Компетенции субъектов Федерации в области здравоохраненияНазад
Компетенции субъектов Федерации в области здравоохранения
В данном исследовании анализируются важные вопросы уточнения компетенции субъектов Федерации в области здравоохранения. Работа, посвященная актуальной теме, имеют важное значение не только для регионов, но и для центра. Дальнейшее совершенствование федеративного и регионального законодательства не может обойтись без решения проблемы уточнения компетенции субъектов Федерации в сфере здравоохранения.
Предлагаемая работа, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, медикам, политологам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна и работникам федеральных органов государственной власти, нередко превышающих свои полномочия в отношении регионов, ограничивая их конституционное право самим решать местные вопросы охраны здоровья населения. Она представляет интерес для законодателей местных органов власти, региональных и федеральных.
Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, в т.ч. законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" и др. нормативно-правовыми актами.
В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации.
Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.
Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).
В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).
В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты).
С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты.
Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации.
К ведению республик закон об охране здоровья граждан относит утверждение программ обязательного медицинского страхования граждан (ч. 5 ст. 6); выдачу разрешений на применение на территориях республик новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий (ч. 2 ст. 6); координацию научных исследований, финансирование республиканских программ научных исследований в области охраны здоровья граждан (ч. 15 ст. 6).
Автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, согласно закону об охране здоровья граждан, финансируют и обеспечивают развитие первичной медико-санитарной помощи, других видов медицинской и лекарственной помощи; осуществляют меры по медицинскому страхованию граждан (ч. 5 ст. 7).
К ведению всех субъектов РФ федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" относит формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения; разработку и реализацию республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан.
В ведение всех субъектов Российской Федерации входит защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.
По закону об охране здоровья граждан, к ведению всех субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственной политики в области охраны здоровья граждан; правда, компетенцией республик в этом случае является федеральная государственная политика, в то время как компетенцией остальных субъектов Федерации является государственная политика в целом.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании республиканского (регионального) бюджета; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.
Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; предоставление льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет в установленном порядке для предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых направлена на охрану здоровья граждан; а также природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
К ведению субъектов Федерации, как регламентирует закон об охране здоровья населения РФ, относятся вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; выявление в этих целях факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер.
Субъекты Федерации должны координировать деятельность органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.
В ведении субъектов Федерации, согласно упомянутому закону, оказывается охрана семьи, материнства, отцовства и детства, санитарно-гигиеническое образование населения; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах.
Субъекты Федерации организуют и координируют деятельность по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан. Однако следует отметить, что установление дополнительных льгот медицинским кадрам, помимо принятых на федеральном уровне, имеют право только республики.
К ведению субъектов Федерации относится лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.
Субъекты Федерации обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
В качестве предмета ведения субъектов РФ закон об охране здоровья граждан определяет и международное сотрудничество в области охраны здоровья населения.
Закон об охране здоровья населения определяет, что субъекты РФ вправе решать и другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской федерации.
Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" также предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать последним осуществление части своих полномочий в вопросах охраны здоровья граждан.
Данный перечень предметов ведения субъектов Федерации охватывает довольно широкий круг вопросов, которые должны решать органы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения. Однако, с правовой точки зрения, он недостаточно корректен. Конституция Российской Федерации не предусматривает исключительной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий) субъектов Федерации поскольку компетенция субъектов определяется в ней по "остаточному принципу".
Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст. 73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов Федерации (ч. 4 ст. 76).
В то же время, обладая всей полнотой государственной власти, согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе, по согласованию с федеральными органами, относить любые полномочия, находящиеся в их ведении, в том числе и в сфере охраны здоровья населения, к полномочиям Федерации. Но для этого необходимо принятие соответствующих законодательных актов. Субъект РФ вправе издавать законы в сфере совместного ведения, но обязан привести его в соответствие с изданными позднее федеральными законами.
По мнению ряда ведущих юристов страны, "принципиально важны для определения правового положения субъектов Российской Федерации нормы, содержащиеся в ст. 8 Конституции". В данной статье гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Все это, несмотря на прямую ссылку на здравоохранение, также имеет существенное значение в деле развития здравоохранения.
