Послания Президента РФ Федеральному собранию как основа определения внутренней политики на принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектовНазад
Послания Президента РФ Федеральному собранию как основа определения внутренней политики на принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов
В данной работе исследуются послания Президента РФ Федеральному Собранию как основа определения политики в сфере здравоохранения на принципах разграничения предметов ведения и полномочий межу Федерацией и ее субъектами. Работа, посвященна актуальной теме, имеют существенное значения для анализа и совершенствования федерализма в Российской Федерации. Совершенствование российского федеративного законодательства не может обойтись без решения правовых вопросов взаимоотношения Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий. Послания Президента РФ являются одним из важных источников правового развития федерализма в России на принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
Предлагаемое исследование, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, медикам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти. Она представляет интерес для депутатов Федерального собрания, депутатов других представительных органов различных регионов страны.
Накопленный зарубежом за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочийй между центром и регионами, между Федерацией и ее субъектами имеет важное теоретико-практическое значение для построения в России современного демократического федеративного государства.
Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Анализ Посланий Президента РФ Федеральному Собранию за период с 1994 по 2000 гг. показывает, что проблеме охраны здоровья граждан посредством разграничения предметов введения и полномочий Федерации и ее субъектов отводилось разное место в системе приоритетных направлений внутренней политики России. В последнем Послании (2000 г.) сделано серьезное заявление, что социальная политика - это не только помощь нуждающимся, но и инвестиции в будущее человека, в его здоровье, в его профессиональное, культурное, личностное развитие.
Согласно закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", Президент Российской Федерации руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Ранее этот закон содержал положение и о том, что Президент РФ не реже одного раза в год представляет Верховному Совету Российской Федерации доклад о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации.
В связи с тем, что Президент РФ руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, весьма актуальным является реализация Президентом РФ таких полномочий по закреплению в нормативных актах, издаваемых Президентом, государственной стратегии в области здравоохранения, предусматривающей: 1) развитие отечественной медицинской промышленности, 2) фундаментальные научные исследования, 3) разработку экологически безопасных технологий, 4) эффективное использование и развитие потенциала санаторных, лечебно-диагностических комплексов, 5) сохранение разрушающейся уникальной системы здравоохранения. Все это, несомненно должно осуществляться на основе конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства: (Основные направления внутренней и внешней политики)" (СНОСКА) отмечалось ряд важных приоритетов связанных с общими принципами свойственных Федеративному государству в сфере охраны здоровья населения.
Об укреплении Российского государства: (Основные направления внутренней и внешней политики):Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М.: Б. и., 1994. - 109 с.
Наиболее важным среди них являлось положение о том, что "Государство должно заботиться о здоровье населения. Здоровье каждого гражданина России должно приобрести самостоятельную ценность." (С. 28 - 30.СНОСКА ) Данное положение несомненно указывало на то, что вопросы охранф здоровья это предмет особой заботы органов государственной власти как федерального уровня, так и регионального.
В Послании Президента РФ (1994 г.) выражалась серьезная озабоченность процессами происходящими в сфере охраны здоровья, недостаточно эффективной, а порой просто неэффективной работе органов государственной власти. В Послании отмечалось, что "...качественные показатели состояния здоровья населения в последние 10 лет неуклонно снижаются. Негативно развиваются демографические процессы. Сокращается ожидаемая продолжительность жизни, увеличивается смертность. Нарастает угроза санитарно-эпидемиологического благополучия граждан. В 1993 году население было обеспечено лекарствами только на 60 %." (С. 28 - 30.СНОСКА)
В этой связи в Послании Президента РФ ставились задачи Федеральным органам власти и в первую очередь Правительству РФ. Так в качестве задач Правительства в 1994 году указывалось как минимум не допустить снижения объема медицинской и лекарственной помощи населению, объединив различные источники финансирования и сконцентрировав их на наиболее важных направлениях здравоохранения: скорой медицинской помощи и медицине катастроф, интенсивной терапии и реанимации, семейной врачебной практике, лекарственном обеспечении.
