Взаимоотношение Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения (конституционно-правовое регулирование)Назад
Взаимоотношение Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения (конституционно-правовое регулирование)
В данном исследовании анализируются важные вопросы взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения на принципах разграничения предметов ведения и полномочий. Работа, посвященная актуальной теме, имеет важную общественную значимость. Дальнейшее совершенствование федеративного законодательства не может обойтись без решения проблем взаимоотношений Федерации и регионов, разграничения предметов ведения и полномочий с сфере охраны здоровья населения.
Предлагаемое исследование, на наш взгляд, будет полезна не только юристам - правоведам, медикам, но и представителям самых широких слоев общества - теоретикам и практикам, студентам, преподавателям аспирантам и стажерам.
Работа может быть полезна как работникам федеральных органов государственной власти, так и региональных органов государственной власти. Она представляет интетес для депутатов Федерального собрания, депутатов других представительных органов различных регионов страны.
Исследование проблем разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации, применительно к сфере охраны здоровья населения обусловлено рядом важнейших обстоятельств.
Так, успешное продвижение по пути демократических преобразований, реализация конституционных положений о ценности человека, его жизни, здоровья в качестве одного из необходимых условий немыслимо без четкого правовое разграничения предметов ведения и полномочий Федерации ее субъектов.
В международной практике право человека на здоровье было признано в 1948 г. Всеобщей декларацией прав человека. При этом мировая практика свидетельствует, что одним из необходимых условий при проведении реформ здравоохранения является создание соответствующего национального законодательства, что конечно же предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального центра и субъектами Федерации.
Если необходимость реформирования здравоохранения в нашей стране вполне очевидна, то правовое обоснование стратегии и тактики его осуществления, технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения до сих пор не получило должного признания и соответственно остаются мало изученными.
Вместе с тем, усиление роли права в сфере охраны здоровья населения в период построения правового государства требует как теоретических, так и прикладных разработок посвященных проблемам разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов, однако эти вопросы до сих пор остаются малоизученными, несмотря на законодательное закрепление основ разграничения в Конституции РФ.
Актуальность исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов обуславливается несовершенством управления здравоохранения на всех иерархических уровнях государственной власти, проявляющейся тенденции к фрагментации отраслевой системы здравоохранения, в результате чего уже частично утрачен комплексный подход к охране здоровья.
Таким образом совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов применительно к сфере здравоохранения представляет собой актуальную задачу юридической науки, имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
На теоретическом уровне такие проблемы трансформируются в вопросы компетенции разных уровней иерархии и принципа единства национального здравоохранения. На практическом уровне возникает необходимость соотнесения права федеральных и региональных органов государственной власти определять общие принципы организации и деятельности в сфере здравоохранения с возможностью регионов самостоятельно решать вопросы структуры и компетенции органов регионального здравоохранения, осуществлять их бесперебойное функционирование.
В тоже время состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В медицинской литературе достаточно работ посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых оргструктур с целью сделать медицинскую помощь наименее затратной, поиску совершенствования экономических отношений лечебно-профилактических учреждений с региональными структурами Федерального фонда обязательного медицинского страхования, восстановлению в отрасли управленческой вертикали.
Однако следует признать, что правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов, иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.
Сегодня совершенно очевидна необходимость конкретизации предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. И хотя что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в мировой практике не существует. В тоже время есть общая формула решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Ее суть заключается в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны.
Следуя мировой практике, в России конституционно закреплена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения. В Конституции РФ определено, что разграничение предметов ведения и полномочий возможно только на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров. В сфере охраны здоровья населения основные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами конкретизированы Законом Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года No 5487-1 (ст. 6, 7). Дополнительным источником разграничения полномочий являются двухсторонние соглашения заключенные Правительством РФ в лице Минздрава РФ с территориями. а также . "Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации" (Постановление Правительства РФ от 05.11.97 No 1387) и др.