Часть 4 ст. 76 Конституции РФ говорит о предмете ведении, который может быть исключительно ведением субъектов РФ и к которому относятся вопросы, находящиеся вне ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов, вопросы и не упомянутые в ст. 71 и 72 Конституции РФ. По этим вопросам субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. принимают законы и иные нормативные акты. Они решают их по своему усмотрению, и единственным ограничением здесь является универсальное требование соблюдения прав и свобод человека и гражданина в том числе в сфере охраны здоровья.
При этом крайне важным является вывод о том, что "из принципа равноправия всех субъектов Федерации, а значит и равного объема их полномочий, установленных Конституцией России, следует, что все субъекты входят в состав Российской Федерации на равных основаниях".
Федеральным Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." предусматривается, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения.
Статья 3 ч. 2 Федерального Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." гласит: "Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации".
Следовательно, статьи 6 и 7 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" противоречат Конституции РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) и федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Вместе с тем, в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении проект ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" (проект ко второму чтению), в котором в ст. 9 "Полномочия субъектов Российской Федерации в области здравоохранения" приводится перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, не предполагающий разночтений в трактовках. Вышеупомянутая статья законопроекта (включает 22 пункта) заканчивается положением о том, что субъекты Федерации осуществляют и иные полномочия в области здравоохранения, входящие в их компетенцию. Казалось бы, это дает возможность субъектам Федерации реализовать свои права, заложенные в Конституции РФ и в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", дополняя указанные в проекте ФЗ "О здравоохранении в Российской Федерации" предметы ведения и полномочия. Однако и в данном случае все же нарушено конституционное право субъектов Федерации на всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения.
Субъекты Федерации (наряду с другими субъектами права), согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, имеют право законодательной инициативы, которое распространяется не только на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации в порядке законодательной инициативы внесли на рассмотрение Государственной Думы 9 проектов федеральных законов. Данное право позволяет регионам активно участвовать в выработке законодательной политики в сфере охраны здоровья граждан.
Как отмечают правоведы, "особое значение для определения статуса субъекта Федерации имеет ст. 5 Конституции, в которой четко установлен принцип равноправия всех субъектов Федерации".
Для осуществления всех полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а не только упомянутых в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, создается система органов власти субъектов Федерации. Федеральные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов субъектов по реализации тех полномочий, которые осуществляются в рамках их исключительной компетенции. В то же время, следует отметить, что в этой сфере полномочий субъектов действует положение ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 85 Конституции РФ о праве Президента РФ приостанавливать действия исполнительной власти субъекта Федерации. Президент РФ, как гарант прав и свобод человека и гражданина, может приостановить действие акта исполнительной власти, если посчитает, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Статья 76 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Термин "собственное" в данном случае означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные акты, самостоятельно регулируя отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место по вопросам совместного ведения. Реализуя это право, субъекты Российской Федерации за последние десять лет приняли свыше 130 законов, касающихся вопросов охраны здоровья населения.
Конституцией РФ установлено: если нормативный акт субъекта Российской Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению, и если такой акт не противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации - в данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.
Анализ Конституции РФ показывает, что субъекты Федерации могут на основании федерального закона осуществлять делегированные полномочия по вопросам, регламентированным в ст. 71 Основного закона, но они не вправе регулировать эти вопросы, даже при отсутствии федерального закона по этим вопросам хотя и может возникнуть, например, необходимость принятия данного законодательного акта.
Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах, принимаемых субъектами Федерации.
Согласно статье 37 Конституции Республики Хакасия, статье 40 Конституции Республики Мордовия, статье 41 Конституции Республики Марий Эл, статье 42 Конституции Республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В Конституциях этих республик установлено, что финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Конституция РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами актов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.
В Конституции Республики Хакасия (ст. 38), Конституции Республики Мордовия (ст. 41), Конституции Республики Марий Эл (ст. 42), Конституции Республики Коми (ст. 43) указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это повторяет ст. 42 Конституции Российской Федерации.
Анализ полномочий республик, закрепленных в республиканских Конституциях показывает наличие сходства и различий в их нормах. Так, согласно Конституции Республики Хакасия, в ведении субъекта РФ находится определение основных направлений политики и принятие республиканских программ в сфере экологического развития.
В Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) записано, что данный субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею делегируются добровольно на основе договора в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации и осуществляются с ее участием. Это противоречит Федеральной Конституции и не подлежит исполнению.
Исключительному ведению Республики Саха (Якутия) в лице ее высших органов государственной власти, согласно ее Конституции, подлежит определение и проведение демографической и народонаселенческой политики, руководство здравоохранением, физической культурой и спортом.
