместного ведения относят оценку состояния окружающей среды на территории области, осуществление мер по ее восстановлению, охране и обеспечению экологической безопасности.
В то же время имеются договоры, где при определении предметов совместного ведения вопросам охраны здоровья не уделяется никакого внимания. Например, в Договоре "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Марий Эл" при перечислении предметов совместного ведения вопросы охраны здоровья населения не значатся.
К сожалению, в абсолютном большинстве договоров конкретизация полномочий Федерации в сфере охраны здоровья не затрагивается. Наиболее значительно осуществлено разграничение предметов ведения в соглашениях. В этой связи наибольший интерес в деле уточнения предметов совместного ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения представляют соглашения по вопросам здравоохранения.
Из-за сложности разработки федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения в стране стала складываться практика решения этих вопросов путем заключения соглашений о разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и отдельных субъектов Федерации.
В настоящее время таких соглашений подписано более сотни, в т.ч. несколько десятков имеющим непосредственное отношение к сфере здравоохранения. Весьма активно участвут в процессе подписания соголашений такие субъекты как: Республика Башкортостан (заключено 11 соглашений), Республика Саха (Якутия) - 15, Свердловская областья - 18.
Соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения подписаны, например, с Свердловской, Ростовской, Волгоградской, Саратовской, Ярославской областями.
В указанных соглашениях отмечается, в частности, что стороны будут принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации. В порядке, определяемом соглашениями, стороны совместно осуществляют долевое финансирование важнейших федеральных и региональных программ в сфере охраны здоровья населения.
При этом в соглашениях практически всегда отмечается, что жители конкретного региона Российской Федерации пользуются равными с жителями других субъектов Российской Федерации правами на получение медицинской и санаторной помощи в федеральных учреждениях здравоохранения.
В соглашениях, как правило, четко разграничены полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определена сфера совместного ведения. В то же время сфера совместного ведения в области охраны здоровья населения в разных соглашениях обозначена по-разному. Наибольшее число соглашений подписано по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения; в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; санитарно-эпидемиологического обеспечения.
Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, предусматривается, что стороны совместно разрабатывают федеральные целевые программы по курортно-рекреационному, туристическому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Краснодарского края; создают и поддерживают единую информационную систему, содержащую сведения о наличии и состоянии на территории Краснодарского края производства товаров и услуг в сфере санаторно-курортного дела, лечения, отдыха и туризма и представляют информацию участникам Соглашения.
В сфере совместного ведения Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края находится организация и осуществление в установленном порядке лицензирования и сертификации предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма на территории Краснодарского края; организация охраны и защиты природных лечебных ресурсов (ст. 3).
Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, Правительство РФ определяет основные направления государственной политики в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; устанавливает нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами; ведет государственный учет курортного фонда Российской Федерации и государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Правительству РФ предоставлено право осуществлять государственную экспертизу генеральных планов (программ) развития курортов и туризма, разведанных запасов лечебных ресурсов, имеющих федеральное значение; устанавливает визовые, таможенные, инвестиционные льготы, стимулирующие сохранение и дальнейшее развитие курортов и туризма. Оно привлекает представителей исполнительных органов государственной власти края для участия в разработке федеральных законодательных актов и иных документов по развитию санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма в Краснодарском крае; информирует соответствующие структурные подразделения администрации края о проектах соглашений, принимаемых нормативных актах и иных документов в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма в крае.
Именно Правительство РФ осуществляет международное сотрудничество в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов), а также в области туризма; принимает и координирует федеральные целевые программы развития туризма, лечебно-оздоровительных местностей и курортов Краснодарского края, а также научные исследования в целях расширения курортного фонда и повышения эффективности его использования; организует лицензирование деятельности федеральных предприятий и учреждений в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма.
Согласно другому соглашению - Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, - к ведению Российской Федерации относятся определение основных направлений государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха населения; совершенствование законодательства о природных лечебных факторах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах; установление норм и правил пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами.
Государственный учет курортного фонда и ведение государственного реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов; установление границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих федеральное значение; государственная экспертиза территориальных комплексных схем, генпланов (программ) развития курортов, лечебно-оздоровительных местностей и разведанных запасов природных лечебных ресурсов; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения федеральной собственностью на курортах. Все это так же функции Правительства РФ.
Конкретизации предметов ведения и полномочий Российской Федерации служат соглашения, заключенные между Правительством РФ и Администрацией Свердловской области, а также между Правительством Российской Федерации и Администрацией Хабаровского края в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения. В соглашениях записано, что методическое руководство эпидемиологической службой осуществляется федеральными органами исполнительной власти.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают, утверждают и обеспечивают реализацию федеральных программ по санитарно-эпидемиологическому благополучию и развитию Госкомсанэпиднадзора России на территории субъектов РФ.