Право на здоровье, как одно из основных прав человека впервые нашло свое юридическое закрепление в международно-правовых актах по окончанию Второй Мировой Войны. В работе дается простое и расширенное толкование понятия охраны здоровья. При расширенном толковании под здоровьем понимается состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов.
Следует отметить, что в мире сложилась устойчивая тенденция правового регулирования охраны здоровья которая базируется не на ведомственном правотворчестве, а на законах о защите здоровья людей, изданных высшими органами государственной власти различных стран мира или их субъектами, а также на правовых актах международных медицинских организаций и научных рекомендациях в этой области.
В России, где в последнее десятилетие отмечается катастрофическое ухудшение состояния здоровья населения, еще не решены многие вопросы охраны здоровья на законодательном уровне, в т.ч. разграничение полномочий между центром и регионами. В настоящее время в России по сравнению с другими экономически развитыми странами намного выше общая смертность населения, в т.ч. младенческая смертность. Сокращается продолжительность жизни, особенно у мужчин. Огромную опасность представляют многочисленные инфекционные болезни в т.ч. туберкулез, ВИЧ, а также наркомания.
Все эти факты говорят о важности и необходимости проведения неотложных мер в т.ч. и по более точному разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения. Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере здравоохранения имеет юридическое закрепление в Конституции РФ В Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.
Основной закон РФ (Конституция РФ) содержит положение о том, что "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию".
Согласно Конституции РФ, под защитой государства находятся семья, материнство, отцовство и детство. Конституцией РФ определено, что "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом". В Конституции РФ заложены и другие положения отражающие права граждан в сфере охраны здоровья.
Принципиальное решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, имеющее важное значение в реализации прав граждан на охрану здоровья, содержится в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции РФ, определяющие, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Более подробно статус Российской Федерации, как и ее субъектов, регламентирован в гл.3 "Федеральное устройство". Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов содержится в статьях 71,72, 73,76 Конституции РФ.
Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только эти органы вправе издавать правовые акты (законы, указы, постановления) по указанным вопросам, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Следует отметить, что статья 71 Конституции РФ содержит широкий перечень предметов, находящихся в ведении Российской Федерации. Однако в ней не упоминаются вопросы охраны здоровья населения. Более того, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72, отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, это не означает, что в исключительном ведении Федерации нет вопросов, относящихся к сфере охраны здоровья населения.
Согласно закона "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года No 5487-1. статья 5, к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие и изменение федеральных законов в области охраны здоровья граждан и контроль за их исполнением. Данное положение полностью соответствует пункту "а" статьи 71 Конституции РФ. За период с 1991 по 1993 гг принято значительное число нормативно-правовых актов. В том числе Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (1991 г., в ред. 1993 и 1994 гг.), Закон РФ "О защите прав потребителей" (1992 г.), Закон РФ "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (1992 г.), Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (1992 г), Закон РФ "О донорской крови и ее компонентов" (1993 г.), а также базовый закон "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (1993 г.) и др.)
В 1993 - 1998 годах законодательная база здравоохранения позволяющая четче разгарничить предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов еще более укрепилась. Были приняты новые законы. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ - инфекции)" (1995 г., в ред. 1996 и 1997 гг.), "О наркотических средствах и психотропных веществах" (1998 г.), "О лекарственных средствах" (1998 г.), "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (1998 г.).
Отличительная особенность этих правовых актов состоит в том что они содержат в себе идеи рыночной экономики, современного федерализма, принципы разграничения предметов ведения и полномочий зафиксированные в Конституции РФ (1993 г.)
В упомянутый период развивалось законодательство, регулирующее правоотношения в сферах, формирующих или оказывающих влияние на здоровье нынешнего и будущих поколений. В числе этих нормативно-правовых актов законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "Об атмосферном воздухе", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "О радиационной безопасности населения" и др. В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации находятся на рассмотрении порядка десяти законопроектов.