В свою очередь Конституция Республики Адыгея в отношении охраны здоровья граждан устанавливает ряд норм, относящихся к здравоохранению. Так, в статье 38 говорится о том, что граждане Республики Адыгея имеют право на экологически безопасные для их жизни и здоровья окружающую природную среду, продукты питания и предметы бытового назначения. Это право обеспечивается экологическим контролем в соответствии с установленными требованиями и стандартами. В статье 39 зафиксировано, что охрана здоровья является обязанностью государства. Государство проводит и поддерживает мероприятия по предупреждению и лечению болезней, обеспечивает оказание общедоступной бесплатной медицинской помощи. Государство принимает меры по развитию частной системы здравоохранения.
В статье 39 Конституции Республики Бурятия говорится, что каждый имеет право на охрану своего здоровья и медицинскую помощь. В государственных и муниципальных лечебных учреждениях гарантируется бесплатная медицинская помощь в объеме базовой территориально-медицинской программы.
В Республике Бурятия финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
В Конституции Республики Бурятия также установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным и республиканским законодательством.
В Конституции Республики Карелия (ст. 19) и в Конституции Республики Дагестан (ст. 40) указано, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается каждому бесплатно, за счет средств бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В Конституции Карелии, так же как и в ряде других республик, отмечается, что в республике финансируются республиканские программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, что сокрытие государственными должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровья людей, преследуется по закону.
В статье 40 Конституции Республики Дагестан говорится, что платная медицина допускается в соответствии с законом. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с законом. Законодательно установлено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Положения, определяющие предмет ведения в сфере здравоохранения, закреплены и в уставах краев и областей. В статье 7 Устава Хабаровского края, в которой определены предметы ведения края, отражено только положение о краевой политики в области экологического развития. В то же время в статье 22 "Право на благоприятную окружающую среду" отмечается, что в Хабаровском крае принимаются необходимые меры по обеспечению права на здоровую и благоприятную окружающую среду, получение достоверной и полной экологической информации. Строительство промышленных и иного назначения объектов, осуществление хозяйственной деятельности, представляющей особую опасность для природной среды и жизнедеятельности населения, производится с учетом общественного мнения, в том числе по результатам краевых и местных референдумов.
Статья 23 данного Устава содержит положение о том, что каждому гарантируется право на доступность и бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в пределах средств из бюджета края, страховых взносов и других поступлений. В Хабаровском крае финансируются программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, создаются условия развития медицинского страхования граждан.
Согласно Уставу Приморского края, предметы ведения данного субъекта РФ и полномочия его органов государственной власти подразделяются на предметы ведения и полномочия органов государственной власти Приморского края; полномочия органов государственной власти Приморского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края; полномочия, переданные органам государственной власти Приморского края федеральными органами исполнительной государственной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти Приморского края.
Статья 28 "Собственные предметы ведения Приморского края и полномочия органов государственной власти Приморского края" Устава применительно к сфере охраны здоровья населения определение краевой политики и регулирует принятие краевых программ в сфере экологического развития.
Статья 104 Устава Приморского края определяет принципы государственной политики в области охраны труда, здоровья населения и окружающей среды. Так, в Уставе установлено, что органы государственной власти края проводят политику в области охраны здоровья населения и окружающей природной среды на основании следующих принципов: создания системы стимулирования здорового образа жизни населения, контроля за обеспечением безопасности условий труда, развития занятий физической культурой и спортом, сохранения благоприятной для жизни окружающей природной среды; обеспечения государственной поддержки системы здравоохранения и охраны природы, защиты населения от инфекционных заболеваний, санитарно-эпидемиологической охраны на территории края; обеспечение равных возможностей граждан на получение медицинской помощи в любых государственных и муниципальных медицинских учреждениях, развития системы социального медицинского страхования населения; развития краевых санитарно-курортных учреждений и домов отдыха; обязательного лицензированию деятельности по оказанию медицинских услуг; контроля за состоянием окружающей природной среды и рациональным использованием природных ресурсов; предотвращение пагубных технологических последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; возмещения виновным ущерба, нанесенного в результате загрязнения окружающей природной среды.
В Уставе Красноярского края к сфере охраны здоровья можно отнести положения статьи 7. В ч. 1 этой статьи говорится, что охрана и улучшение окружающей среды являются приоритетными целями государственной власти края.