Наряду с текущими задачами Послание Президента РФ (1994 г.) содержало и стратегические задачи на перспективу. Среди них наиболее важным являлось положение о необходимости стабилизировать и улучшить положение в сфере здравоохранения путем реформирования системы медицинской помощи в стране. А эти задачи - задачи как Федерации, так и всех субъектов Федерации в целом. К совместному ведению Федерации и ее субъектов относилась поставленная Президентом РФ цель - удовлетворение потребностей населения в качественной доступной медицинской и лекарственной помощи, создание условий, способствующих здоровой, активной и продолжительной жизни.
В Послании (1994 г.) отмечалось, что в первую очередь реформа должна предусматривать:
структурную перестройку отрасли и переход к обязательному медицинскому страхованию всех граждан России;
поддержку государственной и муниципальной систем здравоохранения.
С учетом разграничения компетенции Федерации и ее субъектов, демонтирования унитарного подхода свойственного прежней медицине в Послании делался упор на введение современного медицинского страхования свойственного государствам с федеративным устройством. В Послании отмечалось, что, как показывает мировой опыт, введение медицинского страхования вместо централизованной системы здравоохранения является наиболее рациональной и надежной формой медицинской помощи. При такой системе интересы пациента защищают не только органы здравоохранения, но и страховые компании.
Анализируя состояние дел в страховой медицине в Послании обращалось внимание на то, что в России медицинское страхование только вступает в силу. Тем не менее первый опыт работы территориальных фондов обязательного медицинского страхования - а это во многом сфера компетенции субъектов Федерации показал, что установленный размер страхового взноса явно недостаточен и не в состоянии полностью компенсировать рост цен на медицинские услуги и лекарственную помощь социально незащищенным группам населения. В связи с этим, для решения проблемы в масштабах всей страны Правительству ставилась задача найти возможность поэтапного увеличения страхового тарифа.
В Послании Президента РФ (1994 г.) указывалось также, что качественная лечебно-профилактическая помощь возможна только на основе применения высокоэффективных медицинских технологий, достижений медико-биологических и технических наук, требующих современной производственной базы. Всемерно содействовать ее развитию - было отнесено к компетенции федеральных органов власти. В Послании отмечалась необходимость осуществления крупномасштабного привлечения предприятий страны, в первую очередь конверсионных, к производству современных высококачественных медикаментов и медицинской техники.
К сфере полномочий и компетенции Федерации, в Послании Президента РФ относилось положение о необходимости сохранить беспошлинный централизованный ввоз только жизненно важных импортных медикаментов, не производимых в России. По мнению Президента РФ в 1994 году эти меры должны были стать серьезной поддержкой отечественной медицинской промышленности.
В Послании Президента РФ (1994 г.) фиксировались и законодательные приоритеты на федеральном уровне. Так в Послании отмечалось, что "Преобразования в системе здравоохранения требуют законодательного обеспечения. В ближайшее время парламенту Российской Федерации предстоит рассмотреть законопроекты о системах здравоохранения, о правах пациентов, о лекарственных средствах, об охране семьи и ряд других." (С. 28 - 30.СНОСКА)
В Послании Президента РФ (1994 г.) отмечалось, что в системе разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами важная роль принадлежит местному самоуправлению." В компетенции его органов - удовлетворение самых насущных, повседневных, жизненно необходимых потребностей людей, что не под силу ни федеральной, ни даже региональной власти...Перед федеральной властью стоит важнейшая задача - строго разграничить функции, права, обязанности и ответственность между органами государственной власти и местного самоуправления. Одновременно предстоит разделить их материально-финансовые источники. С этой целью необходимо принять федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Опираясь на него, органы власти субъектов Федерации должны будут принять правовые акты, регулирующие структуру и полномочия органов местного самоуправления в своих регионах с учетом национальных и местных традиций." С. 42 - 43.