Вместе с тем, анализ состояния законодательной базы свидетельствует о значительных лакунах в сфере правового обеспечения охраны здоровья населения и прежде всего в сфере разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Предметом ведения Федерации, согласно закона об охране здоровья граждан, является установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. Данные положения закона соответствуют положениям ст. 17, 18, 19, 71 Конституции РФ. В ходе реализации данных полномочий Федерацией разработаны: Концепция создания государственной системы мониторинга здоровья населения России (1996 г.); Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ в 1997 г. и др.
Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению РФ отнесены также вопросы разработки и реализации федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинское образование населения и другие вопросы в области охраны здоровья граждан. Данное положение соответствует пункту "е" ст. 71 Конституции РФ, хотя в отношении реализации федеральных программ следует указать, что эта позиция характерна для сферы совместных полномочий Федерации и ее субъектов.
Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению Российской Федерации относит определение доли расходов на здравоохранение при формировании республиканского бюджета Российской Федерации; формирование целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан; определение налоговой политики, финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан. Исследование в этом направлении показывает, что в Федеральном бюджете объем ассигнований по разделу "Здравоохранение" в последнее годы принимается в недопустимо минимальном размере.
Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению Российской Федерации относит установление структуры федеральных органов управления государственной системы здравоохранения, порядка их организации и деятельности; организация государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, разработку и утверждение федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора; организацию системы санитарной охраны территории Российской Федерации. Все эти положения соответствуют статье 71 Конституции РФ, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации.
Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению РФ также отнесено управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан. Перечисленные положения закона об охране здоровья граждан соответствуют пункту "д" статьи 71 Конституции РФ.
Федеральным законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" к ведению Российской Федерации также отнесено обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов Российской федерации, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением, координация научных исследований. Данные положения в основном соответствуют статье 71 Конституции РФ; вместе с тем, положения в отношении осуществления надзора за соблюдением указанных предметов ведения, а также координация научных исследований, скорее, относится к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, нежели к исключительной компетенции Федерации.
В ведении Российской Федерации, согласно закону об охране здоровья, находятся и такие важные вопросы, как установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан. Данное положение совпадает с установками Конституции РФ (ст. 71).
Российская Федерация, согласно закону об охране здоровья граждан, ведает разработкой единыx критериев и федеральных программ подготовки медицинских и фармацевтических работников, определением номенклатуры специальностей в здравоохранении.
К ведению Российской Федерации, согласно закону об охране здоровья граждан, относится установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации; установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации. Все это в определенной степени подпадает под действие статьи 71 Конституции РФ, определяющей предметы ведения Российской Федерации.
Именно Российская Федерация имеет исключительное право на участие в международном сотрудничестве и заключении международных договоров Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, что вполне соответствует Конституции РФ (ст. 71).
Вместе с тем, не относятся к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации ряд положений которые Законом РФ "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" отнесены к компетенции Российской Федерации. В их числе следует назвать: природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности; реализацию мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых меpax. Все эти предметы ведения следует отнести к совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Не относятся к исключительной сфере предметов ведения Российской Федерации установление порядка производства медицинской экспертизы; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности; установление порядка создания и деятельности комитетов (комиссий) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан; установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении, которые, по закону "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", отнесены к ведению Российской Федерации.
На наш взгляд, вряд ли можно отнести к исключительной сфере предмета ведения Российской Федерации сертификацию препаратов, изделий, продукции, работ, услуг медицинского назначения.
Из закона об охране здоровья граждан следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охрана семьи, материнства, отцовства и детства. Вместе с тем, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции РФ, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения показывает наличие юридических сложностей при определении предметов ведения и полномочий относящихся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов в области здравоохранения.
Изучение конституций республик, а также уставов других субъектов Федерации позволяет сделать вывод о наличии устоявшейся практики определения круга вопросов, относящихся к совместному ведению субъекта Федерации и Федерации. В тоже время вопросы совместного ведения в сфере охраны здоровья населения, не смотря на всю их важность, не нашли своего отражения в конституциях и уставах субъектов Федерации.