Согласно Уставу Смоленской области, на территории области гарантируется охрана здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации. Основными принципами охраны здоровья граждан в Смоленской области являются: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этим правами гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
В Уставе Смоленской области установлено, что органы государственной власти субъекта совместно с органами местного самоуправления осуществляют государственную политику Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; разрабатывают и реализуют региональные программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; формируют органы управления здравоохранением.
Устав области определяет, что органы государственной власти Смоленской области совместно с органами местного самоуправления развивают сеть учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения. Данное положение не соответствует законодательству Российской Федерации, поскольку в нем упущена система частного здравоохранения, а без государственной помощи ей не обойтись.
В Уставе Смоленской области зафиксировано, что органы государственной власти области совместно с органами местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, определяют доли расходов на здравоохранение при формировании бюджета, формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан.
В Уставе также установлено, что органы государственной власти области совместно с органами местного самоуправления обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; осуществляют реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях; осуществляют другие вопросы в области охраны здоровья граждан, не относящиеся к компетенции Российской Федерации.
Устав Тамбовской области регламентирует положение о том, что в ведении области находится разработка, утверждение и исполнение территориальных экологических программ. Специальная глава (6) посвящена охране здоровья населения и окружающей природной среды в области. В ней устанавливается, что в области гарантируется право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в областных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно, за счет средств бюджета области и бюджетов территорий местного самоуправления, страховых взносов, других поступлений.
В Тамбовской области финансируются областные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию областной, муниципальной, частной систем здравоохранения, системы социального и медицинского страхования граждан, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа (глава 3 "Предметы ведения и полномочия Ханты-Мансийского автономного округа") установлена следующая градация: предметы ведения и полномочия, а также полномочия. В ведении Ханты-Мансийского автономного округа находятся разработка и осуществление политики в сферах здравоохранения, туризма, защиты семьи, материнства, отцовства и детства.
В статье 111 Устава автономного округа отмечается, что финансирование здравоохранения и охраны окружающей природной среды осуществляется на основе сочетания бюджетных, внебюджетных, коммерческих и благотворительных начал. Органы государственной власти автономного округа предоставляют налоговые льготы предприятиям, учреждениям, организациям, осуществляющим природоохранную деятельность и медицинское обслуживание населения.
В Уставе Ненецкого автономного округа (глава 3 "Предметы ведения и полномочия Ненецкого автономного округа" статья 11) к ведению округа в сфере охраны здоровья населения относится только принятие региональных программ экологического развития округа. Упомянем, что подобная трактовка функций в отношении охраны здоровья содержится и в Уставе Еврейской автономной области. Правда, в статье 76 Устава говорится, что органы государственной власти области финансируют областные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимают меры по развитию областной и муниципальной систем здравоохранения, частного здравоохранения, поощряют деятельность, способствующую укреплению здоровья человека и т.д.
В то же время многие из предметов ведения, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, относятся к предметам совместного ведения. С другой стороны, для конституций, уставов ряда субъектов Федерации характерно отсутствие положений о предмете ведения в сфере охраны здоровья. Так, в Уставе Коми-Пермяцкого автономного округа при перечислении предметов ведения субъекта РФ вопросы охраны здоровья населения вообще не обозначены.
Важное значение для организации здравоохранения лежат законы субъектов Федерации по вопросам охраны здоровья населения принимаемые в регионах.
Законы, касающиеся вопросов охраны здоровья граждан и принимаемые в субъектах Российской Федерации, отражают компетенцию субъектов в области здравоохранения
Однако большинство законодательных актов не различают понятий "полномочия", "компетенция" и "предмет ведения". Так, статья 6 "Компетенция Чувашской республики в области охраны здоровья граждан" закона "Об охране здоровья граждан в "Чувашской Республике" (1994 г.) начинается с положения о том, что "к ведению органов государственной власти Чувашской Республики в вопросах охраны здоровья граждан относится...". Подобная ситуация наблюдается и в нормативно-правовых актах по вопросам охраны здоровья граждан, принимаемых в других субъектах Российской Федерации: например, в законе "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан", в законе "Об охране здоровья граждан Республики Северная Осетия - Алания", в законе "О применении Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан на территории Удмуртской Республики", в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Кабардино-Балкарской Республики", в законе "Об охране здоровья населения Краснодарского края" и др.