За Правительством Российской Федерации также закреплено развитие государственной санитарно-эпидемиологической службы, регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, затрагивающим региональный и межрегиональные интересы.
В Соглашении сказано, что Правительство Российской Федерации обеспечивает через территориальный орган Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации в субъекте РФ надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Правительство Российской Федерации устанавливает систему государственного нормирования в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасности и безвредности среды обитания человека, а также систему статистической отчетности, социально-гигиенического мониторинга состояния здоровья населения, связанного с состоянием среды обитания.
Согласно Соглашению о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области, а также между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области, Правительство Российской Федерации оказывает необходимую помощь в решении кадровых вопросов, в том числе вопросов обучения медицинских и фармацевтических работников. Правительство Российской Федерации в целях поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках федеральных программ, проводит их финансирование и материально-техническое обеспечение.
Правительство Российской Федерации в лице Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации гарантирует администрации указанных субъектов РФ выделение лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, поступающим по кредитным линиям и закупаемым централизованно в соответствии с порядком, установленным для субъектов Российской Федерации. Оно оказывает администрации областей необходимую организационно-методическую помощь, связанную с определением приоритетов федеральной и региональной политики, и при необходимости может проводить экспертизу правовых актов, издаваемых органами управления здравоохранения области с целью установления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также оказывать помощь в обеспечении выполнения федеральных и региональных программ здравоохранения, координации деятельности сторон в этих вопросах и научно-техническую помощь в организации медицинского страхования в Ростовской области.
Согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, Правительство Российской Федерации в лице Министерства здравоохранения Российской Федерации организует и осуществляет контроль за качеством предоставляемых населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции; организует проведение сертификации лекарственных и дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, сильнодействующих и ядовитых веществ, наркотических, психотропных веществ, контроль за их производством, оборотом и порядком использования; устанавливает стандарты качества медицинской помощи и осуществляет контроль за их соблюдением.
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения регламентирует, что Правительство Российской Федерации утверждает федеральные программы развития здравоохранения в Свердловской области.
По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, к совместному ведению сторон отнесено определение по согласованию с органами государственной власти Республики и присвоение статуса "лечебно-оздоровительная местность", "курорт федерального значения".
В совместное ведение Правительства РФ и республики Северная Осетия - Алания входит разработка совместно с органами государственной власти Республики государственных целевых программ, освоение лечебно-оздоровительных местностей и развитие курортов федерального значения; государственный контроль за рациональным использованием, охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов, а также установление порядка его осуществления; распоряжение совместно с органами государственной власти Республики курортами федерального значения на территории республики.
Правительство РФ и Правительство республики Северная Осетия - Алания совместно осуществляют международное сотрудничество по вопросам изучения, использования, расширения и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, организация и осуществление курортного мониторинга, системы наблюдения за состоянием природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 3).
Изучение соглашений в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения населения показывает, что в них к предметам совместного ведения в сфере охраны здоровья населения относят специфические вопросы санитарно-эпидемиологической деятельности. Так, согласно Соглашению между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения Свердловской области, стороны проводят согласованную политику в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации.
В Соглашении отмечается, что назначение и освобождение от должности руководителей организаций Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в Свердловской области осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, по согласованию с губернатором Свердловской области (ст. 4). Данное положение частично не отвечает законодательству Российской Федерации.
К совместному ведению, по Соглашению между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Правительство Российской Федерации вводит (отменяет) в установленном порядке совместно с администрацией Хабаровского края особые условия и режимы проживания населения края и ведения хозяйственной деятельности, направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных болезней, массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей.
В Соглашении установлено, что Правительство Российской Федерации совместно с администрацией Хабаровского края реализует меры, направленные на спасение людей, защиту их здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности при чрезвычайных ситуациях, информированию населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах (ст. 2).
В то же время, согласно Соглашению, ряд почти идентичных обязанностей, которые могли быть отнесены к совместному ведению, отнесены к сфере исключительных полномочий Федерации и к сфере исключительных полномочий администрации Хабаровского края. Так, согласно ст. 2 данного Соглашения регламентирует организацию Правительством Российской Федерации проведения мероприятий по предотвращению распространения на территории Российской Федерации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, завоза потенциально опасных химических и биологических веществ. Согласно статье 3, Администрация Хабаровского края осуществляет мероприятия по предупреждению возникновения, распространения и ликвидации инфекционных болезней, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, связанных с влиянием на организм человека неблагоприятных факторов среды его обитания. Как можно заметить, положения почти идентичны, но они не отнесены к сфере совместного ведения.
К сфере совместного ведения могло бы быть отнесено и положение статьи 3, в котором говорится, что Администрация Хабаровского края совместно с территориальным органом Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской федерации в Хабаровском крае координирует деятельность санитарно-эпидемиологических служб федеральных органов исполнительной власти на территории края, предприятий, учреждений и организаций по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, организации и проведению гигиенических и противоэпидемических мероприятий, профилактики заболеваний населения, в том числе при возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 3).