Конкретизация предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья Федерации и ее субъектов можно обнаружить в законодательных актах, принимаемых в субъектах по вопросам, имеющим отношение к здравоохранению, в двухсторонних договорах и соглашениях о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретного субъекта.
В дополнение к положению статьи 72 Конституции РФ в ходе совместных правовых актов сложилось определенное нормативное поле конкретизирующее предметы совместного ведения. В числе таковых в работе называются: координация вопросов здравоохранения; формирование и проведение согласованной государственной политики по вопросам здравоохранения; развитие государственной системы здравоохранения и обеспечение граждан медицинской и лекарственной помощью в соответствии с социальными стандартами; проведение согласованной политики в сфере здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства.
Следующим блоком вопросов совместного ведения являются такие направления деятельности, как борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, согласованная политика в этой области; обеспечение экологической безопасности объектов федеральной собственности находящихся на территории региона; меры по спасению людей, защите их здоровья при чрезвычайных ситуациях; введение особого режима проживания населения региона и ведения хозяйственной деятельности направленные на предотвращение возникновения, распространения и ликвидаци. Инфекционных болезней, масссовых инфекционных заболеваний и отравлений людей.
В числе предметов совместного ведения Федерации и субъектов следует назвать федеральные целевые программы по рурортно-реакционному, туриститческому, хозяйственному и селитебному освоению лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории регионов, обеспечение мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды и осуществления мер по ее восстановлению; создание и поддержание единой информационной системы; информирование о ходе преобразований в здравоохранении; информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации, медицинское страхование, лицензирование и др.
В тоже время Конституция РФ не дает определения какую часть предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе реализовывать федеральные органы государственной власти и какую - органы государственной власти субъектов Федерации. Более того формулировка ч.2 ст. 76 Конституции РФ позволяет органам государственной власти Федерации издавать федеральные законы любой степени детализации. С другой стороны включение в предмет совместного ведения вопросов развития научно-технического потенциала отрасли привело к фактическому прекращению финансирования фундаментальных и поисковых иссследований.
Проведенный анализ показывает, что перечень предметов ведения в сфере здравоохранения отнесенный к ведению Федерации зачастую одновременно относится и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В этой связи представляется целесообразным принятие Российской Федерацией по вопросам совместного ведения Основ законодательства, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия или рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Другим направлением совершенствования законодательства о совместном ведении могло бы стать внедрение в юридическую практику категории "совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов".
Рассматривая компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения в работе отмечается, что она наименее конкретизирована в Конституции РФ. Анализ правовых актов показывает, что к ведению всех субъектов РФ относится формирование органов управления государственной системы здравоохранения, развитие сети учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также учреждений системы социальной защиты населения; реализация федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация республиканских (региональных) программ по развитию здравоохранения, профилактика заболеваний; оказание медицинской помощи; медицинское образование населения, защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья.
Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет долю расходов на здравоохранение при формировании регионального бюджета; формировании целефых фондов; установлении дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Предметом ведения субъектов РФ является также материально-техническое обеспечение предприятий, учреждени и организаций государственной системы здравоохранения, контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности и многое другое.
Конституция РФ указывает на всю полноту государственной власти, присущей органам государственной власти субъектов Федерации (ст.73), и на самостоятельность осуществления полномочий субъектами Федерации по вопросам вне пределов ведения и полномочий Федерации и полномочий РФ в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Конкретные предметы ведения и полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья населения, находящиеся вне компетенции Федерации и совместного ведения, нередко закрепляются в конституциях и уставах принимаемых субъектами Федерации. Согласно ст.37 Конституции Республики Хакасия, ст.40 Конституции Республики Мордовия, ст.41 Конституции Республики Марий Эл, ст.42 Конституции республики Коми, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В конституциях республик также указывается на то, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненнного его здоровью. С другой стороны, для конституций, уставов ряда субъектов Федерации характерно отсутствие положений о предмете ведения в сфере охраны здоровья.