Анализ законодательной практики субъектов РФ показывает, что "республиканский законодатель не проводит различия между понятиями совместная компетенция" и "конкурирующая компетенция". Более того, законы субъектов Российской Федерации об охране здоровья граждан практически полностью дублируют положения Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", где также не различаются понятия "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция". В региональных законах не разграничены и сферы правоотношений.
Характерной особенностью законодательства субъектов Федерации стало то, что в них "не только умалчивается о согласовании международных действий субъектов РФ с Федерацией, но даже указывается на самостоятельность субъектов РФ". Более того, в Конституции Республики Башкортостан, Законе "О международных договорах Свердловской области" "закрепление международной правосубъектности, права заключать международные договоры, осуществлять международные отношения не соответствует п. "к" ст. 71 и п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации".
Аналогичная ситуация складывается и в отношении предметов ведения, зафиксированных в законах об охране здоровья граждан Чувашской Республики и Республики Северная Осетия - Алания, где в разделе "Международное сотрудничество" отмечено, что правовую основу международного сотрудничества данных республик в области охраны здоровья граждан составляют правительственные и неправительственные соглашения, заключаемые в соответствии с законодательством Чувашской Республики и нормами международного права". О Конституции РФ и федеральных законодательных актах, а также о том, что право заключения международных отношений упомянутых республик относится к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "о" и 2 ст. 72 Конституции РФ) речи не идет.
Особо следует сказать, что в Кодексе об охране здоровья граждан Республики Башкортостан, в законе "Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан", в законе "Об охране здоровья населения Пермской области", в отличие от Республик Чувашия и Северная Осетия - Алания, зафиксировано, что сотрудничество Республики Башкортостан с другими государствами в области охраны здоровья граждан осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации и ее субъектов.
По данным МИД России, в настоящее время "число соглашений субъектов РФ с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами превысило 300".
Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан" 1997 г. посвящен всецело охране здоровья граждан. Из него, как и из федерального закона "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", полностью выпала такая категория как человек, что противоречит ст. 17, 18 Конституции РФ.
В отличие от предыдущих субъектов РФ, в Республике Тыва принят закон "Об охране здоровья населения". Статья 7 данного закона устанавливает компетенцию органов государственной власти (Верховного Хурала, Правительства) и местного самоуправления Республики в области охраны здоровья населения. Данный законодательный акт наиболее правильный с юридической точки зрения по сравнению с подобными законодательными актами других республик. В данном законе установлена ответственность за причинение вреда здоровью граждан.
Компетенция органов государственной власти Краснодарского края в сфере охраны здоровья населения наиболее полно отражена в краевом законе от 30 июня 1997 г. No 90-КЗ "Об охране здоровья населения Краснодарского края". Статья 7 указанного закона - "Компетенция органов государственной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения" - устанавливает, что к компетенции органов государственной власти Краснодарского края относятся: а) проведение государственной политики в области охраны здоровья, определение принципов функционирования системы охраны здоровья населения края с учетом региональных особенностей; б) защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; в) формирование органов управления государственной системой здравоохранения и аптечной службой края, развитие сети учреждений государственной системы здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; материально-техническое обеспечение предприятий, учреждений и организаций государственной системы здравоохранения; контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи и др. Всего двадцать две позиции, которые охватывают довольно широкий круг вопросов.
Применительно к органам местного самоуправления компетенция превращается в ведение .
Особо следует сказать о статье 8 "Ежегодный отчет Администрации Краснодарского края о состоянии здоровья населения края перед Законодательным Собранием Краснодарского края" закона "Об охране здоровья населения Краснодарского края", в которой определяется, что Администрация края ежегодно отчитывается на сессии Законодательного собрания Краснодарского края о состоянии здоровья населения, об итогах выполнения программ государственных гарантий (включая отчет о расходовании средств по всем источникам финансирования) и прочих программ по улучшению здоровья населения (включая затраты).
Законы субъектов РФ о здравоохранении предусматривают ответственность за нарушения в сфере охраны здоровья граждан. Так, например, в статье 36 закона "Об охране здоровья граждан в Белгородской области" записано, что в случае нарушения прав граждан в области охраны их здоровья должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в порядке и на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако в данной статье не учтено положение Конституции РФ о том, что каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Некоторые нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов охраны здоровья граждан и принимаемые субъектами Российской Федерации, отличаются неточностью, расплывчатостью формулировок статей и положений. Например, законом "О здравоохранении в Свердловской области" устанавливается "взаимодействие Правительства Российской Федерации и Правительства Свердловской области в сфере здравоохранения" (ст. 20). На наш взгляд, корректнее оказалась бы формулировка: "Взаимодействие Правительства Свердловской области с Правительством Российской Федерации".