"В области здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, - как отмечает Л.С. Мельникова, - подписаны и выполняются без нарушений соглашения с семью территориями: Свердловской, Ростовской, Вологодской, Кировской, Саратовской, Ярославской областями, Хабаровским краем".
Наибольшее количество Соглашений, как уже отмечалось ранее, подписано непосредственно по вопросам здравоохранения. В них рассматриваются наиболее общие значимые вопросы охраны здоровья граждан. Так, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, стороны обязуются принимать необходимые меры по развитию государственной системы здравоохранения и обеспечению медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными нормативами, но не ниже установленных законодательством Российской Федерации (ст. 1). В соглашении также записано, что назначение на должность руководителей расположенных на территории Ростовской области федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения производится по согласованию с администрацией Ростовской области (ст. 4).
Важное значение имеет положение Соглашения о том, что стороны договорились о недопущении приватизации учреждений, организаций и предприятий здравоохранения до введения в действие федерального закона, регламентирующего порядок приватизации в сфере здравоохранения.
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения включает в себя положение о том, что стороны будут содействовать разработке и реализации совместных инвестиционных программ, информировать друг друга о ходе преобразований в здравоохранении по всем вопросам, представляющим взаимный интерес (ст. 6).
Соглашением определено также, что назначение на должность руководителей федеральных учреждений, организаций и предприятий здравоохранения, расположенных на территории Вологодской области, производится по согласованию с администрацией Вологодской области (ст. 7).
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения похоже на вышеупомянутые. Согласно данному Соглашению, Правительство РФ и Правительство Свердловской области проводят согласованную политику в сфере здравоохранения (ст. 1). В отношении назначения на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций здравоохранения, находящихся на территории Свердловской области, записано, что оно осуществляются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Правительством Свердловской области (ст. 3).
Показательно Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Краснодарского края о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, согласно которому, Администрация Краснодарского края организует изучение, разработку, рациональное использование лечебно-оздоровительных местностей и курортов как эффективной и приоритетной отрасли развития экономики края и создает необходимые условия для функционирования предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, а также устанавливает режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
В предмет ведения Администрации Краснодарского края входит утверждение проектов районной планировки, генеральные планы (программы) развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов краевого и местного значения. Администрация края рассматривает в соответствии с налоговым законодательством в установленном порядке вопросы налогообложения предприятий, осуществляющих деятельность в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
Администрация Краснодарского края должна регулировать отношения в области функционирования, развития, использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов краевого и местного значения. Администрация края владеет, пользуется и распоряжается природными лечебными ресурсами лечебно-оздоровительных местностей и курортов, являющимися особо охраняемыми природными территориями, находящимися в ведении Краснодарского края.
Важными вопросами, отнесенными к полномочиям Администрации Краснодарского края, является участие в международном сотрудничестве в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов; участие в разработке и реализации государственных целевых программ освоения и развития земель оздоровительного и рекреационного назначения. Однако эти вопросы, на наш взгляд, уместнее было бы отнести к сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Вышеупомянутым соглашением определено, что Администрация Краснодарского края устанавливает в пределах своей компетенции инвестиционные льготы, стимулирующие сохранение и дальнейшее развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов, организует лицензирование деятельности краевых и местных предприятий и объектов в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма.
В свою очередь, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о разграничении полномочий в области санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, к ведению субъекта относится определение перечня курортов и присвоение им статуса курорта регионального и местного значения; установление границ и режимов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное и местное значение; определение формы и размеров платы за пользование территориями, коммунальными услугами региональных и местных курортов в пределах норм, установленных законодательством Российской Федерации; нормированное регулирование в области использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, за исключением переданных в ведение Российской Федерации; участие в международном сотрудничестве в сфере организации использования, охраны и развития курортов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов и туризма.
Среди соглашений, заключенных субъектами Федерации с Российской Федерацией в сфере охраны здоровья, важное значение в определении полномочий субъектов Федерации имеют Соглашения в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения. Такое соглашение, например, подписано Свердловской областью.
В ст. 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области записано, что Правительству Свердловской области предоставляется право по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации в случае несвоевременного финансирования федеральных программ, реализуемых на территории Свердловской области, обеспечивать их выполнение за счет использования средств федерального бюджета на условиях взаимозачета.
Согласно Соглашению, Правительство Свердловской области координирует деятельность организаций, предприятий и учреждений области по вопросам охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; принимает нормативные акты и целевые программы; утверждает перечень платных медицинских услуг (работ), которые могут оказываться организациями, учреждениями и предприятиями Госкомсанэпиднадзора России на территории Свердловской области.
В соглашении, подписанном Администрацией Хабаровского края указано, что оно реализует на территории края государственную политику в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Хабаровского края и контролирует соблюдение их требований.