Важное значение для конкретизации компетенции регионов в сфере здравоохранения принадлежит законам принимаемым в субъектах Федерации по вопросам охраны здоровья населения. Вместе с тем в большинстве региональных законов не различаются понятия "полномочия", "компетенция", "предмет ведения". Значительное число законов принятых в регионах и имеющим отношение к охране здоровья населения противоречат Конституции РФ.
С юридической точки зрения важная роль в конкретизации полномочий субъектов Федерации в сфере здравоохранения принадлежит договорам и соглашениям между Федерацией и отдельными субъектами. Анализ показывает, что в двухсторонних договорах вопросы охраны здоровья населения практически не находят своего отражения. Зато в специальных соглашениях Правительства РФ и региона, посвященным тем или иным аспектам здрравоохранения, содержится довольно значительный перечень полномочий субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения. По оценкам ряда специалистов он включает в себя 14 важнейших направлений которые закреплены за администрацией и органами исполнительной власти того или иного субъекта Федерации.
Проведеннный анализ показывает наличие несовершенной законодательной базы в сфере охраны здоровья населения в субъектах федерации, что нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод граждан. В ряде субъеков распространены нарушения конституционных прав граждан на охрану здоровья (платные медуслуги, запрещение бесплатной выдачи лекарств и др.) В отдельных регионах демонтированы такие структуры как техническая инспекция труда, социальное страхование, санаторно-курортное лечение.
При разграничении предметов ведения и полномочий слабо решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами. Неудовлетворительное финансирование отрасли из бюджетов всех уровней и за счет средств обязательного медицинского страхования привели к значительным колебаниям расходов на здравоохранения в расчете на одного человека в год. Так, например, если в среднем по Российской Федерации подушевой расход на здравоохранение составил 436,1 руб., его величина в Республике Ингушетия - 108,7 руб. - в Корякском автономном округе - 1072,4 руб. в Новгородской области - 271 руб., в Псковской - 426 руб.
Проведенный анализ показывает, что сегодня особо требуются законы, способные урегулировать отношения, разграничить предметы ведения и полномочия по 1) управлению государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения; 2) организации лечебно-профилактической и диагностической помощи социально не защищенным группам населения (дети, подростки, матери, инвалиды, старики); 3) руководству и статусу больничных учреждений, являющихся центральным звеном практической медицины и представляющих в своей совокупности обширнейшую сеть и др. Все эти вопросы в первую очередь лежат в сфере предметов ведения и полномочий Федерации.
Необходимо принятия федерального конституционного закона о пересмотре статьи 41 Конституции Российской Федерации в целях закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи; следует также сформулировать в Конституции положение о единой системе здравоохранения в условиях многоукладной экономики; принять федеральный закон, направленный на создание надежной системы финансирования, позволяющий на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан.
Выводами, вытекающими из анализа рассматриваемой проблемы являются следующие положения:
Реформирование отраслевой системы здравоохранения должно основываться на четком правовом разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов при соблюдении принципа единства всех секторов медицины: федерального, регионального, муниципального и частной системы здравоохранения.
Правовой статус федеральных и межрегиональных медучреждений, расположенных в субъектах федерации во многом определяется исходя из правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Необходимость организационно-правовых мер по обеспечению выработки современной идеологии профессиональной деятельности в отраслевой системе здравоохранения, оценка института семейных врачей обусловлены четким разграничением функций, компетентности и полномочий свойственных различным иерархическим уровням.
Состояние нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения не соответствует требованиям реформирования отрасли.
В качестве основных направлений разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения могут выступить: исключительная компетенция Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения должна включать в себя принцип конституционности.
Система органов государственной власти Российской Федерации и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан должна рассматриваться как единый динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности.
Целям правового разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов могло бы служить принятие законов: "О федеральных Санитарно-эпидемиологическом кодексе", "Кодекс законов о национальном здравоохранении", "О региональных законах о больничном учреждении" и др.)
Совершенствование функционирования отраслевой системы здравоохранения в условиях ее выраженной фрагментации (деление здравоохранения на федеральное, региональное, муниципальное, частное) и утраты комплексного подхода к охране здоровья малоэффективно без выработки нормативно-правовых актов по разграничению компетенции субъектов публичного права..