Часть 2 статьи 20 закона "О здравоохранении в Свердловской области" говорит о том, что Полномочия Правительства Свердловской области по вопросам здравоохранения определяются в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также договорами, заключенными между федеральными и областными органами государственной власти.
В целом закон "О здравоохранении в Свердловской области" устанавливает правовые основы взаимодействия уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области по здравоохранению, областного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и исполнительного органа местного самоуправления по здравоохранению (ст. 22), взаимодействие с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Свердловской области (ст. 23), взаимодействие с санаторно-курортными и оздоровительными организациями (ст. 24), взаимодействие с государственными медицинскими организациями других ведомств (ст. 25).
Законом "О здравоохранении в Свердловской области" также регламентируется международное и межрегиональное сотрудничество в области здравоохранения (ч. 1, 2, 3 ст. 26).
Отдельно, законом "О государственных гарантиях обеспечения бесплатной медицинской помощью населения Свердловской области", устанавливаются полномочия органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления по обеспечению бесплатной медицинской помощью граждан Российской Федерации на территории Свердловской области. В главе 2 данного закона определены полномочия высших органов государственной власти Свердловской области (ст. 6) - Законодательного собрания, губернатора, правительства области, а также - в статье 7 - полномочия исполнительного органа государственной власти Свердловской области по здравоохранению, полномочия органов местного самоуправления (ст. 8).
В отношении законодательства субъектов Федерации отмечается "слияние" прав и обязанностей с компетенцией и ответственностью.
Анализ законодательной деятельности органов государственной власти центрально-черноземных областей показывает, что "нередко областные законы опротестовываются прокуратурой или признаются судами не соответствующими действующим нормам по причине несоблюдения процедурных правил".
По данным Э.Н. Ренова, "в Минюст России с 1995 г. поступило более 50 000 нормативных правовых актов субъектов Федерации. Более того, по 2 400 из них составлены и направлены в регионы заключения о несоответствии этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
В целом, можно констатировать, что "на настоящий момент примерно 20 % актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, противоречит Конституции России и федеральным законам". При этом акты субъектов Федерации предоставляются на экспертизу нерегулярно и не в полном объеме.
Положение усугубляется тем, что механизм приведения в соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации до сих пор не работает в силу его противоречивости и наличия существенных пробелов в законодательной регламентации на федеральном уровне.
Права субъекта Федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах. В тоже время, как показывает анализ, в президентских вето неоднократно обращалось внимание на наличие в федеральных законах необоснованных ограничений полномочий органов власти субъектов РФ.
Практика показала, что установленные Конституцией РФ основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. Помимо конституций республик, уставов краев, областей городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также законодательных актов субъектов Федерации конкретизация предметов ведения и полномочий с сфере охраны здоровья населения осуществляется путем заключения договоров, соглашений между субъектом Федерации и Федерацией.
В Российской Федерации республики, края и области практикуют заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
В целях упорядочения процесса принятия договоров о разграничении предметов ведения Президентом РФ издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно Указу Президента РФ, работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ.
Целям упорядочения принятия договоров и соглашений служит и ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый 24 июня 1999 года. Законом фиксируется: принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; принцип добровольности заключения договоров, соглашений; принцип обеспеченности ресурсами; принцип гласности заключения договоров, соглашений; порядок заключения договоров и соглашений и др.
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий подписываются Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Российской Федерации на подписание договора.
Соглашения, проект которого был одобрен Правительством Российской Федерации, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Российской Федерации на подписание соглашения, например, Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.
Что касается соглашений, то практика их принятия, как показывает анализ, осуществляется весьма активно. Республикой Башкортостан заключено 11 соглашений, Республикой Саха (Якутия) - 15, Свердловской областью - 18.
Учитывая, что Соглашения, как правило, принимаются по конкретной сфере деятельности, вопросы охраны здоровья, уточнения предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения нашли достаточно подробную разработку и закрепление в этих документах.