Вопсосы повышения роли и значения местного самоуправления в системе разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами рассматривались и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1995 г.) "О действенности государственной власти в России". СНОСКА
О действенности государственной власти в России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.- М.: Юр. лит-ра, 1995. - 112 с.
В Послании отмечалось, что "Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением из повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечивать более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей." С.84-86 ?
В Послании отмечалось о необходимости учесть в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений права и интересы местного самоуправления.
Важные положения применительно к проблеме разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения нашли свое отражение в Послании Президента РФ "Россия, за которую мы в ответе: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"- 1996 г. (СНОСКА)
Россия, за которую мы в ответе: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) :Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М.: Б. и., 1996. - 54 с.
В Послании отмечалось, что "Принципы остаточного финансирования медицины, образования, культуры, науки всегда был свойственен советскому режиму. Унаследовав кризисное состояние экономики, новое российское государство не в состоянии было сразу же поломать остаточный принцип." Более того, как отмечалось в Послании в чем-то его уродливые проявления обострились.
В качестве причин этого в Послании указывалось на ряд обстоятельств.
Во-первых, экстренный перевод экономики на принципиально новые основы на время оставил без достаточной государственной поддержки культурный и интеллектуальный потенциал России, физическое и нравственное здоровье нации.
Свобода извлечения прибыли в информационной сфере, в сфере медицины, культуры, досуга при отсутствии последовательной государственной политики и нужных законов снижала массовые стандарты услуг и потребления...
Во-вторых, известная слабость нового государственного механизма, чье становление только завершается...
Важным выводом анализа влияния государства на охрану здоровья населения стало утверждение о том, что "Создалось впечатление, будто государство "ушло" из гуманитарной сферы, будто оно отдало ее полностью на откуп свободной рыночной стихии." В Послании Президента РФ (1996 г.) было заявлено, что ничего подобного не происходит. "Уже хотя бы потому, что это противоречит российской Конституции. Возможность полноценной государственной поддержки гуманитарной сферы в России появляется именно сейчас, при выходе из экономического и государственного кризиса." Как видим в 1996 году отмечалась возможность полноценной поддержки здравоохранения как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию обращалось также внимание на то, что разделение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами предполагает также учет особенностей, функций и задач стоящих перед местным самоуправлением. В Послании отмечалось, что развитие местного самоуправления это долгосрочная работа по преобразованию государства. При этом подчеркивалось, что общефедеральная правовая база для этого уже создана.
В Послании ставилась задача о переходе в практическую плоскость деятельности Федерации и ее субъектов. В плоскость наделения органов местного самоуправления твердыми источниками доходов. В Послании прямо говорилось о том, что органы местного самоуправления в своей деятельности были ответственны, самостоятелны и не зависели от вышестоящих властей при решении сугубо местных вопросов. В Послании Президента Федеральному Собранию отмечалось, что: "Необходимо также внести соответствующие изменения в законодательство для того, чтобы при организационной помощи федеральной и региональной властей появились органы муниципального подчинения, целиком содержащиеся на деньги из местных бюджетов и полностью подконтрольные читателям." С. 51 - 52.
Отмечая роль регионов в становлении местного самоуправления на принципах разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в Послании подчеркивалось, что формирование реального местного самоуправления воспринимается руководителями многих регионов как покушение на их власть. В связи с этим ставилась задача передавать "вниз" контроль над рядом управленческих функций, более того - часть средств, что соответствует определенным статьям Конституция и законодательству Российской Федерации.
В Послании Президента Федеральному Собранию отмечалось также, что "Местное самоуправление - это важнейшая часть гражданского общества. Помогая строительству гражданского общества, мы укрепляем демократическую государственность России. Этого требует и здоровый практицизм: многие проблемы гораздо эффективнее решаются местным самоуправлением, чем федеральной или региональной властями." С. 51 - 52.