Соглашение регламентирует, что Администрация края принимает меры по реализации на территории Хабаровского края федеральных целевых программ, разрабатывает, утверждает и обеспечивает реализацию региональных целевых программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны здоровья населения, профилактики заболеваний людей, оздоровления среды обитания человека и условий его жизнедеятельности.
Администрация Хабаровского края проводит политику экономического стимулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций и граждан в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской федерации, профилактике заболеваний, улучшению санитарно-гигиенических условий труда и жизни людей. Она создает условия для эффективной деятельности организаций государственной санитарно-эпидемиологической службы на территории края, формирует внебюджетный санитарно-эпидемиологический фонд и обеспечивает целевое использование его средств, а также организует работу санитарно-противоэпидемической комиссии администрации Хабаровского края.
В свою очередь, согласно Соглашению между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, администрация Ростовской области гарантирует свое участие в осуществлении общегосударственной политики в области здравоохранения и реализации федеральных программ в этой сфере на всей территории Ростовской области, а также в проведении мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического контроля и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Вологодской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения определяет, что администрация Вологодской области обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере здравоохранения на всей территории Вологодской области; обеспечивает контроль за соблюдением федерального законодательства по вопросам здравоохранения на территории области; осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности; утверждает и реализует областные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний; осуществляет социальную защиту работников здравоохранения; формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.
По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительства Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере здравоохранения, финансирование федеральных программ на территории Свердловской области по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации осуществляется через территориальное управление федерального казначейства за счет налоговых сборов, взимаемых на территории Свердловской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет.
Правительство Свердловской области утверждает территориальную программу обязательного медицинского страхования в области; осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке лицензирование и аккредитацию медицинских и аптечных учреждений области, за исключением учреждений, имеющих федеральный статус; проводит аттестацию медицинских кадров, обеспечивает соблюдение стандартов медицинской деятельности учреждений здравоохранения на территории Свердловской области; утверждает тарифы на платные медицинские услуги, координирует деятельность предприятий, учреждений и организаций в сфере охраны здоровья населения на территории области.
Учитывая, что Соглашения, как правило, принимаются по конкретной сфере деятельности, вопросы охраны здоровья, уточнения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения нашли достаточно подробную разработку и закрепление в этих документах.
В соглашениях четко определены полномочия субъектов Российской Федерацией в сфере охраны здоровья населения. Как правило, администрация конкретного субъекта Российской Федерации:
обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения на всей территории субъекта Российской Федерации;
обеспечивает контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации по вопросам здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации;
осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности;
утверждает и реализует региональные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний;
осуществляет социальную защиту работников здравоохранения;
назначает и освобождает руководителя регионального органа управления здравоохранением по согласованию с Минздравом России;
формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети лечебно-профилактических учреждений регионального и муниципального значения;
контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.
Анализ практики заключения соглашений о порядке ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения показывает, что, как правило, в обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит:
формирование и реализация территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью на основании соответствующих методических рекомендаций, утвержденных Минздравом России и ФФОМС по согласованию с Минфином России;
обеспечение реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и других нормативных правовых актов в области обязательного медицинского страхования;
оптимизация структуры лечебно-профилактических учреждений и оказываемой ими медицинской помощи с точки зрения развития и дальнейшего применения ресурсосберегающих технологий;
реализация федеральных целевых программ в области здравоохранения;
определение объемов медицинской помощи населению в федеральных учреждениях здравоохранения;
организация совместно с территориальными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что, во-первых, сфера полномочий Федерации и ее субъектов в вопросах охраны здоровья населения еще не уточнена окончательно; во-вторых, определение конкретных полномочий осуществляется, как правило по актуальным вопросам, иногда временного характера; в-третьих, субъекты Федерации стараются назначение и освобождение руководителей федеральных организаций, расположенных в регионах, взять под свой контроль.
Как видно из проведенного анализа, в конкретизации полномочий Федерации и ее субъектов, в сфере совместного ведения все большую роль начинают играть соглашения между Правительством РФ и субъектами Федерации; подобных соглашений становится все больше. Вместе с тем, по мнению ряда ведущих юристов, "с развитием федерального законодательства, расширением круга охватываемых им проблем, повышением уровня законодательной техники удельный вес договорного нормотворчества в федеративных отношениях со временем будет уменьшаться".
Несомненно важным вопросом данной проблемы является конституционность нормативной деятельности. Согласно Федеральному Закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...", в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Однако на практике существует довольно большое количество соглашений, принятых в прежние годы, в которых допущены юридические отклонения.
В целом анализ договоров и соглашений подтверждает высказывания значительного числа правоведов, в т.ч. И.А. Умновой, о том, что "большинство договоров и соглашений заключено не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Федерации, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции РФ и федерального законодательства".
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286890 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 346