Совершенствование организационно-правовых, системообразующих связей, существующих между государственной, муниципальными и частными системами здравоохранения предполагает, прежде всего разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами
Повышение роли регионального законодательства и административных договоров непременное условие сохранения научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно - диагностических учреждений и центров.
Совершенствование административно-правового статуса больницы как основного звена отраслевой системы здравоохранения, играющего доминирующую роль в представлении населению медико-социальных услуг предполагает детальную правовую регламентацию компетентности различных иерархических структур.
Повышение роли и использование потенциальных возможностей субъектов исполнительной власти, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, в осуществлении мер по охране здоровья граждан в субъектах Российской Федерации во многом зависит от разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья.
Выводами данного исследования также являются положения о том, что в настоящее время важным направлением в решении проблем уточнения полномочий Федерации в сфере охраны здоровья населения должно стать усиление вертикали управления; дальнейшее формирование системы государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью за счет общественных источников.
Требуется немедленное введение государственных минимальных социальных стандартов и стандартов технологий диагностики и лечения как основы планирования расходов на здравоохранение; разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях; создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием имеющихся финансовых средств; отработка механизма финансового выравнивания условий оказания медицинской помощи в рамках реализации территориальных программ государственных гарантий в зависимости от состояния здоровья населения, уровня социально-экономического развития регионов и ресурсной обеспеченности здравоохранения.
Для совершенствования и дальнейшего развития нормативно-правовой базы здравоохранения федеральным органам законодательной и исполнительной государственной власти страны необходимо создать специальный свод медико-социальных правовых актов в виде ряда Кодексов. В первую очередь просматривается создание двух кодификационных законов: санитарно-эпидемиологического Кодекса и Кодекса законов о национальном здравоохранении.
Помимо уже принятых блоков законодательных актов в первый кодифицированный правовой акт могли бы войти законы о санитарной охране атмосферного воздуха, почв, водоемов, производственной среды, санитарно-гигиеническом воспитании населения, медицинской профилактики, безопасности пищевой продукции, гигиены питания; во второй - законы об охране здоровья населения, о больничном учреждении, об охране здоровья материнства и детства, о демографической политике, о правах пациента, о государственной и частной системе здравоохранения. С помощью данных Кодексов можно четче разграничить предметы ведения государственных органов власти Федерации и ее субъектов.
Со стороны Президента Российской Федерации требуется разработка концепции государственной политики в области здравоохранения и экологии, а также создание при Президенте Российской Федерации межведомственного совета по проблемам охраны здоровья населения.
Необходимы также изменения и дополнения к Федеральному закону "О Правительстве Российской Федерации" в части обязательного представления Государственной Думе РФ ежегодного доклада о государственной политике в области охраны здоровья граждан и состоянии здоровья населения Российской Федерации. Правительства РФ то оно должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья.
Законодательно должна быть установлена возможность осуществления реального контроля и управления системой здравоохранения со стороны государства, повышение ответственности не только Министерства здравоохранения, но и других Министерств за состояние здоровья населения.
Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы:
При разработке законодательной базы Российской Федерации, субъектов Федерации в области здравоохранения, а также новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующие вопросы управления федеральной, региональной и муниципальными системами здравоохранения; совершенствовании системы управления учреждениями здравоохранения; организации санаторно-курортного дела;
При исследовании и разработке теоретических положений организации здравоохранения и социальной гигиены, важен учет требований конституционного, административного, муниципального и др. отраслей права;
В учебной литературе, методических пособиях по вопросам управления здравоохранением, социальным страхованием, охраной труда;
В учебном процессе при изучении административного права, права социального обеспечения, медицинского права, курса организации здравоохранения и социальной гигиены.
Институт теоретико-прикладных исследований
А.Г. Шорников, В.М. Герасимов
Док. 286884 Опублик.: 22.03.07 Число обращений: 574