В 1997 году в Послании Президента Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" значительное внимание было уделено балансу самостоятельности и ответственности.СНОСКА
Порядок во власти - порядок в стране: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. // Ведомости съезда народных депутатов. - 1997. - No 1.
В Послании отмечалось, что: "Трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью характерен и для взаимоотношений субъектов Федерации с органами местного самоуправления." Для Федеральных органов государственной власти ставилась задача всемерного содействия муниципальному уровню власти и прежде всего путем завершения формирования экономической базы местного самоуправления, организации его правовой защиты. В Послании говорилось, что это является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей. "Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному означает полное непонимание его общегосударственного значения."
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечалось, что Российская Конституция не только не мешает, но, наоборот, способствует построению такой системы власти, при которой на каждом ее уровне точно знают, чем заниматься, за что и перед кем отвечать. Местное самоуправление не исключение. "Необходимо тратить усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти, против чего высказался и Конституционный Суд, а на строгое правовое и финансовое обеспечение их деятельности, на применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство."
В Послании, исходя из сложившейся ситуации в регионах, делался вывод о том, что в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей. Опираясь на принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами Президент РФ отмечал, что "Большая доля вины за такое положение лежит на федеральной власти, которая сконцентрировала свои усилия на взаимодействии с органами власти субъектов Федерации, по привычке считая уровень местной власти недостойным внимания."
В Послании ставилась задача Правительству в ближайшее время разработать и внести комплекс предложений по системе организационных, правовых и финансовых мер по скорейшему завершению реформы местного самоуправления. "Правительство должно в сжатые сроки по-новому построить систему бюджетного федерализма, учитывающую реально существующие полномочия регионов и местных сообществ...Бюджетный федерализм, безусловно, должен включать местный уровень власти. Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распределения кусков общего "бюджетного пирога", мастное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал."
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1998 году "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" (СНОСКА) отмечалось неудовлетворительная деятельность как центра, так и регионов по охране здоровья. Многое в разграничении компетенции Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения продолжало оставаться неясным, отрицательно влияя на ответственность центра и регионов на этом важнейшем участке внутренней политики государства.
Общими силами - к подъему России: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М.: Б. и., 1998. - 76 с.
В Послании Президента РФ (1998 г.) отмечалось, что "Остается неудовлетворительной ситуация с системой охраны здоровья россиян. Дело здесь не только в недостаточном финансировании. Часто нерационально расходуется даже то, что выделено, неэффективно используется огромный кадровый и материально-технический потенциал здравоохранения." С. 69 - 70. СНОСКА
В этой связи в Послании ставилась цель в 1998 году сформировать систему государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, обеспеченных реальным финансированием, в том числе за счет расширения участия фондов обязательного медицинского страхования. Для этого намечалось привлечь ведомственные учреждения здравоохранения к этому делу.
Относительно компетенции Федерации в Послании Президента РФ ставилась задача в 1998 году принять закон о частной системе здравоохранения, что по мнению Президента РФ позволит найти приемлемое для общества соотношение между общедоступной государственной системой медицинского обслуживания и платной медициной.
В Послании отмечалось, что федеральная власть должна наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления, на котором лежит основная нагрузка в сфере обеспечения охраны здоровья населения. При этом, говорилось в Послании "Это не означает, что в каждом руководителе субъекта Федерации надо видеть противника местного самоуправления, а в каждом муниципальном руководителе - страстного поборника этой системы. Необходимо помочь и тем, и другим освоить глубинный потенциал новых возможностей самоорганизации жителей." С. 61 - 62.
В Послании Президента Федеральному Собранию подчеркивался и тот факт, что "Более внимательное отношение федерального и регионального уровней власти к муниципальным проблемам диктуется и необходимостью решать непосредственно экономические задачи. Ведь именно органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. От эффективности их деятельности в огромной степени зависит оборот недвижимости. Эти органы способны наладить контроль за использованием не только муниципальной, но и государственной собственности по поручению органов государственной власти. От позиции местной власти во многом зависит и создание благоприятного климата для малого и среднего предпринимательства." С. 61 - 62.