В соглашениях четко определены полномочия субъектов Российской Федерацией в сфере охраны здоровья населения. Как правило, администрация конкретного субъекта Российской Федерации:
обеспечивает реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения на всей территории субъекта Российской Федерации;
обеспечивает контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации по вопросам здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации;
осуществляет лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности;
утверждает и реализует региональные целевые программы по вопросам охраны здоровья населения, профилактики заболеваний;
осуществляет социальную защиту работников здравоохранения;
назначает и освобождает руководителя регионального органа управления здравоохранением по согласованию с Минздравом России;
формирует органы управления государственной системы здравоохранения, решает вопросы развития сети лечебно-профилактических учреждений регионального и муниципального значения;
контролирует соблюдение стандартов качества медицинской помощи, создает условия для развития частной системы здравоохранения.
Анализ практики заключения соглашений о порядке ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения показывает, что, как правило, в обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входит:
формирование и реализация территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью на основании соответствующих методических рекомендаций, утвержденных Минздравом России и ФФОМС по согласованию с Минфином России;
обеспечение реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и других нормативных правовых актов в области обязательного медицинского страхования;
оптимизация структуры лечебно-профилактических учреждений и оказываемой ими медицинской помощи с точки зрения развития и дальнейшего применения ресурсосберегающих технологий;
реализация федеральных целевых программ в области здравоохранения;
определение объемов медицинской помощи населению в федеральных учреждениях здравоохранения;
организация совместно с территориальными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Среди соглашений, заключенных субъектами Федерации с Российской Федерацией в сфере охраны здоровья, важное значение в определении полномочий субъектов Федерации имеют Соглашения в сфере санитарно-эпидемиологического обеспечения, непосредственно в сфере здравоохранения.
Целям повышения ответственности регионов за предметы ведения и полномочия, закрепленные за ними, служат Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. В этом документе отмечается необходимость повышения степени ответственности регионов перед населением.
В целом анализ показывает наличие несовершенной законодательной базы в сфере охраны здоровья населения в субъектах Федерации, что нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод граждан. В субъектах Российской Федерации распространены нарушения конституционных прав граждан на охрану здоровья (платные медуслуги, запрещение бесплатной выдачи лекарств и др.). Более того, исполнительная власть без достаточных научных обоснований демонтировала, к примеру, такие структуры как техническая инспекция труда, социальное страхование, санаторно-курортное лечение, которые обеспечивали охрану трудящихся и членов их семей на достаточно высоком уровне.
Разграничение предметов ведения и полномочий своей важнейшей составляющей предполагает наличие источников финансирования программ и мероприятий по охране здоровья. Источниками финансирования охраны здоровья граждан, согласно закону Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", являются средства бюджетов всех уровней; средства, направляемые на обязательное и добровольное медицинское страхование в соответствии с Законом Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"; средства целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; средства государственных и муниципальных предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов, общественных объединений; доходы от ценных бумаг; кредиты банков и других кредиторов; безвозмездные и (или) благотворительные взносы и пожертвования; иные источники, не запрещенные законодательством Российской Федерации.
При разграничении предметов ведения и полномочий должен решаться вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий; однако на практике большинство дотационных регионов остаются без достаточных средств для осуществления мероприятий, направленных на охрану здоровья населения на всеобъемлющем и качественном уровне.
Вместе с тем, тяжелое финансово-экономическое положение, сложившееся в стране на протяжении ряда лет, не позволяет в должной мере финансировать сферу здравоохранения. В большинстве субъектов Российской Федерации в 1999 г. сохранялась значительная напряженность с выплатой заработной платы, оплатой лекарств. Система обязательного медицинского страхования работающая в стране пять лет обеспечивает всего порядка 25-30 % общего финансирования здравоохранения. Введение ОМС позволило создать дополнительный источник финансирования здравоохранения, но не решило проблемы.
Неудовлетворительное финансирование отрасли из бюджетов всех уровней и за счет средств обязательного медицинского страхования привели к значительным колебаниям расходов на здравоохранение в расчете на одного человека в год.
Как показывает практика законотворческой деятельности субъектов Федерации, абсолютное большинство регионов законодательно не урегулировали местную сферу охраны здоровья. В большинстве регионов принято всего по 1 - 2 специализированных закона, направленных на охрану здоровья населения и регулирование отношений в этой сфере. И не случайно, в рекомендациях парламентских слушаний на тему "О неотложных мерах по борьбе с распространением СПИДа (заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека)" (8.07.98) записано: "Обратиться к субъектам Российской Федерации с рекомендацией по развитию законодательства субъектов Российской Федерации, направленного на достижение ожидаемой эффективности в области профилактики и борьбы с ВИЧ-инфекцией и СПИДом".