Весьма интересным является вывод сделанный в Послании Президента РФ Федеральному Собранию о том, что "в обеспечении общего подъема роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального властных уровней." С. 61 - 62.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1999 году "Россия на рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях Российско Федерации) (СНОСКА) отмечается, что "...Стержневой для социальной политики в сфере здравоохранения, образования, культуры и науки могла бы стать стратегия триединства здоровья нации - физического, психологического и духовного." С. 32 - 33.
Россия на рубеже эпох: (О положении в стране и основных направлениях Российской Федерации):Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию). - М.: Б. и., 1999. - 89 с.
Анализ состояния дел в сфере охраны здоровья населения, сделанный в Послании Президента РФ свидетельствовал о крайне тяжелом положении сложившемся в здравоохранении. В Послании (1999 г.) отмечалось, что "Падение рождаемости, рост смертности, распространение социально обусловленных болезней обязывают незамедлительно решать проблемы защиты и сохранения здоровья граждан." СНОСКА
Впервые за ряд последних лет в Послании было заявлено о приверженности Российской Федерации мировым стандартам в сфере защиты прав и свобод человека применительно к сфере здравоохранения. В Послании 1999 года было зафиксировано, что "Россия поддерживает предложенную Всемирной организацией здравоохранения глобальную стратегию "Здоровье для всех", основная направленность которой - обеспечить доступность медицинской помощи". СНОСКА
Правительству давалась установка срочно реализовать пакет мер которые бы позволили создать благоприятные условия в сфере охраны здоровья населения. В их числе в Послании указывалось на необходимость во-первых, гарантировать необходимый набор медицинских услуг, во-вторых, нормализовать положение с обеспечением лекарственными средствами. В качестве задач федерального уровня была задача доработать перечень видов услуг, предоставляемых бесплатно, уточнение базовой программы обязательного медицинского страхования и объемов гарантированной медицинской помощи.
В Послании Президента РФ отмечалось, что органам управления (как федеральным, так и региональным) в 1999 году предстоит провести серьезную работу по развитию государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, созданию рынка медицинских услуг, в том числе нетрадиционных и народных методов лечения, введению многоканальной системы финансирования, снижению сроков стационарной помощи за счет переноса части ее объемов в амбулаторно-поликлинические условия, а также в дневные стационары и стационары на дому.
Применительно к проблеме совместной компетенции Федерации и ее субъектов называлась острейшая проблема - наркомания, особенно среди молодежи. Ее решение, отмечалось в Послании требует объединения усилий государства и всего общества. В Послании Президента РФ предлагалось в развитие Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" принять федеральную целевую программу "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами, психотропными веществами и их незаконному обороту на 1999 - 2001 годы", предусматривающую решение всех аспектов проблемы - медицинского, социального, правого.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию важное значение уделялось проблеме укрепления власти. Ее существенным моментом называлась организация и роль органов местного самоуправления. В Послании отмечались конкретные шаги в этом направлении. Так в 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, обеспечивающие одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя. Большое значение для развития местного самоуправления имеет принятие Бюджетного кодекса. С. 58 - 60.
Важным событием в развитии демократических принципов федерализма, разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами стало учреждение муниципалитетами Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации были определены основные принципы взаимодействия Конгресса с федеральными органами государственной власти. С. 58 - 60.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечалось, что "Уже принят целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления". В тоже время, в качестве негативного фактора, не отвечающего конституционным принципам разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, указывалось на то, что эти нормативные акты, принятые в разное время, зачастую противоречат друг другу. С. 58 - 60.
В президентском Послании отмечалось, что все это происходит на фоне активного законотворчества субъектов Российской Федерации при нерешённости многих вопросов, связанных с правом передачи органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий. С. 58 - 60.
Так в Послании говорилось о том, что "... в целом ряде субъектов Федерации до сих пор отсутствуют полноценные органы местного самоуправления, например в Республике Алтай, Коми, Тыва и Ингушской Республике. В Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия и некоторых других они созданы не на всей территории. С нарушением требований федерального законодательства избраны отдельные органы местного самоуправления в Калмыкии." Все это несомненно не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и делает практически невозможным проведение на этих территориях выборов в органы государственной власти. Ведь российское законодательство требует, чтобы формирование избирательных комиссий проходило при обязательном участии органов местного самоуправления. С. 58 - 60.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечалось, что на указанных территориях не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку они в соответствии с законодательством также устанавливаются представительными органами местного самоуправления. При отсутствии же местного самоуправления практически повсеместно налоги взимаются по решениям органов государственной власти, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Это, ведет к серьезному нарушению конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий межде Федерацией и ее субъектами. С. 58 - 60.
В следующем Послании Президента РФ к Федеральному Собранию в 2000 году "Государство Россия. Путь к эффективному государству: (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)" указывалось на то, что политика всеобщего государственного патернализма сегодня экономически невозможна и политически нецелесообразна. В Послании говорилось, что отказ от нее диктуется как необходимостью наиболее эффективного использования финансовых ресурсов, так и стремлением включить стимулы развития, раскрепостить потенциал человека, сделать его ответственным за себя, за благополучие своих близких.
В Послании Президента РФ говорилось о том, что в стране "Утвердилась государственная ложь... мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием... У нас нет другого выхода, кроме как сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним. Только так можно восстановить доверие народа к государству ...мы будем отдавать приоритет развитию сферы здравоохранения, образования, культуры".
В этой связи в Послании формулировались задачи для федеральных и региональных органов государственной власти суть которых состояла в том, что социальная политика - это не только помощь нуждающимся, но и инвестиции в будущее человека, в его здоровье, в его профессиональное, культурное, личностное развитие. Исходя из этого в Послании заявлялось, что государство, ПрезидентРФ будут отдавать приоритет развитию сферы здравоохранения, образования, культуры.
В Послании Президента РФ указывалось на то, что нынешняя система социальной поддержки, основу которой составляют безадресные социальные пособия и льготы, устроена так, что распыляет государственные средства, позволяет богатым пользоваться общественными благами за счет бедных. Формально бесплатные образование и здравоохранение фактически платны и порой недоступны для малообеспеченных. В связи с этим указывалось на то, что социальную политику государство будет проводить на принципах общедоступности и приемлемого качества базовых социальных благ. Помощь же предоставлять прежде всего тем, чьи доходы существенно ниже прожиточного минимума.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию обращалось внимание на новую проблему отрицательно влияющую на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не смотря на закрепление в Конституции принципа разграничения предметов ведения и полномочий центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются за полномочия. С. 24 - 25.
В качестве таковой проблемы называлась и борьба мэров и глав муниципальных образований с руководителями регионов. В Послании говорилось, что "Лишь в редких случаях можно расценивать эту борьбу как отстаивание интересов местного самоуправления как института власти. Еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается." По существу речь шла о личные амбициях местных лидеров, перетягивание каната власти, а не реальной защиты интересов людей. С. 29 - 30.
Одним из результатов этой борьбы стал вакуум власти. В Послании отмечается, что "Вакуум" власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми группами, группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации. С. 24 - 25.
Опираясь на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий в Послании Президента говорилось о том, что: "Повышение ответственности руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний должно сопровождаться ростом ответственности глав муниципальных образований." При этом не отрицалась необходимость дальнейшего развития самого местного самоуправления. Наоборот еще раз подчеркивалось, что оно находится под защитой федеральной Конституции и является одной из фундаментальных основ российского народовластия. С. 29 - 30.