О низком качестве законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации свидетельствует и тот факт, что только "в 1997 г. число актов, нарушающих федеральные законы, по данным Генеральной прокуратуры, превысило 100 тысяч".
Вместе с тем, четкое определение предметов ведения и полномочий субъектов Федерации крайне важно и в связи с необходимостью разработки на уровне регионов законов, других нормативно-правовых актов применительно к сфере трансплантологии, генетике, биомедицинских исследований, несанкционированного воздействия на психику человека и др. Научно-технический прогресс, усилив власть врача над жизнью и смертью, обострил этические и правовые проблемы медицинской науки и практики.
Сегодня очевидно, что деятельность системы власти в своей предметной области (администраций субъектов Федерации, городов и районов, местных органов управления здравоохранением, администраций лечебных учреждений, область их юрисдикции) должна быть жестко ограничена стандартом (законом) и только им же, стандартом, должна быть изменена. В пределах своей юрисдикции властные решения обязательны к исполнению через четко настроенную исполнительскую систему, составной частью которой являются органы управления здравоохранением.
В нынешних условиях особенно острым является проблема реформирования сельского здравоохранения. Характеризуя направления реформ сельского здравоохранения, следует отметить необходимость ускорения перехода к организации работы сельских врачебных амбулаторий и участковых больниц по принципу семейного врача, а также переориентации медицинской помощи сельскому населению на догоспитальный этап и развитие медико-социальной помощи на селе.
Разделение полномочий центра и регионов влечет за собой реформирование территориального здравоохранения, изменение системы его управления. Профессиональные позиции управленцев здравоохранения требуют интенсивного развития внутренних отраслевых или внешних межтерриториальных дополнительных подсистем, обеспечивающих их деятельность организационно, интеллектуально, научно-аналитически, информационно, концептуально-программно и методически для продвижения их знаний по горизонтали и вертикали управляемой системы.
Для решения задач разделения полномочий необходимо, на наш взгляд, выполнение нескольких последовательных этапов:
а) четкая конкретизация миссии и основной цели здравоохранения на уровне субъекта Федерации;
б) структурно-ресурсное моделирование охраны здоровья населения на уровне региона;
в) системный анализ моделей и выявление потребностей региона, территорий и органов местного самоуправления;
г) определение частных стратегий для города и села в целях удовлетворения потребностей охраны здоровья, в т.ч. за счет использования собственных ресурсов, за счет привлечения ресурсов более высокого уровня, за счет интеграции ресурсов по горизонтали.
При недостатке собственных ресурсов возможно делегирование Федерации реализации фундаментальных, наукоемких, дорогостоящих, необходимых, но редко применяемых на своем уровне, технологий охраны здоровья, сверхзатратных и нерентабельных для реализации на своем уровне, а также использование интегрированных систем стандартизации медицинских и организационных технологий; интегрированных систем подготовки кадров; интегрированных систем экспертизы качества, контроля соблюдения и управления технологическими и организационными стандартами; интегрированных систем информационного обеспечения процессов здравоохранения, обязательного (ОМС) и добровольного медицинского страхования и т.п.
Таким образом, анализ предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в сфере охраны здоровья граждан позволяют сделать следующие выводы.
Поскольку Конституция РФ определяет предметы ведения субъектов Федерации по остаточному принципу, предметы ведения субъектов Федерации оказываются "размытыми". В случае слабой правовой базы в условиях рыночных отношений возникает неравномерность правового регулирования вопросов охраны здоровья на уровне разных субъектов Российской Федерации.
Принятие федеральных законов, где отражены предметы ведения субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения устраняет это противоречие, однако в этом случае нарушается установленный Конституцией РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации - субъекты лишаются своего права исключительного ведения.
Учитывая, что субъекты Российской Федерации вне ведения Российской Федерации и ее полномочий в области совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти в сфере охраны здоровья населения (ст. 73), эту полноту власти следует реализовывать комплексом нормативных правовых актов, которые должны составлять единую систему.
Особо актуальной является проблема создания банка нормативных актов субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения. Минюсту следует усилить методическое обеспечение деятельности своих территориальных органов по юридической экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ.
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286886 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 570