Опираясь на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов Послание Президента РФ Федеральному собранию формулировало ряд принципиальных положений. Так в Послании отмечалось, что Федеральная власть ответственна за единые условия хозяйственной деятельности в стране. Вместе с тем территориальные органы еще нередко вводят запреты на вывоз зерна, ограничивают торговлю алкогольной продукцией, препятствуют созданию филиалов "чужих" для них банков. Создают барьеры на пути свободного обращения капиталов, товаров и услуг. Все это идет не на пользу регионам, а ведет к катастрофе... С. 18.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию констатировало, что любые действия региональных властей, направленные на ограничение экономической свободы, следует пресекать как неконституционные. Должностные лица, виновные в этом, должны быть наказаны. Регионы должны конкурировать не за полномочия, а за привлечение инвестиций и трудовых ресурсов. Сделать это можно - только улучшая, но никак не ухудшая условия хозяйственной деятельности. С. 18.
Немаловажное значение для реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами имеют кадры. В Послании отмечалось, что "На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон.Вот почему мы (Президент РФ) настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре закона... Вот почему так важно указать границы той области, где государство является полноправным и единственным хозяином. Четко сказать, где оно - последний арбитр, и обозначить те сферы, куда оно не должно вмешиваться." С. 24 - 25.
Принципиально новым положением раскрывающим содержание конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами стало положение Послания о том, что мотором политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг за прочность исполнительной вертикали; общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента; единая стратегия внутренней и внешней политики. С. 25
В Послании обращалось внимание на то, что без согласованной работы с региональными и местными властями федеральные органы власти ничего не добьются. "Власть на местах также должна стать действенной. По сути, речь идет о собирании всех ресурсов государства с целью реализации единой стратегии развития страны." С. 25
В целом же Послание Президента РФ Федеральному Собранию констатировало, что в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Причем региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизацию государства. Так в начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это тогда помогло руководству России удержать Федерацию в ее границах. В Послании отмечается, что это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. С. 26.
Наряду с положительным ее результатом стало и то, что власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти. Ответная реакция пришла не из центра, не из Москвы, а из городов и поселков. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации. В результате, как отмечается в Послании теперь все уровни власти поражены этой болезнью. С. 26.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечается, что одним из первых наших шагов по укреплению федерализма является создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения - не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма. С созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям. С. 27 - 28
В Послании также зафиксирована идеология укрепления федерализма в стране, развития конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. В Послании отмечается: "... сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, - делаем их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий. Уходя от дублирования функций, - персонифицируем ответственность. Это решение безусловно цементирует единство страны. С. 27 - 28
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию сказано, что полномочные представители будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не в праве вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе должен быть только закон и данные им полномочия. С. 28.
В Послании отмечается также, что федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести порядок в случаях когда в регионах нарушается Конституция и законы. В тоже время в нем подчеркивается, что и руководители регионов должны иметь право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан. Президент РФ прямо заявляет о том, что "... ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это - то звено, на которое не может не опираться власть федеральная. С. 28 - 29.
Важное значение в Послании отведено реформе Совета Федерации. В Послании отмечается, что это тоже движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности. "Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопросы об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений." В качестве одного из путей решения этой проблемы называется Государственный совет при Президенте России. С. 29.
В целом анализируя Послания Президента РФ Федеральному Собранию, вопросы развития, совершенствования конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, в т.ч. и в сфере здравоохранения следует признать, что корни многих неудач лежат в неразвитости в России гражданского общества, в неумении власти взаимодействовать, сотрудничать с ним. Власть, будь то федеральная или региональная все еще бросается в крайности. То она не замечает, то чрезмерно опекает общество. Между тем сегодня требуется совместная кропотливая работа, по построению полдинно правового федеративного государство, твердо базирующегося на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, в т.ч. и в сфере охраны здоровья населения.
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286889 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 688
